分割與整合：“村改居”的制度困境及未來

馬光川 林聚任

(山東大學 哲學與社會學院，山東 濟南 250100；濰坊學院 歷史系，山東 濰坊 261061)

分割與整合：“村改居”的制度困境及未來

馬光川 林聚任

(山東大學 哲學與社會學院，山東 濟南 250100；濰坊學院 歷史系，山東 濰坊 261061)

在快速城鎮化背景下，與“村改居”相關的大量問題的存在反映了當前中國城鄉體制變革的特殊性和滯后性，呈現出一系列轉型性的矛盾和失序，使“村改居”突出表現為制度和組織管理不接軌、有形無實、似城非城、居民待遇不平等等樣態?！按甯木印憋@著的過渡性、“二元性”和不徹底性，一方面表明了它尚未實現城鄉二元制度的突破，另一方面表明了中國城市化和市民化質量不高。本文結合不同的案例實踐分析，主張應根本消除城鄉二元制度，尋求“村改居”的制度整合之路。

村改居; 混合樣態; 制度困境 ; 分割 ; 整合; 一元化

一、“村改居”問題與背景

根據著名的納瑟姆(Ray M.Northam)城市化率曲線，一國或一地區城市化率超過30%，即意味著已經進入了城市化的快速發展階段，增長極發展引領作用凸顯，城鄉社會結構轉型加速。而世界各國的城市化的進程表明，由城鄉對立向城鄉關系的轉型一般出現在城市化率在50%—70%，工業化率在40%—50%時*遲福林、傅冶平：《轉型中國：中國未來發展大走向》，人民出版社2010年版，第126頁。。毫無疑問，我國正處于城鄉體制機制變革的關鍵時期。2008年，我國工業化率已經達到48.6%，2011年，我國城鎮化率首次超過50%，達到51.27%，且持續保持超過一個百分點的年增長速度。我國正處于城鄉二元分割到一元整合發展的臨界點上，與城鎮化進程加快相伴生的一個突出現象是大量“村改居”的出現，即越來越多的“城中村”、城郊村甚或傳統村落被卷入了城鎮化進程之中。來自全國社區建設經驗交流會的材料顯示，到2012年山東省“村改居”社區有2774個，超過原城市社區總量占比達51%。*山東省民政廳：《規范“村改居”推進城鎮化》，http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgsq/jyjl/201212/20121200392722.shtml。

在城鎮化過程中，“村改居”作為一種實現形式整體性地由農村“村民委員會”變為城市“社區居民委員會”，相應地村民變為市民，這在理論上沒有問題，本也可以成為快速實現城鎮化的一條有效路徑。自20世紀末以來，部分發達地區便率先進行了“村改居”實踐，而近年來“村改居”已成為大趨勢，在全國各地廣泛展開。然而，由于中國長期施行的是“城鄉分治”的二元制度，許多“村改居”并沒有徹底實現城市化和市民化，因而衍生出了一系列新問題。如上述材料顯示，在山東省已有的2774個“村改居”社區中，尚有69%未能完成集體資產改制，52%的社區居民未能落實同城同待遇，甚至20世紀80、90年代的“村改居”社區依然沿用著簡單翻牌之前的管理模式。有些地方政府熱衷于“村改居”，僅僅是為了從村民手中獲取土地，并沒有充分考慮本地的城鎮化水平和居民的意愿。因此，針對村改居中出現的一些亂象，人們呼吁應規范“村改居”，強化制度管理。城鄉結構轉型與“村改居”的整合還有待于尋求深入的制度突破，以實現實質性的轉變與融合。生發于中國二元城鄉結構的“村改居”絕不只是簡單的土地、區劃的城市化，更不是簡單地“換牌子”了事。它深層觸及到中國經濟社會結構、制度理念與制度設置，為傳統的、慣習的、利益的各方因素裹挾，從而呈現出制度不接軌、多元復合性、樣態混合性、整合難等特征。

