中國農村社區建設中的五種實踐邏輯
——基于對浙江省的政策與實踐觀察

任 強 毛 丹

(浙江行政學院，浙江 杭州 310000；浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

·農村社區建設研究(學術主持人：毛丹)·

中國農村社區建設中的五種實踐邏輯
——基于對浙江省的政策與實踐觀察

任 強 毛 丹

(浙江行政學院，浙江 杭州 310000；浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

作為國家規劃下的變遷，農村社區建設是新農村建設的重要組成部分和新城鎮化戰略的重要配套工程，體現了國家力圖由“外”帶動“內”對農村進行再次整合的政策意圖。之所以開展農村社區建設，是因為原有的村民自治制度已無法應對農村人口流動、集體經濟弱化、認同感流失以及老齡化等帶來的社會管理和服務難題。也就是說村民自治制度下相對封閉式的村莊自我管理、自我服務模式已無法高效率地持續運轉。

農村社區；建設邏輯；村民自治；鏈接

與行政村類似，農村社區在中國主要意味著一個治理單元*楊敏：《作為國家治理單元的社區》，《社會學研究》2007年第4期?；蚍諉卧?，是政府在新時期對農村進行社會管理和服務的一種改革探索。一般認為，“農村社區是由一定的地域人群、按照相近的生產和生活方式、實行共同的社會管理與服務所構成的農村基層社會生活共同體”*參見浙江省委省政府：《關于推進農村社區建設的意見》，浙委辦2008[106]號文。。截至 2015 年 3 月底，全國共建成農村社區服務站 58656 個、農村社區服務中心 7992 個，農村社區服務中心(站)覆蓋率達到 11.4%*《解讀〈關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見〉》，《中國社會報》2015年6月3日第3版。。值得注意的是，我國農村社區建設的試點工作發展極不平衡，在北京、天津、浙江、江蘇等相對發達地區，農村社區建設早已走過了試點，進入了全面提升和深化推進階段*依據民政部數據，截至2012年底，全國已有2406個縣(市、區)在本轄區內全部或選擇部分行政村開展農村社區管理和服務，約占全國縣(市、區)總數的84.3 %；已有24131個鄉鎮開展，約占全國鄉鎮總數的67.7%；開展農村社區建設的行政村約23.6萬個，占全國行政村總數的34.3%。北京、天津、浙江、遼寧等17個省份在全省范圍內全面開展農村社區建設，且取得積極的成效；北京、天津、浙江等8個省份的農村社區服務設施覆蓋70%以上的行政村。其他省(區、市)也以經濟社會條件相對較好的縣(市、區)為單位整體推進，全國已有24個省份的122個縣(市、區)實現了農村社區服務設施的全覆蓋。。

一、中國農村社區建設的緣起

與城市社區建設類似，我國農村社區建設的開展也是以解決問題為導向的，是一場典型的規劃性變遷*許遠旺：《規劃性變遷：理解中國鄉村變革發生機制的一種闡釋》，《人文雜志》2011年第2期。。國家對為什么要推進農村社區建設有清晰表達：“農村基層社會治理面臨許多新情況新問題：農村人口結構加劇變化，部分地區非戶籍居民大幅增加，非戶籍居民的社會融入問題凸顯，部分地區存在村莊空心化現象，農村‘三留守’群體持續擴大；農村利益主體日趨多元，農村居民服務需求更加多樣，農村社會事業發展明顯滯后，社會管理和公共服務能力難以適應；村民自治機制和法律制度仍需進一步完善等”*《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，中辦發2015(30)號文。。不難看出，社會管理和社會服務能力的滯后是國家開展農村社區建設的主要動因。

那么，為什么會出現這種局面呢？原因有兩點：一是2003年農村稅費改革以后，從制度上扼制了基層政府從農村農民汲取資源的合法路徑，基層政府財源基本轉向土地財政、工商業稅收或上級政府的轉移支付。為此，在資源有限的條件下，優先為城鎮化、工商業發展而不是農村農民發展創造條件就成為基層政府的“合理選擇”。這進而造成基層政府出現“懸浮型政權”*周飛舟：《從汲取型政權到懸浮型政權：稅費改革對國家和農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。的發展趨向，與農村農民聯系日益松散，也沒有意愿投入資源解決農村社會問題。二是農村自身資源日益弱化，無力自我解決社會問題。首先，農村人口大量外流，村莊日常人口為“三留守”人員,這不僅造成村莊人力資源的弱化，而且帶來了社會安全、養老等新社會問題；其次，上世紀九十年代末開始的集體經濟改制，大大削弱了村莊的集體經濟發展能力。近年來集體經濟股份化的普遍推行，又再一次固化了集體經濟的分配。這樣，村莊集體經濟資源就被弱化和固化了，沒有能力也沒有可能為解決上述問題提供資源。由此，就造成了原本短缺的農村公共管理和公共服務供給更加困難的局面。

