縣域治理體系要件建設和治理能力提升的著力點

薩日娜 劉守亮

(青島大學，山東 青島 266071；中共莒縣縣委，山東 莒縣 276500)

縣域治理體系要件建設和治理能力提升的著力點

薩日娜 劉守亮

(青島大學，山東 青島 266071；中共莒縣縣委，山東 莒縣 276500)

縣域治理在整個國家治理體系中具有基礎單元意義，在科層制治理架構中承上啟下，尤其對鄉村治理具有樞紐性帶動作用。縣域治理體系構成要件涉及黨的建設、經濟發展、社會穩定、民生改善、基層自治等方面，面臨破解利益關聯、侵犯群眾權益等禁錮和藩籬的繁重任務。建構和消解都需要找準切入口，著力提升縣域治理能力。縣域治理體系要件建構和縣域治理能力提升緊密相關，是一個問題的兩個方面，需要并力而行，不可偏廢，才能逐步邁向縣域社會治理的“善治”目標。

縣域治理；治理體系；治理能力

黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力的法治保障，體現了以習近平同志為總書記的黨中央治國理政的新理念、新方略，具有重大現實意義和深遠的歷史意義。推進國家治理體系和治理能力現代化是一項綜合的、系統的工程，既是中央的事，中央要搞好頂層設計，抓好國家層面的治理；又是地方的重大任務，地方在全面落實中央部署的同時，也要綜合把握，大膽探索，創造性地將治理任務落到實處，取得實效，切實響應和落實中央號召。在地方治理中，縣級作為我國行政架構的基本單元，縣域治理體系要件建設和治理能力提升尤為重要。

一、縣域治理的重要地位和意義

“郡縣治，天下安。”自古以來，縣域治理作為面向廣大鄉村社會的基層治理從來就是國家治理的基礎，它既是國家治理的重點，也是國家治理的難點。“在傳統的農業社會，農村一直被視為國家政權的基礎。由于農村的發展穩定與農村社會管理能力緊密相關，因此，看住農村這個國家和社會的‘基礎’，就必須把農村社會治理能力放置到一個被充分重視的政治高度。”①張艷國、尤琳：《農村基層治理能力現代化的構成要件及其實現路徑》，《當代世界社會主義問題研究》2014年第2期。美國著名政治學家享廷頓在論及現代化與社會穩定關聯性時，著重指出農村的重要性應引起充分重視，他說：“農村作用是一個變數，它不是穩定的根源，就是革命的根源。”②[美]塞·享廷頓：《變動社會的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第51頁。習近平總書記多次強調縣域基層治理的重要性：“基礎不牢，地動山搖。社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社區治理的基礎就實了。我們國家的真正穩定，靠我們基層的同志。”③習近平：《在參加上海代表團討論時的講話》，《人民日報》2014年3月7日第1版。“2014年3月18日，習近平總書記在調研蘭考縣教育實踐活動時明確要求：‘準確把握縣域治理特點和規律，把開展教育實踐活動同全面深化改革、促進科學發展有機結合起來。’如何把中央的頂層設計落到實處，如何使全面深化改革的任務達到‘全面’、‘深化’的效果，最終落點在縣域、在基層。”④本刊綜述：《現代治理的頂天和立地》，《國家治理周刊》2014年第1期。

在我國地方行政區劃體系中，“縣”自古以來就有很重要的地位，兩千多年來縣在我國行政組織體系中的位置相對穩定，沒有發生大的變化。正如馬克·布萊切特所說：“從歷史上看，縣在中國一直是最穩定、變動最小的次省級行政單位。進一步說，它是沒有被改變過的最低層次的國家組織，是中國政府的基礎。”⑤Marc Blecher,Vivennshue,(1996)，Tethereddee： Governmentand Economyina Chinese Country，Stanford，CA：Stanford University Prese，P.12.即使隨著我國城市化步伐的加快推進，一些大中城市周邊的縣域并入城市管理范圍，但其縣域特質仍然沒有完全改變，在一定程度上其農村特質還是大于城市屬性。縣域及縣級政權不僅在科層行政架構層級上具有承上啟下的基礎單元意義，它在經濟發展中具有經濟區域的地理意義，在文化演變中具有文化模塊意義，在社會穩定中也具有相對獨立的政治單元意義。從整體上看，縣域是一個政治、經濟、文化的地域性統一體，它以縣級城市為中心，以所屬鄉鎮為紐帶，以所轄農村社區和村莊為腹地，城鄉兼容，是一個具有區域性、層次性、開放性、超地理空間性等特點的系統。由于縣域具有這些相互緊密聯系的特征，它得以超越行政層級、地理區域等簡單特點而成為一個整體單元和相對獨立的系統。*參見劉守亮博士學位論文：《和諧社會建設視閾下的當代中國縣域社會沖突問題研究》。正是在這個意義上說，縣域治理在整個國家治理體系中具有重要的基礎單元意義。縣域治理達到了“善治”的目標并在“善治”的狀態下良性運轉，占全國80%地域和全國總人口70%的農村地區就和諧穩定了。所以，縣域治理在整個國家治理體系建設和治理能力提升中具有重要地位和意義。