對于當前“村改居”中出現的這些問題，學術界從不同方面做了探討。如有的學者系統分析了“城中村”村改居后由“村落終結”所引致的一系列變革*參見李培林：《村落的終結：羊城村的故事》，商務印書館2004年版；藍宇蘊：《都市里的村莊：一個“新村社共同體”的實地研究》，三聯書店2005年版。，有的分析了“村改居”中集體資產的改制問題*軒明飛：《村(居)改制：城市化背景下的制度研究》，社會科學文獻出版社2008年版。，還有的學者分析了“村改居”社區的組織與管理等問題。*楊貴華：《轉型與創生：“村改居”社區組織建設》，社會科學文獻出版社2014年版。而王春光指出，勞動分工(職業的非農化)并不必然產生平衡機制，并不必然意味著達成社會整合。他用“半城市化”指涉這種體制機制轉化的不徹底性及其制度性后果，“所謂‘半城市化’, 指沒有徹底融入城市社會的狀態, 或者說是‘城市化的不徹底’狀態, 具體地說, 它表現為農村流動人口在制度上沒有享受完全的市民權,在社會行動上與城市社會有明顯的隔離以及對城市社會沒有認同感, 不認為自己是市民, 在社會認同上出現內部化、邊緣化傾向”*王春光：《對中國農村流動人口“半城市化”的實證分析》，《學習與探索》2009年第5期。。“與城市化相比，‘半城市化’的關鍵就在‘半’上，形象地看，猶如一個人一只腳已經跨進門檻，另一只腳還在門外一樣，是一種分離的現象。”*王春光：《農村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學研究》2006年第5期。“村改居”既存在著這些現實方面的問題，更存在著一些深層的制度問題。當前“村改居”改革已漸入深水區，亟需進行深層次的制度變革。我們認為，“村改居”生發于中國城鄉二元結構之中，“城社會”物理特征顯著，“鄉社會”社會遺留突出，呈現出明顯的混合樣態，新舊制度交鋒碰撞，矛盾集中、問題多發。毋庸置疑，“村改居”是中國城鄉轉型進程中典型問題的集結地，同時也是中國城鄉社會結構整合發展的試驗田。嵌入性描述“村改居”界碑意義上的尷尬與機遇，生成性研究城鄉分割的消弭、制度整合的機制與可能路徑，可以在更長時段、更廣空間上剖析“村改居”復雜多變面目下的現實，厘清城鄉二元結構的生成、固化、消解中的制度因素及其作用。

山東省作為東部沿海經濟發達的人口大省，其城市化進程與全國有相近的速率，并具有一定的代表性和典型性，不管是橫切還是縱剖都有大量鮮活的實例。我們既可以進行實時的、跟蹤式的研究，又可以在不同地域、甚至同城不同區域的橫斷面上找到村居變遷的完整圖譜。如濰坊奎文區已在全區實現撤村并居，并創造了資產改制的全國范例；而青島城陽區和黃島區作為新崛起的城市新區，其“村改居”也成為了全國“村改居”發展的典型。本文將結合一些不同的案例實踐，深入探討當前“村改居”的制度變革與整合之路。

二、城鄉二元結構下“村改居”的困境

(一)分界線上的尷尬與際遇

分界線上的考察也許難以最為典型地展示城與鄉的分野，卻可以最為直觀地獲得城與鄉的感性認知，觀察并客觀刻畫城鄉關系及其互動機制，可以嵌入性、生成性地展示城鄉分割形成、固化及其消解的作用機理，有助于明晰城鄉發展變遷的路徑與模式。由此，有關“城中村”、城鄉結合部、“村改居”社區在中外城鄉互動與城鎮化的生發機制研究中占有重要的地位與價值。早在1936年，德國地理學家赫伯特·路易斯(Harbert Louis)就已經注意到城市擴展進程中的城鄉結合部現象并做了實地研究。此后，加拿大學者麥基(T.G.McGee)提出并使用了Desakota*在印尼語中，desa是“村莊”，kota是“城市”之意。的概念，以削弱城市鄉村二分法，從城鄉聯系與互動角度為城鄉空間形態的演進研究提供了新的視角?！洞迓涞慕K結》集中代表著中國社會學研究者關于城鄉變遷以及村落未來的主流認知，而“新二元結構”*孫立平：《城鄉之間的“新二元結構”與農民工流動》，載李培林主編：《農民工：中國進城農民工的經濟社會分析》，社會科學文獻出版社2003 年版，第149頁。模型則是我國城鄉問題結構—制度分析的典范。孫立平以“新二元結構”指涉農民工流動的社會結構背景與具體作用機理，認為中國城鄉二元結構已經發生了時代變遷，由最初的“行政主導的二元結構”向“市場主導的二元結構”演進，“新二元結構”是前述兩種二元結構形式疊加生成的一種混合結構形式。