在這種背景下，農村社區建設被逐漸推上歷史舞臺。2006年10月，黨的十六屆六中全會首次提出“積極推進農村社區建設”。2007年10月，黨的十七大報告中進一步提出“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，明確了城鄉社區建設的方向和目標。同年，民政部確定全國首批農村社區建設試驗區，開始力推農村社區建設的試點工作。2009年，民政部開展了“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動，提出了五個方面全覆蓋的創建標準*全覆蓋包括五個方面：一是領導協調機制的全覆蓋。包括領導牽頭、職責明確、政策到位、工作有力、經費合理等。二是社區建設規劃的全覆蓋。包括設置模式、分布范圍、功能定位、社區服務設施建設標準，轄區內全部農村地區都按照規劃要求開展了農村社區建設實驗工作。三是社區綜合服務設施的全覆蓋。建設的綜合設施布局合理、功能整合、使用方便、利用率高，能夠為農村居民提供安全、方便、就近、快捷的生產生活服務，建設和維護所需的資金和人員落實到位。四是社區各項服務的全覆蓋。初步構筑起社區基本公共服務、志愿服務和互助服務、社區服務業相銜接的農村社區服務體系。五是社區各項管理的全覆蓋。農村社區組織體系完善，社區黨組織(村黨組織)領導的充滿活力的基層群眾自治機制健全，社區民間組織、駐社區單位和社區居民在社區管理中的作用充分發揮，等等。。2010年中央一號文件提出，“開展農村社區建設創建活動，加強服務設施建設，培育發展社區服務性、公益性、互助性社會組織。強化鄉鎮政府社會管理和公共服務職能……”。2014年中央一號文件提出：“擴大小城鎮對農村基本公共服務供給的有效覆蓋，統籌推進農村基層公共服務資源有效整合和設施共建共享，有條件的地方穩步推進農村社區化管理服務”。在此基礎上，2015年6月，中辦國辦發布了《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》(中辦[30]號文)，對農村社區建設提出“構建新型鄉村治理體制機制”的明確要求，并強調了“完善村民自治與多元主體參與有機結合的農村社區共建共享機制，健全村民自我服務與政府公共服務、社會公益服務有效銜接的農村基層綜合服務管理平臺”的建設路徑。

不難看出，在這場規劃性變遷中，雖然國家對農村社區建設總目標和方向是明確的，即黨的十七大報告提出的“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”；但是，國家對于構建新型社會生活共同體的具體途徑和方式并沒有明確規定，而是允許各個地方積極探索和創新。這種“半開放式”建設理念的一個積極后果，就是導致我國農村社區建設涌現出以浙江、江蘇、山東等為代表的幾種各具特色的實踐模式。

二、案例：浙江農村社區建設的三種實踐模式

浙江農村社區在啟動時間、推進規模、建設水平等方面均走在全國前列。舟山市早在2004年就自行開展了試點工作，兩年后，浙江省在11個縣(市、區)的46個村統一部署了試點工作；2008年即全省全面推進。截至2014年，浙江在農村新建社區服務站(中心)18564個，覆蓋24592個行政村；新建鄉鎮綜合社區服務中心940個，實現全覆蓋。除了硬件設施投入外，浙江也注重農村社區的日常運轉和制度建設，通過立法手段對農村社區的設施建設、服務標準、人員隊伍、運轉經費等方面予以保障。

浙江的農村社區建設，在模式上以“一村一社區”為主，“幾村一社區”為輔；在治理機制上，大體上遵循了“社區是服務單位，村莊是實質治理單元”的理念。在近10年的探索中，浙江先后涌現出很多不同的建設模式。從典型性來看，浙江農村社區建設的主要做法大致分為三類：一是從基層管理體制改革入手，以社區管委會為主導的“舟山做法”；二是從公共服務下沉入手，以農村社區公共服務站為平臺的“杭州做法”；三是從農村社會經濟制度改革入手，以“三分三改”為后盾的“溫州做法”*需要注意的是，“嘉興-溫州模式”內部并不完全一樣，“溫州模式”是“嘉興模式”的升級版，無論在操作手段還是實踐效果上，二者都有不同。本文只是鑒于其共同的政策邏輯、政策意圖而把這兩種模式視為一種。事實上，兩種模式的實踐主導者也是同一個人，其先后擔任了嘉興市委書記、溫州市委書記的職務。。需要說明的是，浙江各地的建設模式之間雖然有不同，但也有很大內容的交叉。比如“嘉興做法”與“溫州做法”就基本類似；“寧波做法”與“杭州做法”雖然在組織結構上不完全一致，但理念和思路基本類似。

(一)以社區管委會為主導的“舟山做法”

