賦予農民更多財產權利并實施法治保護的對策

張 紅

（中共鶴崗市委黨校，黑龍江 鶴崗154100）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱三中全會《決定》）指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果”。“賦予農民更多財產權利?！盵1]14-15黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱四中全會《決定》）指出：“健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款?！盵2]12廣大農民是新型城鎮化建設的重要力量，是實現農業現代化的生力軍，是農村全面深化改革的強大動力。改革開放36年來，黨中央始終高度重視“三農”難題的解決，為農民增收采取了一系列改革措施并取得了重大成就，但農民收入的提高與全面小康社會目標的實現仍有較大差距。三中全會《決定》首提賦予農民更多財產權利，四中全會《決定》又從依法治國的高度加以保護，以助推全面深化農村改革，打勝農村改革攻堅戰，以法治化推動農村全面小康社會建設的步伐。

一、賦予并保護農民財產權，增加農民收入

賦予農民更多財產權利，必須全面深化農村經濟體制和政治體制改革，關鍵是實行農村土地的確權。產權是所有制的核心。農地產權制度是農村土地制度中最基礎的制度。農村土地集體所有、家庭承包經營，實現了所有權與承包經營權的分離。對此，三中全會《決定》指出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營?！盵1]14這是自1978年推進農村經濟體制改革以來，農村深化經濟體制改革解放農村生產力的最大突破，是對以往農村經濟體制改革經驗教訓的理性總結和提升，以此來推動和深化農村的全面改革，讓農民享受到改革紅利并受到法律的保護。

農村改革提高了農民收入水平。據統計，2007—2011年間，我國農民人均純收入由4140元提高到6977元，年均增長9.7%。這是我國農村改革開放以來增加最快的階段。特別是我省農民的收入增長較快，其收入在2013年已進入全國的前十位。據此推算，到2020年雖然我國有些貧困地區實現全面小康社會有難度，但大多數地區能如期實現全面小康社會目標，農民收入水平會達到一個新階段?；诖耍h的十八大提出了2020年兩個“翻一番”的宏偉目標，使城鄉居民人均收入到2020年比2010年翻一番。從近年來農民收入情況看，已達到了這個水平，特別是北方省市已超過這個水平。

但是，由于我國幅員遼闊，地區發展不平衡，生產力發展水平呈多層次性，使全國各地農村發展水平不均衡、多層次，其中東西部的差距很大，且有不斷擴大的趨勢。據國家統計局《中國全面建設小康社會進程統計監測報告(2011)》測算，2010年我國全面建設小康社會目標的實現程度為80.1%，東部地區為88%，東北地區為82.3%，中部地區為77.7%，西部地區為71.4%。目前，我國東部農村居民高收入組人均純收入可達19009元，是西部農村居民低收入組人均純收入的9倍。要解決這些問題，根本之策就是全面深化農村經濟體制改革，特別是政治體制改革，單靠扶貧或單一經濟改革并不能解決這一難題，必須全面改革。黨的十八屆四中全會從依法治國的高度為農村改革指明了方向。

隨著農村生產力的快速發展，盡管“三農”難題得到有效緩解，但并沒有從根本上解決，農村的經濟、政治等體制都需要全面深化改革實現新的突破，農村市場經濟要立法，農民的利益更需法治的保護。這表明我國農村改革特別是政治體制改革，以及農村的法治化建設進入到攻堅階段和深水區，單一的改革已無能為力，必須以全面深化農村改革和法治化建設解決好這些問題，創新農村的經濟社會新體制，構建新的政治體制，以此縮小城鄉和區域發展差別，讓廣大農民享受到改革和發展的新成果，沐浴改革紅利，在法治化的軌道上使農民的全面小康得以順利實現。