二、縣域治理體系要件的正面構建和負面消解

縣域治理作為整個國家治理的基礎，應有符合縣域社會特點的基本構成內容要件并形成符合自治治理要求的體系。準確全面把握縣域治理體系的基本構成及其要件，并破除和消解影響這些構成的障礙因素，是搞好縣域治理、取得治理實效的關鍵。黨的十八屆三中全會在確立全面深化改革一系列重要目標和任務的同時，著重強調了要突破束縛和藩籬，“必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會的智慧，最大限度調動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大的決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度制度自我完善和發展”*《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年11月版，第7頁。。有立有破、立破結合是十八屆三中全會堅持和推進全面深化改革的一個重要方法論。就當前我國縣域社會的基本特點和規律以及存在的問題來看，尤其應該從立和破兩個方面來把握。立，就是要把握縣域治理的基本方面，著重做好縣域治理體系要件的正面建構工作。根據黨和國家賦予縣級政權的職能和當前時代特征，我們認為當前縣域治理體系應由黨的建設、經濟發展、社會穩定、民生改善、農村自治等作為基本構成的主要方面，縣域治理應該從這幾個要件上用心用力。破，就是要準確把握縣域治理面臨的困難和障礙，著力予以化解，以更大的決心和更果敢的勇氣做好這些障礙的解構工作，消除影響縣域治理向“善治”目標邁進的險阻。我們認為當前破解的主要任務應集中在打破利益關聯和糾正侵犯群眾利益兩個方面。正面建構和負面消解是一個問題的兩個方面，正面建構重要，負面消解同樣重要，必須同時用力，不可偏廢。在一定意義上說，負面消解更困難，面臨的阻力更大，需要用力更多。

(一) 建構縣域治理體系的基本要件

1.加強黨建。中國共產黨的領導是中國特色社會主義事業最大的特色和最本質的特征，黨的領導的核心地位，從中央到地方各級各系統都必須毫不猶豫地堅持和強調，任何時候都不能有絲毫動搖和懷疑。習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上強調：“堅持從鞏固黨的執政地位的大局看問題，把抓好黨建作為最大的政績。如果我們黨弱了，散了，垮了，其他政績又有什么用呢？”*習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日第2版。因此，加強黨建是縣域治理體系的首要組成部分和特別重要的內容。黨的建設在各級都是重要工作，越是基層越顯現其重要性，縣級作為國家治理的基本單元，黨的建設在縣域治理中的重要性尤其凸顯。任何政治安排和行政部署都有遞減效應，越到基層遞減的幅度越大，對此規律逆向理解則不難得出這樣的結論，縣級作為廣義上的基層，中央關于加強黨的建設的部署要求傳遞到縣級會得到較大幅度的遞減，在縣這個層級上特別需要進行強化和強調，所以加強黨建就應該成為縣域治理體系的首要內容。從實踐上看，黨建工作成效好的縣域，其各個方面的治理效果就相應地得到不斷強化和提升；相反地，黨建工作出問題多的縣域，社會治理各個方面都不能取得良好效果，經濟發展遲滯，民生改善緩慢，群眾利益受到種種侵害，有的縣域甚至弊病叢生，不同輕重程度的腐敗現象多發頻發，影響社會穩定的事件層出不窮，給黨的形象和社會良性運轉造成巨大損害，社會治理措施的實施陷于疲于應付的被動局面。

