欠發達丘陵區培育新型職業農民:現實困境與路徑構建*
——以西充縣為例

白 俊

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

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欠發達丘陵區培育新型職業農民:現實困境與路徑構建*
——以西充縣為例

白 俊

(西華師范大學 管理學院，四川 南充 637009)

基于西充縣新型職業農民培育的實證調研，對四川丘陵區新型職業農民培育現狀進行科學分析，認為農民文化素質低、政策法規不到位、培訓項目和內容缺乏創新、資金投入不足是制約新型職業農民培育的主要問題。提出從立法引導、政策扶持、資格準入、資金幫扶、社會保障五個方面加強新型職業農民培育，以期推動四川丘陵區新型職業農民培育事業的發展。

新型職業農民；欠發達丘陵區；培育；路徑構建

隨著城鎮化進程的加快，大量農村勞動力向城市集聚，導致農村勞動力供給和人口老齡化問題嚴重[1]。截至2011年末，中國人口總數為13.473 5億人(除港澳臺)，城鎮人口6.907 9億人，占總人口比重為51.27%，城鎮人口在數量上首次超過農村；第六次全國人口普查數據顯示，2010年60歲以上農村老年人口占我國總人口的比例為14.98%，與此相對應的城鎮為11.69%[2]，農業從業者人數2001年的36 399萬人減少到2011年的26 593萬人，相同年份的農業勞動力就業比重從50%下降到34.8%[3]。

農村勞動力資源的流失和人口的老齡化，使得農業生產后繼無人，未來“誰來種田”的問題越來越引起全社會廣泛關注。中央一號文件連續聚焦“三農”問題：2012年首倡“大力培育新型職業農民”，時代正在呼喚以農業生產作為終身職業的新型職業農民[4]；2013年提出新型職業農民是“有文化、懂技術、會經營”的新型農民，強調建設現代農業需要人才智力支撐；2014年又提出發展農業生產專業合作社，培育“有文化、懂技術、會經營、有組織”的新型職業農民；2015年中央一號文件提出“積極發展農業職業教育”，進一步提高新型職業農民發展農業生產的技術基礎。

現階段我國農村勞動力受教育程度低，文化素質參差不齊，缺乏適應新形勢下發展現代農業的經營性人才。因此，筆者以四川省西充縣為研究對象，通過實地調查研究，剖析當前欠發達丘陵區新型職業農民培育中存在的問題，并提出構建具有地域特色的新型職業農民培育路徑，以加快四川丘陵區農業現代化發展步伐。

一、西充縣概況

西充縣地處四川盆地中偏北部，屬典型山地丘陵縣。地勢西北高，東南低，溝谷縱橫，丘陵密布，屬典型亞熱帶濕潤季風氣候區，四季分明，熱量充足，年均降水量959.2mm，年均氣溫16.8℃，年日照時總數1 302.5h；嘉陵江、涪江等水系川流而過，蘊藏著豐富的水資源。2013年統計表明，全縣地上水資源3.30億立方米，地下水資源0.41億m3，全縣水資源總量占全市水資源總量的8.70%，在發展農業方面享有得天獨厚的自然優勢[5]。西充縣下轄15鎮29鄉，總面積約1.1萬km2，人口約68萬，其中農業人口占總人口的80%以上。該縣資源稀缺、交通不暢、礦產貧瘠、工業發展滯后、經濟基礎薄弱[6]。1994年，西充被評定為四川省省級貧困縣。

西充縣充分利用得天獨厚的自然和人文優勢，以“綠色、有機、生態、集約”理念為指導，開展多種形式的土地流轉經營，積極培育有技術、懂管理、會經營、懂政策的新型職業農民，走農業產業化經營之路。目前，西充依托種植大戶、家庭農場主、專業合作社、農業企業等農業經營主體，探索建立了“三位一體”的新型職業農民培育模式：教育培養、認定管理和政策扶持。截至目前，西充縣已完成新型職業農民培訓600余人，其中，專業技術型150人，社會服務型150人，生產經營型300人。此外，該縣在現代有機農業發展方面成績斐然：2010年被列入國家現代農業示范區建設，披上了現代農業發展的“國”字號“戰袍”，90多種農產品獲國家有機農產品資格認證。

