河北省大氣污染聯防聯控治理研究

□文/薛 儉 杜崇東 馬麗斌

（中國郵政集團公司培訓中心 河北·石家莊）

一、我國區域聯防聯控機制演化過程

我國區域大氣污染聯動機制演化大致可以分為三個階段:第一階段:從大氣污染屬地管理模式到“兩控區”（酸雨控制區、二氧化硫污染控制區）的“分區域管理”，再到區域環境保護督察中心設立；第二階段:從區域環境保護督察中心設立到局部區域大氣污染聯防聯控的實踐。北京奧運會期間環境保護部與北京及周邊六省區市建立區域大氣污染聯防聯控機制，完成奧運空氣質量保障工作，開啟了我國區域大氣污染防治的新模式；第三階段:從局部區域、臨時性的實踐活動上升到國家層面的重點區域聯防聯控長期規劃，并開始付諸實施。2010年國務院轉發的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》是我國第一次提出在全國范圍內推進大氣污染區域聯防聯控制度。也就是說，解決我國區域大氣污染問題，應當走點源防治和區域聯防聯控相結合的立法路徑（常紀文，2010）。2012年國務院批復的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》是我國第一次以全國五年規劃形式實施區域大氣污染聯防聯控制度。但是區域聯防聯控僅局限于規劃的編制，缺乏持之以恒的行動力（柴發合等，2013）。2013年9月國務院辦公廳發布《大氣污染防治行動計劃》，確立了我國區域大氣污染防治聯防聯控新模式。京津冀及周邊地區、長三角地區分別于2013年10月、2014年1月開始啟動區域大氣染防治協作機制，但具體的聯動內容、聯動措施、聯動執法等方面的長效機制都還很不完善，聯動工作進展緩慢。

二、河北省大氣污染原因分析

（一）城市內源過量排放污染是河北省霧霾爆發的決定性因素。河北省的內源污染主要來自煤煙型污染源、石油型污染源和揚塵型污染源。

1、煤煙型污染，主要由工業、電廠、垃圾焚燒、小鍋爐、餐飲業、居民生活等爐窯燃煤釋放出的煙（粉）塵、二氧化硫、氮氧化合物等一次污染物，以及由這些污染物發生化學反應生成的硫酸鹽、硝酸鹽等二次污染物。首先，以煤炭為主要燃料的能源結構導致煤煙型污染嚴重；其次，工業排放的二氧化硫、煙（粉）塵是煤煙型污染的首要來源；再次，工業污染主要集中在火電、鋼鐵、水泥、有色、化工、石化六大行業。最后，餐飲業及市民生活排放對PM2.5亦有重要貢獻。2012年河北省常住人口7，280萬人，目前市民生活燃料主要是煤氣、液化石油氣和天然氣，煤氣和液化石油氣的用戶和用量家庭仍然占有較大比重。

2、石油型污染源，主要是機動車尾氣排放，尤其是高污染的“黃標車”排放。一是巨大汽車保有量導致大量尾氣排放。2012年河北省機動車排放污染物總量647.8萬噸，全國排名第一，其中排放顆粒物7.42萬噸，占全省顆粒物排放總量的5.05%，排放氮氧化物56.18萬噸，占全省所有行業氮氧化物排放量的31.13%。同時，由于城市道路擁堵嚴重，低速、怠速等產生更多有害氣體和細顆粒物，使污染嚴重；二是長期存在的“黃標車”是各類機動車污染排放的最大“制造者”，全面淘汰“黃標車”，可降低PM2.5濃度9%～10%。河北省的“黃標車”總數105萬輛左右，卻占了80%左右的機動車污染排放。與國IV標準車輛相比，“黃標車”排放高出5～10倍；三是燃油品質較低是造成機動車污染嚴重的重要原因。巨大的機動車燃油消耗制造的尾氣污染非常可觀。

3、揚塵型污染，主要來自城市施工建設。2012年，全省各種房屋施工建設、道路建筑工程，缺乏有效揚塵管理的巨大施工量從土方作業、堆場、渣土運輸等多方面制造大量揚塵，霧霾的污染源中約10.35%來源于工地揚塵。

（二）外源輸入污染是河北省霧霾爆發的重要因素。河北省屬于溫帶大陸性季風氣候氣候，大部分地區四季分明。有利于氣態污染物朝顆粒狀污染物的轉化和累積，且秋冬季節多西北季風，容易受周邊城市傳輸的影響。PM2.5污染物由于粒徑小，易漂浮在空中隨風傳輸。經分析2013年10月～12月河北省與周邊城市PM2.5爆發規律發現:河北省與華北區域內其他城市大氣污染變化過程呈現明顯的同步性，重污染天氣一般在一天內先后出現，河北省PM2.5濃度與距離較近的北京、天津、濟南、太原等城市有較高的一致性。外源輸入污染加劇了河北省霧霾污染程度。

（三）內外源共同作用生成二次污染。在內外源共同作用下，大氣中的二氧化硫、二氧化氮、揮發性有機物等多種污染物在一定條件下相互反應，生成硫酸鹽、硝酸鹽、二次有機氣溶膠等顆粒態物質，成為PM2.5污染的重要因素。因此，防控PM2.5污染，不但要減少一次顆粒物的排放，還要降低二次顆粒物前驅體二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物等污染物的排放。

