依責任清單助地方政府改進作風常態化

陳錦昌

（中共南通市通州區委黨校，江蘇 南通 226300）

李克強同志在2014年夏季達沃斯論壇開幕式上發表特別致辭中將制度建設比作連環炮，開出了三張“清單”，即“權力清單”、“負面清單”和“責任清單”。盡管“清單”的目的在于理順政府與市場的關系，但其實質將有利于政府真正履行為人民、為大眾服務的職責，尤其是責任清單制度有助于政府部門改進作風的常態化。

一、改進作風常態化要靠制度保障

（一）作風問題背后有制度原因

影響地方政府及工作人員的作風因素是多方面的，其中，制度因素起決定作用。中組部黨建研究所在全國13家單位開展問卷調查，其中關于加強黨性修養、改進黨的作風的方式問題，調查統計顯示，“靠制度保障”所選比例最高，占總回答頻數的31%，“靠組織監督”占28.9%，“靠黨員自覺”占27.5%。這說明制度建設被大部分受訪者認為是加強黨性修養、改進黨的作風的有效途徑。我們黨內有焦裕祿、孔繁森、楊善洲等等密切聯系群眾、全心全意為人民的楷模，但形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風等問題也相當普遍而且十分嚴重。最新資料顯示，黨的群眾路線教育實踐活動收官之際，曬出了對各地“政績工程”的治理清單，短短一年多時間里全國發現并叫停663個“形象工程、政績工程”。還有從2014年4月9日開始，最高檢密集發布依法立案偵查重大案件信息，截至10月13日，6個多月時間內，已經披露全國檢察機關依法立案偵查縣處級以上貪官191人，平均每天都有一名廳局級以上的貪腐官員被查處。僅去年8月，中紀委網站共通報626起違反《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》典型案例，點名曝光830人。透過現象看本質，可以發現用人制度有偏差、政績考核制度有缺陷、聯系和服務群眾制度操作性不強，或者有些制度內容空洞、程序模糊、要求籠統、責任不明、處罰乏力。這些都凸顯了強化地方政府責任清單制度建設，保障改進作風常態化的緊迫性。

（二）改進作風需要責任清單制度

地方政府及工作人員的作風，不僅體現黨性，代表政府形象，而且關乎黨和國家事業的興衰成敗。針對改進作風的極端重要性，黨的十八大到2014年7月中旬，中央已出臺了17項廉政新規，致力以制度規范黨員干部的行為，密切黨員干部與人民群眾的聯系。但是，改進作風不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，因為地方政府不在真空中，黨員隊伍也不可能純而又純，政府工作人員時常會出現不作為、慢作為、亂作為的情況，表明改進作風是一項經常性、長期性的任務。近年來，中央在全黨范圍內通過開展“三講”，科學發展觀，黨員先進性、純潔性等多次思想政治教育活動，來解決黨員干部存在的作風問題，雖取得成效卻未能完全解決問題，說明作風問題具有頑固性，抓一抓會有好轉，松一松會有反彈。作風問題也具有反復性，老的作風問題解決了，新的作風問題又會出現，或者老問題以新的面貌出現，寄希望通過一兩次集中整治就能解決，而抓一陣松一陣，不僅解決不了作風問題，還可能適得其反。鑒于作風建設只有進行時沒有完成時，只有起點沒有終點，所以，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：要“健全改進作風常態化制度。”因此，必須加快地方政府責任清單制度建設，通過理出責任清單，明確地方政府和工作人員職責范圍、義務歸屬、履職標準、行為準則，努力做到以責任清單制度為改進作風從思想上定標。改進作風的核心在于將聯系和服務群眾的要求內化于心、外化于行，通過理出責任清單，使地方政府公職人員開展工作、從事活動有章可循、有規可依，努力做到以責任清單制度為改進作風從行為上立規。營造良好的改進作風環境，也要靠制度建設，通過理出責任清單，并予公開，使地方政府及工作人員清楚各自的職責所在，也讓廣大人民群眾、社會組織和團體，知道地方政府行為所歸所循，以此增強地方政府和工作人員改進作風的決心和行為力度，努力做到以責任清單制度為改進作風從環境上造勢。