二、西充新型職業農民培育中的現實困境

(一)職業農民來源單一，文化素質參差不齊

1.職業農民來源單一，勞動力結構劣質化

西充縣新型職業農民正面臨著結構性失衡危機，首先，男女結構不協調。在受調查的對象中，男性新型職業農民數量多于女性，約占65.2%，女性則占34.8%，男女對比差異明顯。其次，職業農民來源單一。新型職業農民培育，應避免對培育對象設置限制條件，吸收農業生產的經營型人才，夯實農業生產隊伍。但調查發現，新型職業農民來源單一，主要以留守農民和返鄉創業農民工為主。通過對西充縣新型職業農民的來源結構調查發現：留守農民占37.8%，返鄉創業農民工占33.9%，大中專院校畢業生占2.7%，退伍轉業軍人占16.5%，流轉土地進行農業經營的城鎮居民占1.7%，其他群體占7.4%。留守農民和返鄉創業農民工占到新興職業農民總數的71.7%，是西充縣新型職業農民培育的主力軍。但作為掌握知識和資金的大中專畢業生和城鎮居民僅占5.4%，這說明該縣新型職業農民來源結構單一。

2. 勞動力素質偏低，弱質化問題嚴重

農民是文化素質的高低，對我國農業的改造轉型有著決定性意義[7]。目前，我國具有小學及初中文化水平比例高達67.99%，高中文化水平為16.12%，大專及以上文化程度的只有10.59%[8]，而這僅僅是當前我國人口受教育程度的平均水平。而對于位置偏遠、教育水平低下的農村地區，農民受教育程度更是低于平均水平。據中央農廣校對全國農民素質抽樣調查結果顯示，目前我國務農農民平均受教育年限為7.8年，初中學歷以下占82.1%、高中學歷占16.8%、大專學歷以上占1.1%[9]，這與國外絕大部分農民文化程度在本科之上的情況相差甚遠，形成明顯的“洼地”。

通過對375個調查樣本分析表明：西充縣勞動力群體受教育程度以初中以下為主，占勞動力總量的80.1%，超過一半。高中以上文化程度約占19.9%，其中高中文化程度占15.8%，大專以上文化程度占4.1%，說明農村高學歷勞動力嚴重短缺。與全國平均水平相比，西充縣初、高中文化水平勞動力群體高于全國平均水平，基本符合現階段欠發達丘陵區農民現狀，但就大專以上文化水平上來看，西充縣低于全國6.49個百分點，說明西充高層次農業人才培育方面存在短板。

(二)國家政策性扶持缺位，政府職能履行不到位

1.缺乏政策法律支持，職業農民認定困難

農民職業培育，是加快農民實用性人才隊伍建設、帶動農民創業興業、適應新型下我國農業改造升級的重要舉措。但是，由于農民職業教育在我國尚屬新生事物，加之政府在強農、惠農等方面政策傾斜不明顯，缺乏良好的政策保障服務環境，主要原因有：

第一，國家涉農法律制定滯后，相關的監管評價機制不健全。目前為止，我國仍沒制定涉及職業農民教育的專門法律，對農民教育的組織管理、經費投入、受訓農民的權利和義務、資質認證等更是無從談起[10]。

第二，教育優惠政策傾斜不明顯，職業教育發展舉步維艱。農民對非全日制中等職業教育需求明顯，但目前我國中等職業教育不僅受身份和時間的限定性，還受經濟、生活、地點等多重因素影響，大部分農民被排斥在中等職業教育大門之外，有失教育的公平性。調查發現，超過70%的農民渴望獲得學習的機會，但是受國家教育政策影響，農民無法進入中職院校繼續深造。

第三，職業農民資格準入制度建設滯后。職業資格準入制度是農業朝著“四化”(專業化、集約化、規模化、標準化)發展的保障，但是現階段我國農民職業資格認定制度建設發展緩慢。同國外發達國家相比，在職業農民認定標準、認定程序、保障措施中存在較大差距，直接影響了培育目標的制定、培育措施的選擇以及培育效果的達成，不利于激發農民參與農業生產的積極性。