從經濟社會發展的實際看，我們不能用全國城鄉居民收入的平均數來衡量全國人民全面小康的水平，也不能僅用農村居民收入平均數來判斷和衡量全國農民全面小康的程度和水平。從我國的實際看，廣大農村居民是實現我國全面小康社會目標的短板，而中西部農村更是短板的短板，是解決“三農”難題關鍵所在。所以黨中央把農村全面建成小康社會和推進農業現代化進程作為重大戰略提出來，特別是新一屆黨中央高度重視“三農”難題，習近平總書記對此做了許多重要論述，明確以改革作為推進全面小康社會的根本動力，李克強總理在首屆政府工作報告中給予農民一系列的大禮包。這都是把解決好“三農”難題作為全黨工作和政府全部工作重中之重的戰略思想，把農民增收作為重大經濟和政治問題提出來并制定系列新對策。新世紀以來我們黨連續10個“一號文件”，從根本上說都著眼于農民增收，有兩個還是專題部署促進農民增收。黨的十八大報告還明確提出要著力推進新型城鎮化建設，十八屆三中全會從產權的高度、四中全會從法治的高度加以保障，其目的都是促進農民增收，加速“三農”難題的解決。這些戰略部署表明我們黨始終將農民增收作為實現全面小康社會的堅實支撐。

黨的十八屆三中全會《決定》站在更高的視角回答和解決這一難題，就是以全面深化改革為動力，助推農民全面小康，把賦予農民更多的財產權利作為深化農村經濟體制改革，增加農民收入的根本之策，抓住了解決我國“三農”難題及農民增收緩慢的“牛鼻子”和關鍵。四中全會從政治體制改革和法治的視角加以保護，使農民更快富起來，在法治的保護下加快農民實現全面小康社會的步伐。

二、賦予農民財產權并依法保障改變農民收入結構

從數據和國際標準看，我國人均GDP已達中等偏上國家行列。但人均GDP不僅僅看總量，更要看質量和構成。我國農村由于“三農”難題沒有根本性的突破，農民增收進度與城市居民在拉大，城鄉居民人均GDP仍有較大差距。據統計，2013年我國基尼系數為0.473，高于世界公認的0.4警戒線數值標準，反映出我國居民收入水平呈現很強的偏態分布，大多數人特別是農村居民被少數人平均了，農村居民收入水平遠離“高中”水平。其主要原因是農村經濟體制、政治體制等改革力度和深度不夠，加之缺乏法治保護，處于弱勢地位的農民其利益容易被剝奪，與市場經濟相適應的分配機制體制、法治保護機制還沒有形成，導致農民沒有更多財產性收入權。農村改革至今，我國農民的收入總體上呈現出多元化趨勢，大體由家庭經營性收入、財產性收入、工資性收入、轉移性收入等四方面構成。據華中師范大學中國農村研究院發布的《中國農民經濟狀況報告》資料統計，2011年我國農民工資性收入增長對農民人均收入增長貢獻率達到70.98%。自上世紀90年代中期后，我國農村出現大規模的外出務工經商潮，現已有40%以上農村家庭有全家外出務工經歷和人員，10%以上家庭有全家外出務工或經商經歷，使工資性收入成為農村居民家庭收入的重要來源之一，由此帶來農民收入的增多。從總體構成看，我國農村居民過去農業家庭經營性收入，特別是財產性收入及轉移性收入所占比重仍很小，增加幅度慢，對農村居民人均收入增長貢獻率僅達三成，已嚴重影響了農民收入水平的提高，阻礙了農民實現全面小康社會目標的進程。因此，三中全會《決定》提出深化農村經濟體制改革，賦予農民更多的財產性收入權利，顯得十分重要和必要；四中全會《決定》突出立法保護，對于深化農村政治體制改革，促進“三農”難題緩解和助推農村實現全面小康社會意義重大。

三中全會《決定》所強調的賦予農民更多財產權利，目的是深化農村經濟體制改革；四中全會《決定》突出法治建設，目的是深化分配體制改革，打破目前我國農民的收入分配格局，讓農民有財產性收入權利，并受到法律保護。所謂的農民財產性收入，是指讓農村居民以金融資產、有形非生產性資產向其他機構或個人提供資金或將有形非生產性資產供其支配，作為回報來獲取收入，其中包括利息、股息、租金、紅利、土地征用補償收入等。從我黨的歷年文獻看，十七大報告首提擴大居民財產性收入，盡管沒有把農民財產收入權利單提出來，但包含著最廣大農民。現在，農村經濟體制改革和農民創造性的實踐，以自身的改革創造性和發展的渴望，開創了許多農民財產性收入的渠道和載體。農民從實際出發創造出以財生財的方式，如“房東經濟”、“股東經濟”、“頭腦經濟”等財產性收入，在一些改革力度比較大、農村市場經濟發展較快的地區，農民的財產性收入已成為農民增收致富的重要渠道，并成為不可抗拒的趨勢。前不久，國務院又出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，這一重大改革有利于增加農民財產性收入，加快農村經濟體制改革，特別是分配體制和政治體制改革，保障農民財產性收入權利，提升農民財產性收入的水平。