（三）責任清單制度是壓力之源

地方政府及工作人員的作風通過一言一行來體現，因此，與理想、信念、素質等密切相關。然而，作風的好與壞、改進作風的強與弱，不僅僅取決于個人的主觀因素，制度環境也起著至關重要的作用。盡管“外因要通過內因起作用”，但這種外因卻必不可少。回顧歷史可以看到，在戰爭年代由于我們黨處于被打壓的狀態，客觀上形成一種壓力，促使黨員干部必須保持和群眾的緊密聯系，否則，黨所確定的奮斗目標就不可能實現，甚至生存和發展都將成為問題。而奪取革命勝利后，中國共產黨成為執政黨，政府部門擁有相應的權力，成為強勢群體，由于有些黨員干部理想、宗旨意識淡薄，危機感、責任感、使命感缺失，弱化甚至于消釋了壓力機制，導致同群眾由過去的“魚水關系、舟水關系”，變成現在的“蛙水關系、油水關系”，脫離群眾的危險隨之增加，黨執政的根基隨之弱化。因此，要保證地方政府不斷改進作風，密切與群眾的聯系，就應該自己營造一種壓力機制，重點是地方政府責任清單制度。地方政府理出“責任清單”，并在社會公開，勢必增加行政的透明度，清單一亮，是否盡職、有沒有完成承諾，更加便于群眾監督，更加利于責任追究，面對如此強大的壓力，地方政府的每一個工作人員會主動消除聯系和服務群眾“最后一公里”的距離，自覺恪盡職守，勤勉盡職、責無旁貸、兢兢業業地為百姓服務。

二、責任清單制度是改進作風常態化的必要途徑

（一）依據地方實際理出責任清單，是改進作風常態化的前提

十八屆三中全會《決定》界定了地方政府的職責是：“公共服務、市場監管、社會管理、環境保護”，責任范圍包括了經濟、政治、文化、社會和生態建設五大領域，管理對象和服務對象覆蓋了地方區域內的法人和自然人，而基層政府更是直接面對群眾和服務群眾“最后一公里”的重點部門。從當前全面深入改革和反腐的高壓態勢來看，地方政府改進作風面臨三重壓力：一是履職壓力。地方政府及工作人員行使人民賦予的權力，范圍涉及生產關系的生產、流通、消費、分配四個環節，與生產經營者和消費者的聯系具有普遍性與特殊性相統一的特點。十八屆三中全會《決定》對地方政府行使權力作出新的規定，一方面“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”，“推行地方政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。另一方面，為讓人民監督權力有據可依且落到實處，《決定》提出完善發展成果考核評價體系，“更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況”等與百姓切身利益相關的民生評價指標。面對履行職責的雙緊趨勢，地方政府及工作人員當好“裁判員”的壓力很大。二是改革壓力。黨的十八大以來，政府圍繞放權、限權進行了自上而下的改革，上級政府取消下放審批事項，地方政府工作部門一方面要接好相應的下放審批事項，另一方面，減少了事前審批，但事中事后的監管責任加大，對地方政府的工作要求更高，因此，當好改革創新“守護者”的壓力更重。三是社會壓力。2012年底以來，隨著中央八項規定的頒布和推行，圍繞改進作風的相關規章制度不斷出臺，“中梗阻”、“末梢塞”等問題有了極大改善，但有些同志也由此產生了抵觸情緒、消極怠工的現象。社會普遍認為，現在到政府“門好進了、臉好看了，但事更難辦了”，輿論使地方政府及工作人員當好“服務員”的壓力更強。面對以上壓力，地方政府應努力將壓力轉化為動力，全面系統理出責任清單，包括要明確部門責任，即涉企職責、涉企權力、涉企檢查、涉企收費和部門責任邊界；要明確不同崗位服務群眾的相應責任，分級細化責任歸屬，確定具體責任者，落實責罰措施；要明確每一個人的責任，包括工作內容、數量、質量，完成的程序，應有的權力和應負的責任等。由此，形成全方位、立體式的責任清單制度，促進人盡其力，提高辦事效率和服務群眾的主動性。