（四）不利天氣是河北省霧霾爆發的誘發因素。由于污染物產生量遠遠大于城市大氣環境容量，一旦遇到逆溫、靜穩、高濕等不利氣象條件，污染物不易擴散而累積，馬上導致霧霾污染爆發。不利天氣只是城市霧霾爆發的誘發因素，而不是決定因素，要想徹底消除霧霾，必須從大量減少內外污染源的污染物產生量。

三、河北省大氣污染治理對策建議

綜合借鑒國內外區域大氣污染治理成功經驗，構建河北省大氣污染區域環境轉移補償體系，推進大氣污染治理聯防聯控機制，并對管理體制、機制、組織、技術、標準、監測體系、法律法規等方面進行全面創新以適應新的管理模式。

（一）聯防聯控機制與目前屬地管理相結合。根據區域內不同城市社會經濟發展水平與環境污染狀況，劃分重點控制區與一般控制區，實施差異性管理，按照屬地管理的原則，明確區域內大氣污染減排的責任與主體。環保廳負責制定區域空氣質量標準，區域內市級政府負責制定本轄區達標方法與時間表，縣級政府負責具體實行并針對本地特殊情況對此進行補充的大氣污染防治三級管理體制。

（二）總量控制與質量改善相統一。建立以空氣質量改善為核心的控制、評估、考核體系。根據總量控制與質量改善之間的響應關系，構建基于質量改善的區域總量控制關系體系，實施二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發性有機物等多污染物的協同控制和均衡控制，有效解決當前突出的大氣污染問題。從重點行業和重點污染物抓起，以點帶面，集中整治，著力解決突出大氣環境問題。

（三）組建權威的跨市區域環境管理機構。根據大氣污染的區域性特征，劃定大氣污染控制區域，組建河北區域大氣污染管理委員會，隸屬河北環境保護廳，實行區域聯動，實行統一規劃、統一治理、統一監管，增強對區域內各地市的約束力，確保區域內大氣環境資源協同管理。并賦予其執法、監督、處罰的權利，通過推行空氣質量管理計劃、排污許可、檢查、監測、信息公開和公眾參與等方式，實現治污目標。

（四）采用行政或稅收手段推動市際聯防聯控機制的協同管理。考慮目前我國大氣環境管理體制和政策實施難易程度，采用行政或稅收手段推動市際聯防聯控機制，既能充分利用經濟手段發揮區域各地市污染物去除成本差異優勢，又具有強制執行、公平感強等優勢，考慮到征稅立法程序時間比較長，可先以征轉移費作為過渡，等排污轉移稅立法獲批后，再用排污轉移稅取代轉移費。在此基礎上，應盡快地建立一個跨市的區域級稅收征管系統，制定具體的排污轉移稅征收政策、征收標準和對象、征收資金的征收和補貼辦法。

（五）建立統一協調的區域聯防聯控工作機制。建立河北省區域內地市級政府的聯席會議制度下，定期召開區域大氣污染聯防聯控聯席會議，統籌協調區域內大氣污染防治工作，相關部門與區域內各地市級政府參加的大氣污染聯防聯控工作領導小組；成立由主管省級領導為組長的領導小組。區域內各地市輪值召開年度聯席工作會議，通報上年區域大氣污染聯防聯控工作進展，交流和總結工作經驗，研究制定下一階段工作目標、工作重點與主要任務。

（六）提升大氣污染相關數據統計能力，擴展統計范圍，加強統計水平，實現信息共享。建設河北省區域大氣污染相關數據庫，確保數據的時效性、真實性、全面性和一致性，為科學政府決策的提供保障。首先，要確保統計數據的全面性，強化全方位、多角度統計，只有真實的數據經過計算才會真實的反映實際情況，真實的數據是決策科學的保障；再次，要確保統計數據的一致性，區域各地市統計各種數據、各項指標值時口徑、標準應一致；最后，要確保統計數據的時效性，適時公布、及時更新并及時通過各種新聞媒體編發報道統計信息，實施宏觀調控、保持經濟社會持續健康發展，提供更及時的數據支撐。

（七）建立河北省大氣污染預警應急機制。加強極端不利氣象條件下大氣污染預警體系建設，加強區域內大氣環境質量預報，實現風險信息研判和預警。建立區域重污染天氣應急預案，構建區域內地市聯動一體的應急響應體系，將保障任務層層分解。當出現極端不利氣象條件時，所在區域及時啟動應急預案，實行重點大氣污染物排放源限產、建筑工地停止土方作業、機動車限行等緊急控制措施。

（八）完善區域內大氣污染治理法律體系。發達國家的大氣污染聯防聯控成功經驗表明，大氣污染的治理，必須是配套體系的多管齊下，除了技術上的保障，還要有立法的配合。而我國現行法律遠遠滯后于目前大氣污染治理的需要，大氣污染物排放標準體系不健全，排放限值過于寬松等，積極探討、完善具有河北省特色的大氣污染防治法律體系迫在眉睫。

［1］常紀文.域外借鑒與本土創新的統一:《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》之解讀（上）［J］.環境保護，2010.10.

［2］常紀文.域外借鑒與本土創新的統一:《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》之解讀（下）［J］.環境保護，2010.11.

［3］柴發合，云雅如，王淑蘭.關于我國落實區域大氣聯防聯控機制的深度思考［J］.環境與可持續發展，2013.4.