三中全會《決定》明確提出賦予農民更多的財產權利及《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，是基于我國農民收入水平和生存現狀的實際提出的，是對我國居民財產性收入存在嚴重問題的理性回應和解決。

其一，我國城鄉居民之間財產性收入差距大并在不斷擴大之中。其主要問題是廣大農村居民財產性收入的增長速度慢、渠道單一，還沒有多元化，因此在絕對數量及相對數量上都落后于城鎮居民。據分析，全國農村居民人均財產性收入增長速度，比城鎮居民人均財產性收入增長速度低5.12個百分點，目前還在拉大和擴大，進而影響了農村居民全面小康社會目標的實現進程。

其二，現階段我國農民階層本身財產性收入呈現差距并在拉大。據統計，2005—2011年間，農村中高收入戶居民人均財產性收入已是低收入戶居民人均財產性收入的12.86倍、17.06倍、14.11倍、16.37倍、23.40倍、14.92倍、14.97倍，并還有擴大的趨勢，兩者的差距由282.10元增加到742.16元。這極不利于農村的和諧發展和全面小康社會目標的實現。

其三，從農民財產性收入的結構看，農民金融財產性收入較少并主要為儲蓄存款。據瑞士信貸集團2013年全球財富報告分析研究，中國農村農民最低收入戶人均財產性收入由2005年的21.93元增加到2011年的49.58元，雖然增長速度較快，增長多達126.08%，但仍落后于城市居民的增長水平和質量，并且增長渠道單一和狹窄，絕對數不大，不利于農村全面小康目標的實現。因此，十八屆三中全會《決定》從全面深化農村改革戰略高度出發，從農民財產性收入的角度提出解決對策，四中全會《決定》是用法治辦法來拓展保護農民收入的渠道，使之有財產性收入，提高農民收入水平，讓農民更充分地享受到改革發展成果，讓廣大農民與城市居民同步邁入全面小康社會，享受到改革紅利。

三、依法保障農民財產權利是改革的重要任務

黨的十八屆三中全會《決定》不但從戰略高度提出了賦予農民更多財產權利，而且對其實現的路徑做了明確闡釋。《決定》指出：“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權?！盵1]15這一論述既是基于我國農村經濟體制改革36年已取得的成效及奠定的堅實物質和制度基礎，也基于市場經濟發展的客觀規律所得出的結論。四中全會《決定》從立法的高度對這個問題做出回應，依法保護農民的利益。世界發達國家的經驗和實踐表明，在人均GDP突破2000美元后，財產性收入不論是城市居民還是農民居民都將成為其收入的重要來源，并在不斷提升和擴大之中。如，目前美國財產性收入已是居民家庭收入的重要組成部分，財產性收入所占收入比重已多達40%，僅次于薪資收入，現在美國居民90%以上的人擁有股票、基金等有價證券的財產性收入。我國特別是農村與之相比有很大差距，目前盡管我國總體上已經進入工業化、城市化進程的加速發展階段，在2013年人均GDP已達到6800美元，但人均質量不高，結構很不合理，特別是農村居民還有許多難題。黨的十八屆三中全會以來，隨著農村經濟體制改革的深化，黨中央農村惠民政策的支持力度加大，極大地解放了農村生產力，使農村居民財產性收入不斷增加，諸多有利因素逐步形成，財產性收入在農民收入中比重必將不斷提升，使之享受到更多的農村改革紅利。但這一切都要納入法治化的軌道，得到法律的認可和保障。