2. 地方政府角色錯位，公共服務意識淡薄

地方政府是職業農民培育的決策者、實踐者和主導者。西充縣在加快新型職業農民培育，提高農民科學文化素質的工作中，存在著如下問題：

第一，職業農民培育管理混亂，行政效率低下。地方政府在培育中突出“管理”而非“治理”，沒有制定統一規范的管理制度，也未能切實承擔起引導、指導、服務培育農民的職責，使得職業農民培育在管理上存在較大的“無序性、隨意性”，行政效率不高。

第二，部門之間各行其是，推諉扯皮現象嚴重。新型職業農民教育是一項復雜的系統工程，需要政府各部門之間鼎力配合、通力合作。但由于政府部門之間在職權的分散性，導致在為人民服務的過程中“踢皮球“現象時有發生，出現“有利相互爭、無利相互推”，“門難進、臉難看、事難辦”的機關作風嚴重。

第三，地方政府宣傳引導不力。地方干部沒有吃透中央政策中“培育新型農業經營主體，加快農村實用型人才隊伍建設，合理開發農村人力資本”的精神要義；沒有充分利用政府的宣傳工具，發揮輿論導向作用，營造良好的培育氛圍；沒有把農民增收創收與興業創業有機結合起來，突破農民固有的身份屬性，讓農民成為體面的職業；沒有把履行本職工作與服務農民、加快農業現代化發展相銜接，疏于對職業農民政策方面的宣傳引導，工作主動性較差。

第四，農村保障體系建設、基礎施設建設落后，社會服務水平低下，留住農業人才后勁不足[11]。城鄉二元戶籍制度，導致城鄉居民在養老、醫療、就業和教育方面差異化待遇，同時由于農村農業基礎設施建設落后，相配套的農業信息化服務跟不上農業發展的速度，高素質農業人才留在農村的意愿度不高。

(三) 培訓項目缺乏創新，培訓內容乏善可陳

培育職業農民要緊緊圍繞農業、農村的實際，創新培育路徑和方法。但是受經濟因素和農村職業教育體制的影響，我國新型職業農民培育在培訓內容和內容上還存在諸多不完善之處，通過對西充縣大全、鳳鳴、蓮池等8個鄉鎮種植業大戶、家庭農產、養殖業大戶的實地調查，發現該縣職業農民培育中存在以下問題：

1.培訓方式落后，實效性不高

西充縣新型職業農民培育方式走過場、排形式問題嚴重。開展的農民培育課程，從形式上看，70%以上為短期集中培訓，這種授課形式時間短、任務重，農民學到的知識有限，53.3%的調查對象認為培訓效果不明顯；從地點上看，授課地點多在鄉鎮政府，遠離農村，農民參加培訓的交通成本較高，影響農民參訓的意愿度；從時間上看，短期培訓班在特定時間集中教學，調查發現68%的培訓項目集中在7～9月，這種培訓時間安排脫離農民生產實際，較為不合理。

2.內容缺乏新意，實用性不大

西充縣新型職業農民培育重理論教學輕實踐應用，過于注重農民學歷的獲得，教授的內容局限在傳統種養技術方面，沒有培育農民樹立全產業鏈農業經營理念，對農產品品牌化經營、營銷策略、產品加工和家庭農產管理等方面的培訓更是少之又少[12]。除此之外，對農民涉農政策法律、農業集約化經營、信息網絡技術、農民創新創業等方面的培訓也十分匱乏。通過對西充8個鄉鎮的走訪發現，26.7%的農民想要學習創新創業方面的知識，發展現代家庭農場，走農業產業化之路；31.5%想要學習信息網絡技術，通過網絡擴大農產的知名度，拓寬銷售渠道；40.1%想要學習種養技術，革新農業生產技術，提高農業產出效益。

3.培訓師資匱乏，專業性不強

實訓基地缺乏、優秀師資匱乏、教學方法落后等問題比較普遍。調查發現，西充縣職業農民培育師資隊伍結構復雜，主要由高級農業農藝師、種養能手、農業技術帶頭人等臨時抽調組成，理論素養和實踐經驗參次不齊，缺乏專業型教師。培訓內容也僅僅局限在自身所從事的專業范圍，碎片化問題嚴重，缺乏完整、系統、專業的知識架構。