受城鄉二元體制制約，我國農業勞動人口向非農產業的轉移既跟馬克思的古典經濟學不符，也與劉易斯—拉尼斯—費景漢(Lewis-Ranis-Fei model)的發展經濟學模型相異，其軌跡與進程與巴格內(D.J.Bagne)的推拉理論亦不完全相同，農業轉移人口市民化遠還不是一個完全自然的、個體理性的選擇。在剛性制度分割之下，身份差異意味著社會資源和生活機會差異，這往往是個人努力所無法彌補的。1989年，濰坊市奎文區中上虞河村及其全體村民的心都是躁動的——一路之隔、比鄰而居的西上虞河村全體村民整建制實現“農轉非”，不滿25周歲的村民由社會招工，年滿25周歲的由政府安置。一路之隔、城鄉天壤。毋庸置疑，城鄉二元分割的制度體系，土地制度、戶籍制度及其依附于戶籍制度之上的就業、教育、養老、醫療等公共服務與社會保障制度等無疑是目前城鄉發展不均衡、不平等、城鄉社會結構失衡的主要歷史推手，時至今日依然發揮著重要的秩序維持、利益調節和社會控制的作用?！斑@種二元制度在城鄉之間人為設置了一種控制閥，一切按照國家計劃體制發展的需要去調節城鄉之間人口與資源的流動，從而達到國家集中控制的目的”*林聚任、馬光川：《“城市新居民”市民化與“制度閥”效應——一個制度分析的視角》，《人文雜志》2015年第1期。。隨著“村改居”和身份的轉換，西上虞河整體水漲船高，原本盤根錯節的西上虞河與中上虞河之間的姻親大有難以為繼之勢：中上虞河的青年姑娘眼熱西上虞河的姑娘小伙，但西上虞河的姑娘小伙卻不再青睞中上虞河的青年。西上虞河村的際遇令人艷羨，有精明人便自以為窺破了個中機密，動用各種社會關系，千方百計把戶口“空掛”*空掛：特指只有戶口落入，人實際不居住或工作亦不享有落入地或單位待遇的情況。這里單指戶籍落入行政村，但不享受田地、宅基地及其它村民待遇的情況。到中上虞河村。不成想這看似抬腿即至的一路之隔竟是漫長20年，但直到中上虞河村“村改居”集體資產改制方案落定，所謂的精明人們才發現順風車沒搭成竟鬧了個“兩頭落空”。

二元制度建構起了城鄉二元的經濟社會結構體系，而這種體制松動最初也是從制度改革開始的。十一屆三中全會之后，分產到戶、自主經營使農村居民獲得了生產經營自主權，市場機制逐漸取代行政管制成為核心和首位的影響和決定因素，1993年之后這個趨勢更趨明顯。籍此，與城相鄰就具有了無可辯駁的區位優勢。一是農產品市場優勢。背靠城市，農產品有了廣闊的市場，人們千方百計把農產品銷售到城里，工廠、機關、市場、街頭，自是比周邊農村市場有更好的價格；“城中村”、城鄉結合部往往還設有自己的農貿市場，很好地發揮了農產品的貿易集散作用。二是勞動力市場優勢。地理位置相鄰、勞動力價格低廉遭遇城市資本市場，集體企業迅速發展且日益龐大。毋庸諱言，集體資產改制已經成為當前“村改居”最為敏感的問題。三是土地資源優勢?！芭c工業化相比，城市化的一種最大紅利，就是土地的增值。土地增值是繼工業化帶來的初始資本積累之后，最重要的資本積累過程……實際上，土地增值是城市化的必然結果和農民走向富裕的通途”*李培林：《當代中國城市化及其影響》，社會科學文獻出版社2013年版，第9-10頁。。隨著城市化加速，城市及城市周邊土地增值明顯，為攫取更大的土地收益和房屋租賃收入，“城中村”居民住宅不斷向高、向四周延伸，形成了難得一見的“貼面樓”“一線天”等獨特景觀。四是農村政策優勢。以計劃生育政策為例，2013年12月中共中央、國務院印發《關于調整完善生育政策的意見》之前，城市執行的是嚴格的獨生子女政策，而農村計劃生育實行的則是頭胎是姑娘的農村家庭按照計劃生育管理政策可以生二胎，對于違反計生管理政策家庭也多以征收社會撫養費作為懲罰手段，農村家庭有兩個孩子的現象較為普遍。