2.發展經濟。發展仍是解決我國所有問題的關鍵，經濟發展是解決社會問題的金鑰匙，經濟平衡較快發展是整個社會不斷進步的根本，堅持以經濟建設為中心任何時候都不能動搖。縣域經濟是各省乃至整個國民經濟的基礎，東部沿海省份較發達，是建立在縣域經濟發展較快的基礎之上的，廣東、浙江、山東一直居于全國各省份經濟發展的前列，就在于有較強的縣域經濟，縣域經濟每年為這些省份財政收入的貢獻率都在80%以上。中西部一些省份經濟欠發達，一個主要原因就在于縣域經濟的支撐能力不夠強。縣域工業化的規模、城鎮化的水平與各縣市治理能力總體上存在著一定的正向關系，而縣域經濟的發展水平在一定程度上由工業化規模和城鎮化水平所決定和標志。所以在縣域治理體系的構成中發展經濟必須作為重中之重，沒有一定的經濟發展水平作支撐，縣域治理能力的提升就很難突破瓶頸制約，治理成效就難以達到較高水準。

3.創造穩定。進入社會轉型期以來，中央一直反復強調維護穩定是各級的硬任務。因侵犯群眾利益而引發的不穩定因素和事件在縣域多發頻發，造成全國性的信訪和走訪量長期居高不下。所以維護穩定是縣域治理體系的重要內容。但在縣域治理中僅僅被動地、單純地用維護手段追求穩定是不夠的，還必須主動化解矛盾，積極創造穩定。多年縣域維穩的實踐教訓告訴我們，穩定不是維護出來的，而是主動創造出來，不去積極主動地化解矛盾，真心實意地解決和滿足群眾的各種合理合法訴求，只能跟在矛盾的后面手忙腳亂，甚至越維穩越亂。對于社會穩定工作，不宜繼續片面強調維護穩定這個提法，不宜繼續以“維護穩定”這種片面手段來完成“穩定壓倒一切”的硬任務，而應該采用“創造穩定”這個更科學、更適合當前穩定社會的需要的提法。創造穩定和維護穩定雖然只是換了一個動詞，但其著眼點發生了根本變化，前者體現的是被動應付，是消極工作；后者體現的則是主動應對，在化解影響社會穩定的事件、因素的同時從更宏大的范圍、更廣闊的視野來積極創造穩定的社會環境和氛圍。創造穩定這一提法涵蓋了被動維穩和主動創穩兩個層面的意義，而且突出了主動創穩這個層面的要求，注重從更積極、更主動的角度促進社會穩定，所以這個提法更科學、更符合當前社會穩定治理的內在要求。創造穩定應從兩個方面用心用力，一方面是解決已經出現的矛盾，將其化解和消除；另一方面是主動避免發生矛盾，將矛盾化解在萌芽狀態，通過實施相應的措施、制度、法律，約束政府和公民的一些不合乎制度、法律的行為，使影響社會穩定的因素得以消除，各種矛盾不發生、發展成為影響穩定的因素和事件。化解矛盾的最佳辦法和最好境界是不發生矛盾，或者已經或即將發生的矛盾沖突性不強，不致演變成影響社會穩定的因素和事件。

縣域穩定是整個社會穩定的基石，近年來發生的影響較大的多起群體性沖突事件如貴州甕安事件、云南孟連事件、廣東烏坎事件、廣東汕尾事件等都發生在縣域，波及全國，容易引發效仿，造成連鎖效應。這已經引起中央和各地的警惕，在中央的要求和指導下各地制定了相應的預防應急預案并進行了大量的演練。據國家統計局的通報，全國90%以上的進京到省信訪、走訪個案初發地都在縣域，是縣域治理行為不當引起的。所以縣域治理中保持穩定尤其重要，縣域治理體系中保持穩定就應該是重要內容和任務，在縣域治理中要切實改變被動維護穩定的思維和行動，用主動創造穩定的思路特別是法治思維來保持穩定，才能收到事半功倍的效果，再堅持被動維護穩定的做法只能使縣域社會穩定治理工作繼續陷在越維越亂的泥淖之中，在向“善治”目標前進的道路上邁不開步伐。