(四)財政投入杯水車薪，人才培養難以為繼

1.資金投入不足，經費難以保障

近幾年來，國家財政對職業農民經費投入增長較快，但是從全國農民培訓工作的實際需要來看，資金投入不足問題仍然突出[13]。第一，財政資金來源結構單一。新型職業農民培訓的資金來源主要以財政投入為主，企業和個人投入為輔。由于我國農業基礎規模龐大，農業人口眾多，在沒有充分調動社會資金支持的前提下，單純依靠政府財政投入培育職業農民，對于一個農業、工業經濟發展基礎薄弱的西充縣而言，無疑加重了地方政府財政的負擔。第二，財政資金使用分散。新型職業農民涉及多個部門，由于部門之間的分散性，在資金使用上容易出現交叉重疊，在資金監督機制不完善的情況下，導致財政資金低效使用。西充縣政府部門也存在權利重疊，職能重合的現象，地方財政資金在撥付使用上存在著疏于監管、低效配置的問題。

2.培訓費用虛高，農民負擔過重

在我國職業教育投融資體制不健全的情況下，單純依靠財政撥款發展農村職業教育，培育農村經營型人才，難以滿足農業生產發展的需求。在西充縣走訪調查中，發現多數鄉鎮采用“5+3+2”的培育模式，即政府補貼50%，農業經營組織出資30%，農民出資20%，用于完成整個職業教育。因西充縣位于川東北丘陵地帶，發展農業的自然條件不是很優越，且屬于省級貧困縣，農民經濟收入處于全省中下游水平。對于承擔20%的費用完成職業教育的規定，群眾滿意度并不是很高。在單純考慮費用的前提下，有65%的農民認為應擴大政府和農業經營組織的出資比例，農民不出或少出；2%的調查對象認為職業教育對他們的生活影響不大，參不參加無所謂。

三、完善西充縣新型職業農民培育的路徑構建

(一)抓好法律政策頂層設計，創新政府宏觀管控能力

1.加快國家立法，保障農民權益

新型職業農民隊伍建設，需要強有力的法律保障[14]。在這方面發達國家起步較早，已經建立起完善的職業教育法制體系，例如美國的《帕金斯法Ⅰ-Ⅳ》、《雷莫爾法案》、《史密斯-利費法》；日本的《青年振興法》、《農漁民后繼者培養基本法》；韓國的《農漁民后繼者育成基金法》、《農漁民發展特別措施法》等，為農民職業化教育提供充分的法律保障。因此，在深入借鑒發達國家職業教育立法的經驗之上，結合我國已有的《職業教育法》、《教育法》和《農業法》，抓緊出臺與之相關的配套新型職業農民教育司法解釋，完善其中關于“人員選拔、培育標準、資格認定、跟蹤服務、監管評價、社會保障”等方面的內容，同時制定專門性的《新型職業農民保障法》、《農業經營型人才培養法》，著力構建內容全面、邏輯清晰、結構完整、協調統一的職業教育法律體系。

2.加強政策扶持，優化培育環境

國家應抓好新型職業農民培養扶持政策頂層設計，加大國家政策對職業農民教育的傾斜度[15]。第一，豐富職業教育政策，加大惠農富農力度。將開展職業教育的單位、機構、學校作為政策扶持對象，發放職業教育補貼，同時給予相應的稅收優惠政策，以降低或免稅形式增加培訓團體的收入，鼓勵他們從事農民職業教育。第二，制定信貸優惠政策，緩解職業教育資金緊缺。通過專門的信貸政策，降低信貸的門檻，增加農民職業教育的發展資金。