(二)邊界融合中的突破與再生

“村改居”越來越呈現為“鄉社會”與“城社會”兼具的混合樣態，“村社區形態向城鎮的轉化與鄉土社會結構的延續同時并存”*折曉葉、陳嬰嬰：《社區的實踐：“超級村莊”的發展歷程》，浙江人民出版社2000年版，第16頁。，城鄉邊界不斷被突破、相交融，“非城非鄉，亦城亦鄉”。在《村落的終結》一書中，李培林專門討論了“村落的邊界和生活半徑”。他指出：“根據已有的研究成果來看，一個完整的村落共同體，其實具有五種可以識別的邊界：社會邊界、文化邊界、行政邊界、自然邊界和經濟邊界。文化邊界基于共同價值體系的心理和社會認同；社會邊界是基于血緣、地緣關系的社會關系圈子；行政邊界是基于權利自治或國家權力下鄉的管理體系；自然邊界是基于土地權屬的地域范圍；經濟邊界是基于經濟活動和財產權利的網絡和疆域”*李培林：《村落的終結：羊城村的故事》，商務印書館2004年版，第39頁。。相對于傳統村落邊界的高度重合性而言，“城中村”的邊界不斷突破。村委會變居委會，經濟管理職能被剝離，權屬和職能都有不同程度的變更。城市新移民不斷涌入、定居甚至通婚，村落的文化邊界和社會邊界也越來越有彈性。毫無疑問，“村落邊界開放的過程，其實也就是農民的人生半徑擴展的過程，也就是現代化的過程”*李培林：《村落的終結：羊城村的故事》，商務印書館2004年版，第42頁。。

混合樣態的“村改居”日趨強勢，龐大的“寄生性”經濟和“地方本位”政策催生了“二元社區”*周大鳴：《外來工與“二元社區：”珠江三角洲的考察》，《中山大學學報》2000年第2期。問題。如在青島市黃島區丁家河社區調研時，我們發現，由于“村改居”的需要，原村屬集體資產改制，集體企業剝離成為事業公司，村民變股民，參與分紅，股權可繼承、內部轉讓但不能對外買賣，具有明確的封閉性。依這項內部制度實踐后果分析，股份公司這一經濟紐帶將在其存續期間持續發揮著經濟和社會的凝聚作用，客觀上有利于增強原村落共同體的心理與社會認同；另一方面，它明確把原村落共同體之外的人排除在外，具有明顯的排他性，在某種程度上甚至左右了原居民子女的婚戀觀念，不利于更大范圍的社會融合與市民平等化。原村民還可以享受孩子入托、學生乘車、高考獎勵、養老福利、物業補貼等諸多待遇，“外來人”同樣是被排斥在外的。在正式制度領域中體現為組織機構設置和人員組成上，許多社區居委會只是原村委會換了塊牌子，人員構成亦未有結構性變動，外來人員比例過小且難以進入核心管理層。原村落共同體與外來人員在經濟、福利、權利以及社會生活圈上分屬兩個完全不同的身份和管理系統，因而形成了顯著的新“二元社區”特征。

