推進黨內選舉制度改革的若干思考

○ 羅 睿

制度建設對于黨內選舉來說至關重要，因為“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”[1]（P333）。同時，制度建設也是一個系統工程，必須協調、配套。否則，會相互沖突，或者難以保障制度的實施。

一、目前黨內選舉中存在的問題

（一）黨內選舉制度建設不配套

其一，黨內選舉制度與黨內干部調配制存在沖突。干部調配制度是在委任制基礎上形成的，是一種變相的任命制。選舉制和任期制在黨內制度中并存,這無疑存在沖突。經由選舉而產生的職位一定是有期限的，如果可以隨意調配，沒有一定的任期限制，那么選舉的意義也就不存在了。

其二，彈劾罷免制度尚未建立。彈劾罷免制度是選舉制度的必然延伸和必要補充。只有在黨內建立彈劾罷免制度，才能使選舉產生的不稱職的黨代表或領導人及時得到調整。

其三，黨內選舉監督制度尚未健全。目前，只存在宏觀層面上的制度規定，沒有成立專門的黨內選舉監督委員會，要監督的內容及違紀行為的懲罰辦法也有待進一步明確。。

（二）黨內選舉程序不健全

黨內選舉程序，是構成黨內民主程序中最重要的環節。主要包括：選舉單位的劃分、候選人提名程序、候選人介紹程序、填寫選票進行選舉以及公布選舉結果和確定當選人。但這些程序不但缺少細密、完備的形式與方法，而且缺少科學、嚴密的秩序排列。

一是在候選人的提名上，《黨的基層組織選舉工作暫行條例》、《關于黨內政治生活的若干準則》等都規定代表候選人名單必須經過充分醞釀討論，根據多數人意見確定。但在實際執行中，黨員干部的提名權只掌握在各級黨的委員會，很難反映多數人意志。

二是在從“初步人選”到“預備人選”，再到“候選人”，最后到選舉“代表”的過程中，存在著很多環節。這些候選人是經過了多次“組織程序”定下來的，所以其基本上體現的是組織的意圖。

三是由于沒有嚴格遵守選舉程序，導致“多數黨員的意見”經過繁雜的程序后被虛化，而最大程度地反映了組織的意圖。選舉時，雖然差額比例是能夠按規定進行的，但候選人提名大體上只是對上屆黨委提名經過上級黨委批準后名單的確認，再加上選舉的“陪選”現象，使一些選舉程序被虛化。

（三）差額選舉范圍和差額比例過小

依據黨內選舉有關條例規定，目前實行差額選舉的主要有:黨中央委員及其候補委員、中紀委委員；地方各級黨委委員、候補委員和常委；地方各級紀委委員和常委；基層黨委員會、總支委員會、支部委員會和紀檢委員會的委員；經上級黨組織批準設立的黨的基層黨委常委委員、以及各級黨代表大會的代表，等等。而且多數黨內差額選舉還處在“預選”階段。

與此同時，黨內差額選舉的比例也很小。根據《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定：“黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例，不少于20%。”“黨的地方各級委員會委員、候補委員和紀律檢查委員會委員候選人的差額比例，不少于10%。”“黨的地方各級委員會和紀律檢查委員會常務委員會委員候選人數，應分別多于應選人數1至2人。”按照這一規定，每5個候選人最多有1人差額選舉產生，每10名黨的地方各級委員會、候補委員會和紀律檢查委員會候選人最多有1人差額選舉產生。而黨的地方各級委員會常務委員會和紀律檢查委員會常務委員會委員的差額比例則更小。差額選舉的范圍和比例過小，使黨內選舉制度的優越性沒有得到充分發揮。

（四）候選人提名制度不科學

候選人的產生在整個黨內選舉中處于至關重要的地位。在黨內民主選舉的過程中，黨員和黨代表一般都把自己的選票投給正式的候選人。選舉人有“不選任何一個候選人和另選他人的權利”[2]（P15），同時自黨的十三大開始，黨也逐步開始實行差額選舉。但由于差額選舉的范圍相對較小，差額比例相對較低，而不選任何一個候選人又等于放棄了自己的權利。出于責任感，黨員和黨代表往往被動地接受正式候選人，從而變相喪失了選擇其他人的權利。

與此同時，候選人的產生過程中也存在一些問題。一是候選人提名規定不完善。按照有關規定：候選人名單要由黨組織和選舉人“充分醞釀”討論后提出。然而怎樣“充分醞釀”，在黨章和其它條例中，都沒有明確規定。二是過多地把各條戰線先進人物提名為候選人。三是各級黨政領導干部被提名為代表候選人的比例過大。這些做法最終都導致黨員在選舉上的知情權、參與權、選舉權難以得到充分的尊重和保障。