（二）著力提高責任清單的科學性，是改進作風常態化的基礎

責任清單具有科學性，是保證改進作風常態化的內在要求。提高責任清單制度的科學性，就是要符合時代要求、符合客觀規律、符合科學精神。習近平同志指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套。”鄧小平同志說：“我們過去發生各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”實踐檢驗的結果表明，改進作風過于強調自我約束，過多地依賴地方政府工作人員自身的主觀選擇，而缺乏制度科學的剛性保障。對此，在理出責任清單的過程中，要注重統籌設計，多角度指標綜合考慮，而不能為了建清單而建清單，也不能只考慮自己職責范圍內的事情，更不能只為部門的利益著想。相反，必須根據監管對象和服務對象的要求，把改進作風，密切聯系群眾作為理出責任清單的一個依據和基本指標。例如，責任清單制度要對部門和機構的權責、職能進行分工，但是，如果不同時把人民群眾找政府辦事的方便與否放在優先的位置，在為人民群眾提供服務的過程中就可能出現推諉扯皮、敷衍塞責的現象，讓他們覺得“門難進、臉難看、事難辦”，服務群眾的效果就會打折。因此，要努力形成責任清單制度體系，以及用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的責任清單的運行機制和推進機制。

（三）著力提高責任清單的程序性，是改進作風常態化的重點

程序性規范是執行制度的流程、方法和措施，是制度操作規則的總和。地方政府責任清單的生命力，集中體現在實際操作過程中，即這項制度要能夠長期執行并發揮作用，首先制度本身必須可以遵守、可以操作、可以監督檢查。因此，落實責任清單制度，應強化程序意識，將制度執行程序化、程序操作制度化，以利制度的落實和執行。據此，理出責任清單對地方政府的每一個工作人員而言，必須圍繞明責、亮責、履責、評責、問責等環節展開，讓每個人都清楚應該做什么和不應該做什么，從而避免和杜絕不作為、慢作為、亂作為現象的產生。另外，提高責任清單制度的程序性，既要有實體性制度，又要有程序性制度；既要明確怎么辦，又要明確違反規定怎么處理。按照簡便實用原則，使籠統的規定明確化、原則的表現具體化，以釋放地方政府責任清單制度的應有功效。

（四）著力提高責任清單的嚴肅性，是改進作風常態化的關鍵

地方政府的責任清單制度是所有工作人員都必須遵守的行為準則，所以，必須著力提高責任清單的嚴肅性。習近平同志指出：“以前制度方面存在一個突出問題，就是一些規定變成了‘紙老虎’、‘稻草人’，擺在那里沒有用。”他還明確要求，“制度一經形成，就要嚴格遵守，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員干部聯系和服務群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員干部的自覺行動。”這些為實現責任清單制度保障改進作風常態化提出了明確要求。作為地方政府必須做到“三個堅持”。一是堅持制度執行。制度面前人人平等，執行制度沒有例外。當然，領導干部作為單位工作的組織者、推動者，又是部門改進作風的示范者、引領者，一言一行都是導向，所以，必須以身作則、嚴于律己、作表率、樹榜樣，帶頭履行責任清單確定的各項義務，用嚴格執行保證責任清單的實際效果。二是堅持全面監督。根據權力運行的一般原理，地方政府責任清單的制定、執行、監督相對分離、相互制約，才能行之有效。更何況清單列出的責任要得到群眾的認同，責任的履行情況要得到社會的認可，因此，在履行責任清單過程中，既要強化內部監督、組織監督、法律監督、媒體監督，更應讓群眾參與，接受人民監督，否則群眾主體的缺位，將會使責任清單制度的建立和執行變成與老百姓無關的部門自娛自樂，聯系和服務群眾“最后一公里”問題就不可能得到有效化解。三是堅持責任追究。根據法定職責必須為的原則，對影響責任清單執行的不良傾向及時糾正，對損害責任清單嚴肅性的行為及當事人堅決追究責任。藉此，解決不敢動真碰硬、回避矛盾、掩蓋問題，使責任清單制度變“軟”的問題；解決以實用主義態度，搞上有政策、下有對策，使責任清單制度變“味”的問題；解決搞一陣風，執行缺乏持久性，使責任清單制度變“松”的問題。總之，以更規范、更嚴肅、更有效的責任清單制度，以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，把改進作風一抓到底、抓出成效，以此向人民群眾呈現個人新印象、部門新氣象、政府新形象。

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