實際上，十八屆三中全會《決定》和2014年中央1號文件，已綜合權衡我國農村生產力發展水平、收入水平、基本國情、路徑依賴、改革成本等，在兼顧集體所有權、維護農戶承包權、保護農民經營權的思路下，有利于農民增收并有財產性收入。但現實中由于我國農村收入分配制度、產權制度、集體經濟制度、金融制度、社會保障制度等的體制缺陷，尤其是土地產權制度不完善，嚴重影響了農民財產性收入的增長。土地使用權調整影響了農民在土地上長期投資的積極性和力度，阻礙了農民財產性的收入增長；土地產權的不能轉讓和抵押降低了土地及附著在土地上資產(如房屋)的價值，也影響和限制了農民的財產性收入，使農民沒能分享到新一輪改革和城市化帶來的財產收益；由于農村土地沒有確權，進而導致農村土地沒有得到充分的利用，甚至剝奪了農民財產性收入的權利和渠道，加之農民土地不能用作抵押和擔保，挫傷了農民的創業行為和收入水平的快速提升。四中全會《決定》強調依法治國，運用法治手段來加以解決，以全面深化農村經濟體制、政治體制改革，特別是以法治建設解決這些難題，讓農民盡快富起來。

黨的十八屆三中全會《決定》賦予農民手中的土地擁有法律確認的完整使用權、收益權和轉讓權，這是一個巨大的實踐創新和理論突破?！稕Q定》指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用處管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價?！盵1]8這開辟了我國農民財產性收入的新渠道。《決定》還指出：“賦予農民對集體資產股份占有、使用、有償退出及抵押、擔保、繼承權?！盵1]15就是說在以前賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉權利的基礎上，《決定》又增加了處分權，即承包經營權抵押、擔保權能，開辟了農民財產性收入的新渠道。《決定》還提出慎重穩妥地推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，其目的是讓廣大農民在新一輪全面深化農村經濟體制改革中，更多地享受改革開放和發展的成果，讓農民有更多的財產性收入，以改變和打破農民收入分配結構和布局，加快我國農民小康社會目標實現的步伐。三中全會從黨的全會角度加以規定，四中全會《決定》則進一步要以法治手段加以規定，寫入法律條款中，靠法治的剛性保護農民的利益，讓廣大農民成為實實在在的市場主體。

從世界經濟發展趨勢看，擴大農民財產性收入水平和比重是符合經濟發展大趨勢的理性選擇，是我們黨在農村政策的主旋律，是黨的十八屆三中全會《決定》在農村經濟體制改革攻堅戰中的難點，是四中全會依法治國的重要內容，更是我們黨在農村政策上突破和創新的最大亮點，我們要立足實際堅定推進。為此，全面深化農村經濟體制、政治體制改革要堅持四個基本原則：一是農村經濟體制改革不能改變土地所有制性質，必須堅持農民集體所有的原則，還要依法保護農民的利益，這是關系農村改革方向的大問題，否則我們黨在農村改革上要犯顛覆性錯誤。二是農村經濟體制改革不能改變土地的用途，農地必須農用，不能損傷農民的權益，這是堅持土地18億畝紅線的關鍵所在，是農村依法執政的根本。三是農村經濟體制、政治體制改革必須堅持以人為本，遵守依法守法的原則，絕不能損害農民的基本權益，讓廣大農民充分享受到改革的紅利，享受到改革的成果。四是絕不能破壞農村的生態環境，堅守農村生態文明建設的生態紅線、法律底線，讓農村天藍地綠水清，讓新一輪改革把農村發展推向新階段，讓法治利器助推農村改革的成功。

總之，起始于我國36年前的改革由農村起步和突破，并已取得了決定性成果。改革不但改變了農村，也改變了我國的面貌。在今天的改革攻堅階段，需要全面深化改革，更需要由農村改革再一次成為突破口，這就是讓農民有財產性收入，并用法治來實現和保護農民的財產性收入，讓廣大農民再一次更加充分地享受到改革的紅利和實惠，讓農民的法治夢助推農民的全面小康夢，進而實現全國人民的全面小康夢。

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會〈決定〉學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2013.

[2]本書編寫組.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本[M]北京：人民出版社，2014.