3.創新政府管理，科學合理調控

各級政府是新型職業農民培育的主體，關系到培育新型職業農民的成敗[16]。政府部門應著力建設管理有序、運行高效、面向市場、多元開放的職業農民教育體系。第一，加強宣傳，擴大影響范圍。政府干部應破除僵化的管理思維，認真吃透中央政策中“培育新型農業經營主體，加快農村人力資本開發”的精神要義，提升農民對國家惠農政策的認知和理解，積極鼓勵農村經營型人才創新創業，以創業代替就業，讓農民享有創業的自豪感。第二，科學調控，提高辦事效率。政府部門應加強自身行政體制改革，裁撤閑散重疊部門，減少部門間的職能交叉，提高組織運行效率；突出服務意識，想百姓之所想，急百姓之所急，告別政府部門“門難進、臉難看、事難辦”的形象危機，發揮好政府在新型職業農民培育中的主體作用；制定規范的管理措施，嚴格管理職業教育機構、團體、從業者的行為，保證職業教育工作規范、有序進行。

(二) 科學規劃職業培訓內容，提升農民農業經營水平

加快農村職業教育發展，必須立足于當前四川丘陵欠發達地區農業發展的實際，因地制宜，科學規劃職業教育的內容，秉承學歷教育與非學歷教育相結合，農業與非農產業相結合，成人教育與職業教育相結合的原則[17]，優化培育路徑，創新培育方式方法。

1.夯實培訓力量，壯大師資隊伍

建立職業教育人才庫和專家庫，廣泛吸收農業專家學者、農技人員、種植大戶、種田能手等技能型人才，參與到職業農民培訓中，加快建設一支結構合理、技術過硬、認識全面的師資隊伍，提升西充縣，乃至整個四川丘陵區的職業教育發展競爭力。

2.堅持科學規劃，提高農民素質

結合農業生產的實際需求，精心設立一些“特色鮮明、內容全面、優勢明顯、重點突出”的精品課程，加強農民經營管理、市場營銷、農技培養、生產服務等方面的培訓，同時加強農民創新創業方面的培育，全面提高農民的文化素質。

3.改進培訓方式，創新培育路徑

新型職業農民培育應采取多樣化的培訓方式，充分利用現代網絡技術，發展遠程教育，方便農民隨時隨地學習。鼓勵有條件的地方舉辦農業基地培訓班或農民“田間學校”，深入田間地頭，手把手教學，增強培訓的實效性。

(三) 健全職業教育融資體制，建立農民培育長效機制

1.將職業教育納入國家預算體系

職業農民培育所需資金應在國家預算中明確列出，及時高效撥付，打消農民參與職業培訓的后顧之憂。同時，職業教育培育機構要建立職業農民培育專項資金賬戶，健全資金支出手續，完善支出明細，規范使用資金，禁止任何單位和個人截留、挪用項目資金，確保專款專用。

2.加大對職業農民專項貸款支持

職業農民教育及農民創業需要是一項復雜、系統工程，需要大量的資金支持，因此，國家應出臺相關的照顧性優惠政策，降低農業信貸的門檻，低息或無息等形式，增加扶持農村發展的資金總額。同時，建議政府減免農民創業型企業的經營性稅，增加政府的財政補貼資助。

3.拓寬融資渠道，吸引民間資本

農業現代化和新農村的發展，需要構建全方位、多層次、寬領域的對外融資體制，按照“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”的投資理念，允許民間資本進入農村交通、水利、教育等領域，簡化政府審批手續，打破傳統投融資體制中主要依靠政府分配投資資金的局面，減輕農民費用負擔，增強農民參與農業生產的主動性。

4.構建政府監管機制，提高資金利用效率

對于投入到農業職業教育中的資金，各級政府明確應建立規范、完善、全面的監管機制，加大行政執法力度，嚴禁截留、挪用職業農民培育專項資金，對于違規行為給予法律懲罰，保證投入資金利用效用最大化。

(四)構建農業社會保障機制，穩定農村農業生產大局

實現農民職業體面化，必須構建“保基本、廣覆蓋、多層次、可持續”的農村社會保障體系，服務農民，扶持農民，保障農民享有生命健康和社會福利等權利[18]。

1.土地改革，實行土地流轉集約經營

加快農村社保制度建設，就必須深化農村土地制度改革。土地流轉作為農村土地改革的重中之重，是我國農村新一輪土地資源整合的工作重點。土地承載著農民太多的希望和寄托，但長期以來，農民從事繁重的體力勞動，付出與收益嚴重不成比例，且對土地的依附性較大。土地流轉就是要對流轉的土地實行集約、高效、生態利用，提高土地的產出效益，將農民從繁重的農業勞動中解放出來，鼓勵農民以職業身份重回農業生產，弱化土地的社會保障功能，落實“十八大”精神中“千方百計增加農民收入”的精神要義。