4.改善民生。我們一切工作的出發點和落腳點在于改善人民群眾的生產條件和生活水平，也就是改善民生。根據國際通行的社會治理理論，中產階級在社會階層中占比越高，社會越穩定，而我國目前的現狀是中產階級大多集中在大中城市，縣域范圍內中產階級占比較低，貧困人口主要集中在縣域，特別是縣域的廣大農村地區。扶貧解困作為社會發展的托底工程主戰場集中在縣域，改善民生的任務在縣域治理中尤顯其分量之重和要求之迫切。人民日報社人民論壇測評中心近年來對諸多省份的縣域治理能力進行測評和排名中，把基本保障能力和財政能力作為衡量縣域治理能力四個核心指標的兩個，而基本保障能力和財政能力都是為改善民生服務的。*人民論壇測評中心：《對浙江省58個縣(市)治理能力的測評及排名》，《國家治理周刊》2014年第1期。所以，在縣域治理體系中，民生改善占據重要分量，是這一體系的重要內容，是縣域治理的根本任務和目標。

5.提升農村自治水平。農業和農村工作是全黨工作的重中之重，這是黨中央歷來著重強調的問題，習近平總書記在多次講話中闡述農業和農村工作重要性時著重指出，要尊重農民愿望，強調農業和農村工作要本著農民自愿的原則。尊重農民愿望，順應農民向往，實現的根本途徑就是農村基層自治，農民的事情，農村的發展讓農民群眾有效地參與進來。農業和農村的事情讓農民自己說了算、定了干，尊重和順應農民群眾的創造精神和創造活動，就要求實現農村基層群眾的自治和自我管理，這里面包含兩個層面的問題，一是農民群眾的廣泛參與，二是在廣泛參與的基礎上提升自治的實效。只有廣泛性沒有實效性的自治必然導致一盤散沙，不能解決農業和農村的發展問題，農民很難得到盼望的實惠。雖有實效性但沒有廣泛性的自治顯然會流于少數人說了算、乃至“替民作主”的窠臼，并不是真正的自治。達到讓農民群眾廣泛參與的目標必然要求全面發動群眾，放權于民；達到農民自治的實效性目標則要求更好地引導群眾、服務群眾。當前農村自治作為基層民主制度的重要內容和實現形式，面臨的主要問題是在農民已經廣泛要求民主自治的基礎上如何提高效率和實效，也就是提升農村自治的科學水平，進而提高農村事務和農業發展能力，實現農村城鎮化和農業現代化。

(二)破解禁錮縣域治理的藩籬

黨的十八屆三中全會和四中全會都強調，當前我國深化改革進入攻堅期和深水區，之所以有此認識上的定論，就是因為改革面臨諸多利益固化的藩籬，改革步伐每前進一步都要打破諸多障礙禁錮，都是在啃“硬骨頭”。縣域治理的有效推進同樣面臨著這種嚴峻形勢，不打破這些藩籬，縣域治理就會舉步維艱。當前，禁錮縣域治理的藩籬表現在很多方面，如利益固化、治理理念落后、治理手段簡單、政府和干部“懶政”、群眾利益屢遭侵犯等，其中在縣域范圍內表現最突出的集中在兩個方面：一是因各種裙帶關系形成的利益關聯、利益固化；二是侵犯群眾權益的行為多發頻發，得不到徹底糾正，甚至成為一些基層政府和干部的習慣性行為而不自知，對爭利侵權行為“集體無意識”。破解禁錮縣域治理的藩籬就要從這兩個方面著手，作為切入口重點施治。

1.打破利益關聯。縣域是一個熟人社會，熟人社會更易形成利益關聯，而且其“顯性”相較于城市社會而言表現更突出，成為縣域治理的重要障礙。縣域社會形成利益關聯的紐帶主要有兩種形式，一是因人事或家族、親戚關系而形成的“權力關聯”，一是因經濟利益緊密相關而形成的“利益聯盟”。利益圈子的這兩種表現形式在縣域社會普遍存在，越是經濟社會欠發達、人員流動性越弱特別是各類公職人員交流阻滯的地方這種利益圈子就越穩固，北京大學社會學博士馮軍旗在其博士論文《中縣干部》中對此有深入的分析和論述。*馮軍旗：《中縣干部》，博士學位論文， http://wenku.baidu.com/view/960756a8284ac850ad0242cc.html。利益聯盟的形成主要得因于上個世紀末以來通過企業改制和招商引資等縣域經濟得到較快發展，縣域社會形成一些在本地較有實力的企業集團，成為縣域經濟的支柱和地方財政收入的主要支撐，縣域內縣鄉兩級政府為其發展“保駕護航”，在這個過程中企業與政府中部分掌握各種經濟資源和行政資源支配實權的公職人員甚至整個政府形成利益共同體，排斥和侵占其他經濟體尤其是成長型小微經濟體發展的空間，從而抑制其他經濟和社會事業的良性發展和自由生長。這種利益圈子和利益聯盟得不到有效抑制和破解，縣域社會治理行為就很難得以順利推進，縣域社會治理體系的構建就像遇到一堵無形的墻，也很難取得突破性實效。