二、解決黨內選舉存在問題的思考

（一）建立黨內競選制度

競選是現代民主的一個重要特征，與社會制度沒有本質的聯系。建立黨內競選制度是從源頭上提高黨員代表素質的一條有效措施，它有利于加強選民和選舉單位對候選人的監督。從選舉本身的內涵來講，黨內選舉發展的大趨勢必將從“認可性選舉”向“競爭性選舉”邁進。競爭性選舉就是多個候選人競爭一個職務，其特點是擺脫了“指選名單”的束縛，對于選舉人來說，更具民主性。為此必須“完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境”[3]（P52）。

目前，黨內選舉，從候選人的提名、介紹到組織部署，從選區代表名額分配到投票選舉都存在缺乏競爭問題。不解決這個問題，就很難進一步改革與完善黨內選舉制度。關鍵是必須正確理解“黨內競爭”與西方的“政黨競爭”的本質區別：它是在黨的“一元”領導下的黨內“多元競爭”分權，它只會加強和完善而決不會削弱黨的領導，只會有利于“改革和完善黨的領導方式和執政方式”[4]（P33）。

（二）不斷健全與完善“票決制”

“票決制”是指參加選舉的黨員或黨員代表，以投票表決的方式選舉出席各級黨的代表或領導干部的制度。因為選舉權主要掌握在選舉人手中，這種制度能較好地反映整體選舉人的意圖，是符合黨內民主運行發展的一種表決方式,所以應該逐步健全和完善。

1.健全票決制度

健全票決制度，就是要堅決推行票決責任制和責任追究制、票決回避制、票決工作監督制、票決結果公示、反饋和申訴制、任前公示制和試用制等相關制度，配套實施，整體推進，把票決置于群眾監督之下，放在制度的約束之中。

2.限制“制度彈性”

首先，取消書記辦公會，把票決制的主體放在全委會和黨代會。這既能充分體現民主的原則，也符合中央通過黨內民主適當分解黨內權力、從源頭上防治腐敗的制度意圖。其次，引入民主聽證會制度，即在投票選舉時，可以有選擇的邀請一部分黨代表和人大代表列席。他們不擁有表決權，但可以就被選舉人事項發表自己的意見和看法。再次，完善無記名表決方式，即逐步廢除手寫投票方式而大量使用電子投票器。

（三）設置選舉制、任期制和罷免制三位一體的黨內選舉機制

列寧指出，“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包括以下兩個必要條件：第一，完全的民主性；第二，一切職務經過選舉”[5]（P153）。由選舉產生的黨的干部都有一定任期，必須建立與黨內選舉制度相適應的黨內任期制。根據權力授受關系和權力控制原則，如果由選舉產生的干部不能按照選舉人的意志正確行使黨員和人民群眾賦予的權力，選舉人則有權對他們進行彈劾罷免，將授予給他們的權力收回。這就是說，改革和完善黨內選舉制度，必須著眼于建立和完善選舉制、任期制和彈劾罷免制在內的“三位一體”的“大”選舉制度。

1.不斷改革完善黨內選舉制度

一要積極推行差額選舉，逐步廢除等額選舉制度和任命制度；二要試行競選制，讓候選人直接和黨員或黨員代表見面、交流，從而對候選人有直接比較分析，選出合格干部；三要改革和完善候選人提名制度。實行自上而下的提名與一定范圍內的民主推選候選人相結合，使所提名的候選人既能代表民意，又充分體現黨委意圖。

2.建立和完善黨的領導干部任期制

一是規定任職年限制。中央明確規定了黨政領導干部的任期制，到期必須更換。《黨政領導干部職務任期暫行規定》第三條規定：“黨政領導職務每個任期為五年”；第六條規定：“黨政領導干部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務。”

二是禁止對經由選舉產生的干部在任職期間隨意調配，特別要逐漸杜絕根據“工作需要”而產生的“空降干部”。這樣做違背了黨員和黨代表的選舉意志，是對黨內選舉制度的踐踏和破壞。

三是對選舉產生的干部實行任期政績考評。由于任期政績考評不僅是對干部任職期限內工作的總體評價，而且也是干部對選舉他們出來的黨員的工作匯報，所以考評不合格者堅決不許升遷。

3.建立對選舉產生干部的彈劾罷免制度

經過民主選舉被選上領導崗位的黨員干部，如果腐化墮落，黨員代表大會應該有權隨時予以撤換。當務之急是要應進一步解放思想，打破“彈劾罷免制度是資本主義的專利”的觀念，在吸收西方彈劾罷免制度的合理成份的基礎上，結合黨內實際，來建立健全黨內彈劾罷免制度，并且制定切實可行的操作措施，以此來支撐黨內選舉制度，使之成為制約和監督在任期間各級領導干部的重要杠桿。

[1]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]中國共產黨黨章[M].北京：人民出版社，2012.

[3]胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[4]中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編[Z].北京：人民出版社，2002.

[5]列寧全集：第10卷[M].北京：人民出版社，1987.