2.打破壁壘，探索城鄉統一戶籍制度

城鄉二元戶籍制度是制約城鄉人才流動的基礎性制度，也是落實我國農民國民待遇的重要瓶頸。培育適合現代農業發展的高素質經營型人才，就要突破農業與非農業戶口的區分，打通城鄉間社會階層自由流動的通道。一方面，鼓勵農村剩余勞動力進城創業，享受與城市戶口同樣的養老、醫療、就業、教育等方面的無差別待遇，緩解城市人才緊張局面。另一方面，積極鼓勵有知識、懂技術、會管理的城市專業型人才深入農村，發揮專業優勢，幫助提升農民農業經營能力。同時，地方政府應改善農村引才政策、用才平臺、留才環境，實行“剛柔并濟”引才戰略，打破戶籍、檔案、地域、身份、人事關系等的限制通過人才引進、智力借入、業余兼職和人才派遣等途徑，夯實農村人才隊伍。

3.擴大半徑，豐富農村社保保障內容

推廣農村社會養老保險：結合農村發展實際，實行“彈性”收費制度，豐富養老保險險種，最大限度地提高農村社會養老的覆蓋比率，使保障水平與經濟發展相適應，讓農民農業生產生活無后顧之憂；建立農村最低生活保障制度：堅持政府搭臺，市場主導，多渠道扶持的工作思路，走多元化的貧困資金籌集道路，充分動員社會力量參與農村最低生活保障制度建設，通過有獎募捐、發行福利彩票等形式的社會福利活動籌集保障資金；擴大農村失業保險：家庭農場、農業專業合作社等農業經營組織，必須按照城市戶口的統一的比例繳納失業保險費，農民享有與城市戶口同樣的失業保險待遇；深化農村合作醫療合作：農村醫療定位應“以保大病和住院為主，適當兼顧部分常見病、多發病、慢性病和特殊門診費用”[19]，降低報銷起付線，提高報銷補償比例，實施有區別的分級報銷制度，注重發展基層醫療事業，實現“小病不出村，大病不出市”，提高農民享有的醫療服務質量。

[1]張桃林.讓更多高素質農民成為職業農民[N].農民日報，2012-03-22(001).

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[5]西充縣人民政府網.自然地理[EB/OL].[2015-09-02].http://www.xichong.gov.cn/index.php?m= content&c=index&a=show&catid=20&id=5012.

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[19]譚湘渝.新型農村合作醫療保險的制度設計與模式選擇[J].安徽大學學報(哲學社會科學版),2007，31(4)：132-137.

(責任編輯：劉 燕)

The Cultivation of New-type Professional Farmers in Undeveloped Hilly Areas: Realistic Predicament and Path Construction ——A Case Study of Xichong County

Bai Jun

(Management School，China West Normal University, Nanchong Sichuan 637009, China)

Based on the empirical study of the new-type professional farmer cultivation in Xichong county, this essay scientifically analyzed the current situation of the new-type professional farmer construction in hilly areas of Sichuan province. The research showed that the major problems include farmers’ low cultural quality, incomplete policies and regulations, a lack of training programs and content innovation and insufficient funds input that restrict the new-type professional farmer cultivation. On the basis of the above research, the author suggested to strengthen the cultivation of new-type professional farmers through five aspects as legislative guidance, policy support, qualification admittance, financial aid and social security so as to promote the development of new-type professional farmer cultivation in Sichuan hilly areas.

new-type professional farmer; undeveloped hilly areas; cultivation; path construction.

10.3969/j.issn.1672-7991.2015.04.008

四川省教育廳2015年省級大學生創新項目“欠發達丘陵區培訓新型職業農民問題研究”(201510638058)；西華師范大學2014年大學生科技創新項目“關于我國農村土地確權流轉的發展探討”(427115)。

2015-11-03；

2015-11-10

白 俊(1990-)，男，河南省南陽市人，在讀碩士研究生，研究方向為土地資源管理。

G725

A

1672-7991(2015)04-0042-06