2.糾正各類侵權行為。近些年，國家和縣以上地方各級政府出臺了一系列惠民生政策特別是一些扶貧強農措施，農民群眾的生產生活條件得到大幅度改善。在實施這些惠民政策和措施的過程中，發生了各類侵犯群眾權益的現象，使這些政策措施預期目標的實現打了很大折扣。同時，各地城鎮化和工業化快速推進，在征地拆遷中被征地群眾的利益受侵犯的現象層出不窮，有些地方還釀成惡性群體事件，嚴重影響社會的和諧穩定，成為社會治理的難題。在這些侵犯群眾權益行為中，侵權主體往往集中在縣以下的縣直部門和鄉鎮政府及其公職人員，或者是村委會、 城鎮社區居委會自治組織選出選舉產生的干部，群眾身邊的腐敗、“小貪不斷”乃至“小官大貪”等現象主要發生在這類人員群體中。這類人員的侵權行為分布的領域多，侵權的情節輕重雖有不同但發生頻繁，嚴重損害了惠民生政策的落實，給群眾造成經濟損害的同時還造成心理傷害，長期積累導致群眾對基層政府嚴重不信任甚至抵觸，嚴重影響黨和政府在群眾心目中的形象。這類問題是縣域社會治理良性發展的巨大危害和障礙，已經到了應該引起高度重視并切實糾正、有效整治的時候了。糾正這類侵權行為，已是當前縣域社會治理的當務之急，應該著力予以清除和滌蕩，為縣域治理的良性發展創造優良環境。

三、提升縣域社會治理能力的著力點

縣域社會治理是一項系統工程，面臨的任務面廣量大，艱巨繁重，既有需要積極建構的內容，又有需要著力破解的問題。按照黨的十八大和十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的戰略部署，綜合縣域社會各方面的情況，提升縣域社會治理能力已經迫在眉睫。提升縣域社會治理能力，既需要全面把握，整體推進，又必須抓住要害，擇其關鍵，著力突破。其著力點應該集中在縣域黨的建設、發展經濟、推進城鎮化、弘揚社會主義核心價值觀、提升縣域法治水平、規范農村基層自治、懲治和預防侵犯群眾權益現象等方面。

(一)科學推進縣域黨的建設特別是基層組織建設。黨的領導是開展所有工作的核心力量，縣域治理尤其需要黨的堅強領導。推進黨的建設科學化，全面從嚴治黨，縣域作為廣義的基層是薄弱環節，尤其是縣域內的農村層面更為薄弱，提升鄉鎮和農村社區黨的建設科學化水平更為迫切。其著力點應包含兩個層面：一是規范黨的組織和黨組織的活動，嚴格按照黨章和黨內系列法規完善黨的各類組織建設，整飭農村黨員特別是農村基層黨組織負責人的各種不良行為，使黨組織和黨員干部的言行都不逾黨紀法規；二是在規范的基礎上提升農村基層黨組織和黨員干部為民服務的思想自覺和行動能力，培養優秀的基層黨組織負責人，提高其為群眾辦實事的能力。同時，要正確處理農村基層黨組織和農民自治組織的關系，形成相互支持、相得益彰的局面，使兩種組織發揮作用的積極性和能力同時得到提升。

