鄉鎮政府依法行政存在的問題及對策

○ 王 泉

（作者系湖北師范學院國際學院院長）

1997年黨的十五大首次提出“依法治國”基本方略，2004年國務院頒布《全面推行依法行政實施綱要》，十八屆四中全會為“法治中國”作出了頂層設計，為規范和加強政府依法行政提供了更加堅實的基礎。從理論上講，依法行政是指國家機關及其工作人員依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行管理的活動。它包括權力主體合法、權力取得和行使合法、權責統一三個基本內涵[1]。依法行政必須堅持職權法定原則、法律優先原則、公平公正公開等原則。鄉鎮政府作為國家在農村的最基層政權，必須在憲法和法律的范圍內依法行使職權，嚴格貫徹依法行政，積極推進依法治國方略。但長期以來，鄉鎮政府在依法行政方面存在諸多問題，嚴重影響了依法治國的推進。本文擬在對我國鄉鎮政府依法行政中存在的問題和原因進行深入分析的基礎上提出相應對策。

一、鄉鎮政府依法行政存在的問題

（一）行政立法方面

作為依法行政的前提，有法可依便顯得十分重要。近十年來，我國的立法工作明顯加快，但在農村立法方面存在著許多問題，主要表現在：立法不健全，關乎到農村的法律及行政法規數量少，農村法律體系不完善，存在很多法律上的空白和漏洞；立法滯后，尤其是具體操作層面上的法律法規更是缺乏；立法質量低，缺乏可操作性。

（二）行政執法方面

鄉鎮政府在行政執法上仍然存在許多問題，表現在：行政執法部門忽視群眾訴求，辦事效率低下；行政執法主體混亂，遇到麻煩踢皮球，遇到利益搶著干；在行政執法過程中存在著程序違法的問題，即過于重視執法結果而忽視執法的程序是否合法。

（三）行政監督方面

對政府權力進行有效的監督是依法治國和依法行政的重要內容和可靠保障。當前，鄉鎮政府依法行政缺乏完善的監督機制，雖然法律上規定有內在的自身監督和鄉鎮人大、村民的外部監督，但仍存在諸多問題，表現在：鄉鎮人大的監管權沒有得到重視和真正實行，其監督往往流于形式；政務公開做表面文章，農民的監督權沒有得到重視與落實；鄉鎮政府內部監督不力。

（四）思想意識方面

鄧小平曾指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法律傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”事實上，在一些鄉鎮政府領導干部的思想觀念里，法律并不重要，只有權力才是最重要的。一些鄉鎮領導干部法律意識淡薄，重權力輕責任，忽視農民的法律訴求。

二、鄉鎮政府依法行政存在問題的原因

（一）行政立法方面

政府各部門缺乏統一的立法觀念，制定出臺的法律法規以自身的利益為重，造成令出多門甚至相互沖突；對行政立法的監督審查力度不夠，人大與司法機關的監督審查權有名無實；行政立法程序不完善，重結果輕程序，制定出來的法律缺乏實效。

（二）行政執法方面

鄉鎮政府行政執法者的素質決定執法的成敗，而實際上執法人員素質較低，法制觀念不強，普遍存在以人治代替法治的現象，把自己凌駕于法律之上；行政執法的法律依據不足，許多舊問題及新時代下產生的新問題在已經頒布的法律中尚未涉及，進而導致執法難；鄉鎮政府執法人員身份復雜，且受到諸多壓力和人情關系的影響[2]。

（三）行政監督方面

鄉鎮人大雖有監督政府的權力，但實際上鄉鎮人大不具有權威性，而鄉鎮鎮政府在各方面擁有著絕對的權力，因而鄉鎮人大的監督難以落實；鄉鎮政府的政務公開做得不夠，農民得到的真實信息有限，因而農民的監督難以得到重視和有效落實；鄉鎮政府內部沒有獨立的監督機構，因而自身監督嚴重缺乏，監督實效低。

（四）思想意識方面

許多鄉鎮干部的頭腦中，封建社會“人治”觀念根深蒂固，“官本位”思想濃厚，存在官員特權現象，部分鄉鎮政府領導干部甚至存在“山高皇帝遠”的思想觀念，自以為身處最基層，上級難以監督，而群眾又不敢監督，自認為高人一等，忽視農民群眾的利益，忽視對自身素養的提高。

三、加強鄉鎮政府依法行政的對策

（一）行政立法方面

立法是社會公平正義的第一道堤壩，是法制長城的重要基石。作為確保鄉鎮政府依法行政的前提條件，在行政立法方面應該做到：

1.鄉鎮政府依法行政必須要做到依法立法。在《立法法》里，嚴格規定了法律的制定流程和立法的權限。立法機關必須確保法律具有公正性和客觀性，因此必須廣泛聽取人民群眾的意見，把法律作為為人民群眾謀福祉的工具，為鄉鎮政府依法行政打好法律基礎。