三、“村改居”的制度整合

(一)建立城鄉一元化的制度

中國城鄉二元社會結構的形成有其特殊的社會歷史背景，這個結構不斷為城鄉二元制度體系發展、型塑、固化，以致成為一種制度觀念和制度習慣，更是增加了結構轉型的難度。因此城鄉結構的轉型亟需城鄉一元觀*林聚任、蘇海玲：《城鄉一元觀》，《開放時代》2009年第8期。的統領與變革。建國后逐步建立的城鄉分治的二元制度，在保證優先發展城市工業的計劃經濟體制下有其歷史意義。這種對城鄉居民具有限制性功能的制度安排，可以稱為“制度閥”效應。*林聚任、馬光川：《“城市新居民”市民化與“制度閥”效應——一個制度分析的視角》，《人文雜志》2015年第1期。然而，在當下階段這些制度安排已逐漸失去了原有的計劃體制意義，反而成為了制約城鄉融合和城鄉轉型的因素。即“村改居”作為城市化的實現形式，在實施過程中很多地方只是“換塊牌子”，而在組織管理和居民身份待遇等方面并沒有發生實質性的變化。居民仍是“村民”，未能實現真正的市民化。甚至許多地方的“村改居”有名無實，管理制度仍是原來的農村體制。即使在部分實行了集體資產改制的那些“村改居”社區，仍然出現了新老居民之間新的“二元性”。在同一社區，對原居民和新居民有不同的待遇和政策，因而又成為了新的“二元社區”。這一系列問題表明，“村改居”囿于城鄉二元制度，難以實現實質性轉變，從而使市民化程度不高。所以，如何通過制度變革進行整合，應是當前促進“村改居”發展的根本問題。

具體而言，建立城鄉一元化的制度需要從以下幾個方面入手：第一，改革各種跟當前城鄉一元發展不相適應的制度規定，確立統一的政策，使“村改居”納入統一的管理程序，實現體制接軌。第二，確立一致的“村改居”標準和程序，嚴格規范，并徹底解決轉制過程中與集體資產、管理體制相關的問題，實現整體轉型。第三，形成平等的城鄉關系，尊重“村改居”居民的需要和意愿，消除各類居民之間的制度不平等，實現真正的市民化。

濰坊市奎文區在“城中村”改造、集體資產改制、“村改居”過程中的某些探索或許能給我們提供一定的啟示。他們以社區發展體制改革創新工作框架，通過網格化的社區空間架構、科學化的社區組織體系、便捷化的社區服務模式和長效化的群眾工作機制，建立起了精細、規范、高效、便捷的社區運行管理機制，“村改居”社區成為管理有序、服務完善、文明祥和的城市社會生活共同體?？膮^“村改居”從一開始就強調落實同城同待遇政策，絕不只是“換塊牌子”的假改或是停留在戶籍或土地城市化的層面，制定了《落實“村改居”政策配檔表》*參見《關于村改居后新農合參保納入城鎮居民基本醫療保障問題專題會議紀要([2011]第2號)》，載內部資料《奎文區“村改居”社區規范化建設材料(撤村改居)》，2012年12月。，明確了原任村干部待遇、原村“五保”對象、社會保險、醫療保險、計劃生育、涉農政策等14個項目，內容具體可操作，明確完成時限、落實責任部門?？膮^“村改居”財政支出經費有關數據測算顯示，區財政支出增加接近一倍。從政策執行以及“村改居”之后的實踐效果來看基本令人滿意，在資產改制、社區規范化建設以及計生等項目上不乏處置亮點，積累了一些先期經驗，實現了居住方式、就業方式、公共服務和社會保障水平的城市化，“村改居”與市民化同步完成。2011年1月28日，奎文區政府召開專題會議就村改居后新農合參保人員納入城鎮居民基本醫療保障問題進行專題研究，原則上同意將現有新農合參保人員納入到城鎮居民醫保范圍，明確操作規程、考核獎懲度、專項辦理等操作辦法，實際完成新農合與城鎮居民基本醫療保障制度的有序銜接。

(二)實現管理模式的整合

社區建設當中存在著一個奇怪而又十分常見的現象，就是“政府對于社區建設的積極性似乎高于社區中的居民。在政府通過各種措施大力促進社區建設和社區發展的同時，許多地方的社區成員，對于社區建設和社區發展卻往往抱著一種相當冷漠的態度，甚至并不覺得社區建設與自己有什么關系，或者干脆將社區建設看作是一項與自己沒有什么關系的政府行為”*孫立平：《社區、社會資本與社區發育》，《學?！?001年第4期。。奎文區把居民參與作為解決方案，在“村改居”進程中注重從制度、機制上狠下功夫，建立起代表大會制度機制、信息公開制度機制和監督督促制度機制“1+4”*“1”是指社區黨委，“4”是指社區居民委員會、社區成員代表大會、社區會員會和社區監督委員會。居民參與管理運行模式，收到了不錯的效果。社區組織體系的建設同時也有助于利益表達機制的完善，社區成員的意見、建議和訴求可以通過不同的組織渠道表達。社區還通過社區網絡信息平臺、財務公開信息板等多渠道、多途徑信息公開，在保障社區成員知情權的同時，也方便了社區參與和社區監督，從而有利于社區培育與社區和諧。