(二)努力發展縣域經濟特別是鄉鎮和農村社區經濟。縣域經濟的發展水平高低決定著縣域社會治理實效的優劣，沒有良性發展的縣域經濟，縣域社會治理就失去了基礎。這是馬克思主義理論中“經濟基礎決定上層建筑”的現實體現和運用。當前，縣域經濟發展的質與量體現在兩個層面，一是縣本級的經濟總量和公共財政收入的總量，它決定著縣本級的運轉質效和對縣以下的鄉鎮和農村社區提供財政轉移支付的調控能力，是縣級黨委和政府施行社會治理行為的基礎和根本手段。二是鄉鎮和農村社區經濟發展的水平，以農民家庭財產收入為核心衡量指標。鄉鎮和農村社區經濟發展水平越高，農民家庭成員的就業質量就越好，農民家庭收入水平就會高而穩定，社會治理成效就好，而且社會治理的成本就低。因此，從縣域社會治理的角度來觀照縣域經濟發展的著力之處，就要求既要大力壯大縣本級的經濟實力，又要努力提升鄉鎮和農村社區的經濟發展的質量和效益，而且要促進縣域內鄉鎮和農村社區經濟發展的均衡性，后者尤應作為縣域經濟發展的重中之重。需要特別指出的是，在發展經濟的同時必須注重保護生態環境，堅決避免重復以犧牲生態環境為代價片面追求經濟發展和財富增加的老路子，這種老路子已經既不可續行，也再行不通。

(三)科學推進縣域城鎮化。城鎮化程度尤其是人的城鎮化程度與社會治理的實效呈正向關系，人的城鎮化程度越高的縣域及縣域內的鄉鎮和農村社區，社會治理施政行為越容易取得實效。縣域城鎮化不能簡單地將農村人口向縣級城市或縣城遷移，應注重農民群眾的就地城鎮化，也就是促進鄉鎮和農村社區城鎮化，讓農民群眾在世代居住的地方就能享受到城鎮化的公共服務，使農民群眾能夠更體面、更有尊嚴地在世代居住的地方生產生活。通俗地說就是讓農民群眾不離土不離鄉就能改變傳統的生產方式和生活方式，和城市居民享受雖不同樣但同質的公共服務，使得留在鄉鎮和農村社區的農民群眾自覺自愿在世代居住的地方生產和生活。農民群眾的就地城鎮化不是在鄉鎮的農村社區大拆大建，搞所謂的農民“被上樓”，堅決不能簡單地把農民是否住進樓房作為衡量農村城鎮化的標準，而且應把“望得見山、看得見水，記得起鄉愁”作為農村和農村城鎮化的更高標準和追求。

(四)大力提升以規范農村基層民主自治為重點的縣域依法治理水平。“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年10月版，第36頁。縣域社會作為我國行政架構中的廣義基層，縣域內鄉鎮和農村社區作為基層的底部構件，是依法治國的基礎和工作重點，縣域社會治理的法治化在依法治國戰略部署中具有重要地位和作用。推進縣域社會治理的法治化，除了要全面落實基層依法治理的各項部署外，要特別重視將農村社區的基層民主和村民自治落到實處。當前農村矛盾多發的現狀，是縣級黨委和政府面臨的頭號治理難題和任務，究其根本原因就在于基層民主得不到發揚，村民自治水平和能力難如人意，《村民委員會自治法》落不到實處，各級黨委和政府不滿意，人民群眾同樣不滿意。農民群眾有著強烈的民主自治愿望，但行使民主權力的方式不當，履行自治的能力不足，是這個根本原因的癥結所在，由此衍生的矛盾影響著農村社會和諧穩定，農民權益也因此受到大面積侵犯。縣域社會治理要沿著法治化的軌道前行，必須大力推進基層民主，完善基層民主的實現形式，規范村民自治行為，提升村民自治水平，在這個問題上縣鄉兩級黨委政府和農民群眾自身都面臨著繁重的任務，可謂任重道遠。提升農村基層自治能力和水平，要注重同步推進鄉鎮政府治理能力現代化和農村自治力量之間合作治理能力現代化，“大力改進鄉鎮政府治理機制，積極發揮農村社區各類組織在農村基層治理中的協同作用，在鄉鎮政府與農村社區之間建構制度化的良性互動關系”*張艷國、尤琳：《農村基層治理能力能力現代化的構成要件及其實現路徑》，《當代世界社會主義問題研究》2014年第2期。。