2.加快立法步伐，完善相關法律，讓鄉鎮政府真正做到有法可依。鄉鎮政府依法行政存在許多問題很大程度上是因為現有法律不夠完善，不能解決新出現的問題。所以立法時要立足鄉鎮地區的特殊性，使之具有遠瞻性、可操作性。

3.立法工作要本著服務群眾、規范行政的原則，維護農民群眾的利益。良法必須體現公平正義，這也是法律得到有效實施的前提。在鄉鎮政府與農民群眾之間，權責并非完全對等，因此在制定法律時要更多地考慮到作為弱勢方的農民群體，實現鄉鎮政府和村民之間的權責平衡。

（二）行政執法方面

行政執法事關重大，直接涉及到農民群眾的各項利益。在行政執法方面，鄉鎮政府應做到：

1.明確執法主體。當前鄉鎮政府執法主體不明確，因而應該明確各行政執法機關的權限和建立責任追究制度，保證各司其職。另外，由于鄉鎮政府在實際工作中存在著各部門職責交叉的情況，因此可以嘗試建立一支綜合執法隊伍來處理此類問題，由此避免各部門之間推諉扯皮，或為利益一擁而上而導致辦事效率低下，并方便村民與政府打交道。

2.建立一支高素質的行政執法隊伍。鄉鎮政府執法隊伍素質低下制約著鄉鎮政府依法行政的成效。為了提高依法行政效率，第一，要加強鄉鎮現有執法人員的政治教育和法律培訓，使之具有良好的法律意識和職業道德；第二，要嚴把鄉鎮政府執法人員入門關，選拔文化素質高、法律知識充備、品性良好的人進入執法隊伍；第三，要加強對行政執法人員的考核，不合格者或者不能真正為人民服務的執法人員要堅決清退。

3.建立并落實行政執法責任制。由于鄉鎮執法人員的權責不統一，以至于粗魯執法、違法執法，使農民與政府關系緊張。對于此類事件，要實施行政執法責任制，定崗定責，提高執法透明度，堅持違法必究，糾責必嚴，保護村民的合法權益不受到損害。

（三）行政監督方面

對鄉鎮政府進行監督，是實現鄉鎮政府依法行政的重要手段。為此應該做到：

1.鄉鎮人大要加強對政府的監督。鄉鎮人大要依法行使法律所賦予的職權，嚴格履行監督職責，消除監督流于形式、缺乏實質的不良現象。鄉鎮人大代表要提高自身的政治素養、法律意識和思想道德素質，主動監督，依法監督。

2.強化村民對鄉鎮政府的監督。村民有監督鄉鎮政府的權力，應對鄉鎮政府的行政執法、政務公開等進行監督，對鄉鎮政府及其工作人員存在的不法行為可以提出建議、批評、檢舉、控告，使鄉鎮政府依法為民服務。

3.完善行政復議、行政訴訟制度，加大對行政權力的規范和制約。鄉鎮政府在行政執法過程中難免與村民發生矛盾沖突，如果鄉鎮政府的行政行為確實違法，侵犯了村民的合法權益，村民有權提出行政復議要求。行政復議機關要嚴格審查，維護村民合法權益，同時監督鄉鎮政府依法行政。

（四）思想意識方面

1.強化鄉鎮干部依法行政意識。為了破除鄉鎮政府領導干部的“官本位”思想，必須讓鄉鎮領導干部明白依法行政的重要意義以及舊觀念對依法行政的危害性，進而樹立正確的法律觀、權力觀、政績觀，認識到法律的崇高性、嚴肅性，使之在行使權力時真正做到權為民所用、利為民所謀。

2.加大鄉鎮普法力度，增進法律常識。普法教育是依法治國的基礎性工作，是一項艱巨和長期的任務。如果法律法規不為民所知，鄉鎮政府的依法行政就很難推進。要加大農村普法力度，讓廣大農民群眾知法、懂法，清楚法律存在的意義和作用，提高其法律意識，進而守法、護法，發現鄉鎮政府在行政過程中存在不合法行為可以依法檢舉，并通過法律途徑來維護自己的合法權益。

總之，我國鄉鎮政府依法行政任重道遠，不可能一蹴而就。但必須正確認識到，鄉鎮政府要真正做到依法行政，不僅要建立完整的法律體系和卓有成效的監督機制，還要規范鄉鎮執法人員的行政執法行為，更要從思想上端正鄉鎮政府工作人員的服務態度，牢固樹立為人民服務的思想。

[1]李杭.依法行政的內涵和重點[N].學習時報，2008-01-07.

[2]李國波.農村基層政府依法行政的困境與出路[J].求實，2013，（1）.