網格化管理已經是山東省社區管理的常規模式。通常的做法是，堅持服務半徑不超過1公里，隨形就勢以街、巷、河為界劃分為社區網格，建立起“社區—片區—樓組—樓棟—單元”的社區網格體系，建立起“社區服務中心—責任網格—樓組(群)—樓棟(單元)”四級管理體制，實現社區管理服務全覆蓋。落實社區工作人員包靠責任網格制度，社情信息員、樓組長、單元長與志愿者隊伍一起共同完成社區信息的信息收集、應急管理等基礎工作。及時、準確的信息采集和動態問題發現機制是社區網格管理的基點，而網格事件處理公共服務終端消費者評價機制則是社區管理模式新理念的精髓，最直觀地體現了以人為本的現代理念，代表著社區治理現代化的走向。也正是在這個意義上，我們更愿意把它看作社區治理新理念的物化，而不僅僅只是一種現代信息技術在社區治理中的運用。

四、結論

中國的城市化進程已經達到中期階段，但城市化質量不高，市民化程度不夠。未來，仍然會有更多的村莊進入到“村改居”的行列。然而這些“村改居”社區往往兼有“城社會”和“鄉社會”特征，在一個時期內處于“中間形態”，在社區經濟、社區文化、居民心態抑或社區正式與非正式的制度體系都有表現?！皬目臻g意義上說，制度變遷和創新也往往發生在不同制度的邊際上，這個邊際也就是制度創新的空間……也有的學者將這種處于制度邊際點上的變遷概括為‘制度變通’，意指在制度實施中，執行者在未得到制度決策者的正式準許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行作出改變原制度中的某些部分的決定，從而推行一套經過改變的制度安排。”*折曉葉、陳嬰嬰：《社區的實踐：“超級村莊”的發展歷程》，浙江人民出版社2000年版，第261頁。從已有的“村改居”實踐來看，社區這些“變通制度”主要糾結于居民的待遇與安置、新農合與城市居民醫療保險待遇的銜接、計劃生育政策以及其他管理制度。

制度變革影響并在事實上左右著中國城鄉分割、整合及其進程。制度是一種秩序維持的機制，是一種利益調節的機制，還是一種社會選擇機制，在一系列新的市場機制、社會治理以及城鄉公共服務均等化制度的推動下，城鄉分割的某些制度障礙正在被消解。誠然，我們也注意到，盡管近年來戶籍制度這一作為城鄉分割象征的制度改革已經提上議程并有顯著改變，特別是2014年新出臺了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出全面取消農業戶口與非農業戶口性質區分，標志著我國在突破城鄉二元制度方面邁出了實質性的一步，但囿于與戶籍制度密切相關的其他涉及城鄉居民就業、教育、計劃生育以及社會保障與服務等方面的制度仍未有相應的重大變革，因此使得該項制度的改革難以短時間內取得實效，呈現出區域變通性、復雜性和艱巨性。當前中國社會結構與制度的變動依然大大滯后于經濟結構的變化，按陸學藝的說法，滯后的時間可以有15年之多*陸學藝：《當代中國社會結構》，社會科學文獻出版社2010年版，第31頁。。有鑒于此，我們認為，中國城鄉結構轉型在短時間內仍將是急劇的，要達到經濟社會結構的平衡仍需一個較長的發展時段，因此政府應發揮主導作用，加強頂層設計和管理，以促進相應的制度變革和整合。

(責任編輯：陸影)

2015-05-08

馬光川(1972—)，男，山東大學哲學與社會發展學院博士研究生、濰坊學院歷史系講師。 林聚任(1961—)，男，山東大學哲學與社會發展學院教授、博士生導師。

本文系山東省社科規劃項目“山東省新型城鎮化的路徑選擇與對策研究”(項目編號：13CSHJ07)、山東大學人文社會科學重大研究項目“當前村莊合并與農村社會轉型研究”的階段性成果。

C912.82

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1003-4145[2015]09-0079-05