(五)著力培育和弘揚社會主義核心價值觀。三十多年來實行的農村家庭承包責任制形成的以家庭為單位的生產經營方式，以及上個世紀90年代初以來農民大量外出務工，在提升農業生產積極性、提高農民現金收入的同時也使農民群眾的集體意識和他人意識逐漸弱化，農村社會的互相依賴、互相幫助的紐帶松弛，農民心目中傳統的鄉土觀念、人際意識被邊緣化，農村社會穩定的傳統自我穩固因素流失，自我修復和自我調整能力消逝。這是經濟發展和城鎮化背景下農村社會大轉型帶來的必然代價和應有成本，對此我們在傷感的同時不必也不能強行要求逆行恢復。這些代價和成本付出后形成的空白地帶應該盡快以新的內容來填補和修復，這個新的內容就是社會主義核心價值觀建設以及中華優秀傳統美德的弘揚。“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”為內容的社會主義主義核心價值觀建設，一定時期以來在縣域黨委政府的認識上得不到重視，被錯誤地認為是“務虛”、“虛功”，行動上推行不力，認為短期內不能形成“顯績”，推行的積極性和持久性低下，群眾特別是農民群眾也不予積極響應，這是縣域治理面臨的一個大問題。在縣域特別是在農村提升建設和強化社會主義核心價值觀的能力并取得實效，要求縣域黨委政府樹立長遠眼光，以功成不必在我的心態扎實推行，要系統性謀劃、載體化教育和引導，把社會主義核心價值觀建設的成效作為縣域治理向善治目標邁進的社會思想和觀念基礎，像抓經濟建設那樣讓一個一個項目扎實推進并取得實效，持續積累，久久為功。

(六)堅決懲治和科學預防侵犯群眾利益的現象和行為。縣域社會治理的服務對象和受益人群主要是農民群眾，而農民群眾由于其受教育水平較低，維護自我權益的意識和能力較弱，是社會各個階層中的弱勢群體。當前侵犯農民群眾權益的主體主要是縣域內縣、鄉、村各級干部和不尊法、守法的經濟強勢人群。前者集中表現為“群眾身邊的腐敗”，這種以侵犯農民權益為主要表現的腐敗雖小但多領域、多頻次發生，農民群眾深惡痛絕，但每一件侵權行為的情節和后果都比較輕，法律難以普遍追究，即使得到法律追究但所受懲罰也較輕，不足于震懾同類行為的后發和繼發，因此往往陷于反復發生的怪圈。后者突出表現為以各種或明或暗方式奪取農村公共經濟資源，有時在法律、契約的外衣下以不對稱利益交換得以實現。對這些侵犯群眾利益的行為，必須在縣域社會治理中作為伸張公平正義的重要內容予以堅決懲治，要有不以惡小而不治的精神，要不計執法成本從著眼維護公平正義的立場和角度來糾正和懲處，要以積少成多、集腋成裘的精神一項項依法懲處，積小勝為大勝，不厭其煩、不怕其苦，持之以恒。同時要完善各種制度規則并切實履行到位，著力打破利益聯盟和權力關聯，把縣域內無論大小的權力都關進制度的籠子，把制度的籠子做緊扎實，做到科學預防、有效預防。

(七)健全依法維權和化解矛盾糾紛有效辦法和機制。縣域社會治理的主要服務對象是農民群眾，同時農民群眾之間產生的過度糾紛和不法維權行為也是縣域社會治理的重點和難點。近年來，部分農民群眾為謀求不合理甚至不合法的額外利益不當和過度信訪行為，特別是進京到省一級越級走訪甚至纏訪、鬧訪，信訪不信法，無視法律公正判決執意上訪等行為成為困擾各級黨委政府特別是縣鄉兩級黨委政府的難題，致使縣域社會治理成本額外付出，消耗和浪費了大量縣域行政資源。對此黨和國家已經意識這種現象對社會治理的嚴重負面影響并出臺了一系列治理措施，地方各級也在認真執行，但取得的實際效果與預期相比仍然相差甚遠，縣鄉兩級黨委政府仍然深受困擾。這既要求中央和國家層面做好頂層設計，“把信訪納入法治化軌道，保障合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年10月版，第29頁。，又要求縣鄉兩級級黨委政府作為縣域社會治理的重要任務，健全群眾依法維權和化解矛盾糾紛的有效機制，著力解決這類問題，使自身從不厭其煩的困擾中解脫出來。

(責任編輯：張婧)

2015-07-10

薩日娜，女，青島大學副教授，法學博士，研究方向為社會主義和諧社會理論與實踐。 劉守亮，男，中共山東省莒縣縣委辦公室，法學博士，研究方向為縣域治理理論與實踐。

D630

A

1003-4145[2015]09-0166-06