舟山市的農村社區建設工作啟動較早。早在2004年7月，舟山市就在四個縣區啟動了新型漁農村社區建設的試點工作*據《舟山日報》2005年10月20日報道，2004年6月24日舟山市委讀書會上，時任市委書記提出了這個構想：“以一個村或數個村為單位建立漁農村新型社區管理、服務機構，引入城市社區管理、服務模式，統籌城鄉基礎設施規劃、建設，推動社會公共資源向漁農村傾斜，城市公共服務向漁農村覆蓋；發揮村級集體資產在提高群眾生產、生活水平等方面的作用，開展文明守法戶創建活動，“以獎勵代保障、以獎勵代福利”，逐步建立覆蓋城鄉的社會養老保障體制，把改革發展成果與漁農民得實惠相結合，把漁農民得實惠與遵紀守法和創建文明城市建設活動相結合，從而向經濟繁榮、環境優美、生活富裕、民主文明、社會平安的漁農村新型社區邁進”。。同年7月，舟山市第一個新型漁農村社區“西碼頭社區”掛牌，該社區由“兩村一居”*“兩村一居”是指：舟山市定海區干(石覽)鎮原新碼、西碼村和濱港居委會。新成立的社區共有居民904戶，人口2805人。合并建立。該試點社區成立后，參照城市社區的管理服務模式，成立了新的“社區管理委員會”。

2005年，舟山市全面啟動了農村社區建設工作。按照舟山市委《關于建立漁農村新型社區的若干意見》(舟委 [2005]1號)文件要求，新型漁農村社區“一般以3—5個行政村的規模聯村建立新型社區為宜”。截至2005年底，舟山在全市范圍內完成了新社區的規模調整。在原有574個行政村的基礎上，新建農村社區182個，其中聯村建社區89個，撤并村建社區59個*依據舟山市民政局2007年的統計數據，新型農村社區建設工作后，其行政村數量由574減少到424個，也就是說，共撤并行政村150個。，單一村建社區34個。這樣，舟山新型農村社區在實踐中就呈現為三種形態：即聯村社區——“一社區多村多經濟合作社”模式、并村社區——“一社區一村多經濟合作社”模式、單一村社區——“一社區一村一經濟合作社”模式。這三種模式的共同特點是在一個或多個行政村的層面之上新設了一個實體社區。在維持村原有“三駕馬車”(村黨支部、村委會和村經濟合作社)的基礎上，新增設了“社區管理委員會”和“社區黨總支”兩個機構*社區黨組織與社區管委會成員鼓勵實行交叉兼職。在一村一社區的地方，實行社區、村、經濟合作社三重交叉。管委會成員一般從所轄村兩委會成員中選聘，也可從鄉鎮干部中調配，也面向社會公開招聘。實踐中，一般社區管委會主任或總支書記為鄉鎮選派，管委會成員以村兩委成員選聘為主。。這兩個社區機構與所轄村莊的生產、經營活動相脫離，只負責該居住區域的公共事務和公益事業。組建新型社區的原各村級集體資產按“不打破、不平調”和“取之于民、用之于民”的原則處置，產權明晰，所有權不變。 社區管委會視轄區人口規模安排3—8名成員，人員福利待遇經費和工作經費由市、縣(區、管委會)、鄉(鎮、街道)三級財政承擔*承擔的比例是市、區縣、鄉鎮各承擔三分之一。工作經費的標準為2—5萬元/年，人員待遇2007年的標準是社區管委會主任1450元/月，總支書記1450元/月，社區管委會成員1100元/月。目前，大多數社區均已上調到2000—3000元/月。。社區管委會主任由鄉鎮、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任；管委會其他成員由鄉鎮(街道)選配。社區管委會對本社區區域履行統一的服務和管理職能*具體包括：動員和組織群眾完成政府依據法律、法規和國家政策下達的各項任務，如公共衛生、計劃生育、征兵、社會保障、殯葬等各項社會事務；統籌規劃建設本社區的公益設施，興辦、管理本社區的公共事務和公益事業；做好社會治安綜合治理工作，調解民間糾紛，維護社會秩序；組織開展就業培訓、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等各種為民辦實事的事務；向政府反映群眾意見、要求和提出建議；其他上級交辦的事項。。從經費保障、社區職能、社區干部產生的途徑等各方面來看，社區管委會實際上是鄉(鎮、街道)政權的一個派出機構，它立于原有“三駕馬車”構架之上，對社區實行統一的管理。

值得注意的是，2010年以后“舟山模式”的發展進入了新階段，主要體現在兩個方面：一是“網格化管理”“組團式服務”與社區管理服務體制的銜接；該市2010年1號文件明確提出：“把‘網格化管理、組團式服務’作為社區開展服務的主要形式和固化程序，實行社區建設和“網格化管理、組團式服務”的有機整合和雙向互動”。二是在發展方向上出現了微調，開始倡導在聯村社區實行社區、村(行政村)的并軌運行。上述1號文件同時也要求，“完善漁農村社區體制機制……加大整合力度，實行村、社區合一體制”。這個文件精神在實踐中很快得到了貫徹，2010年以后，舟山市開始推動聯村社區內行政村的合并工作。截至2014年，全市行政村數量減少為344個，在192個漁農村社區中，單村和并村建社區的增加到130個，聯村建社區的減少為62個*舟山市漁農村社區設置模式有地域特點，定海區和普陀區以并村建社區為主，岱山縣、嵊泗縣、普陀山管委會、新城管委會以聯村建社區為主。在全市192個社區中，人口最多的為普陀區桃花鎮宮峙社區，有10399人，人口最少的為嵊泗縣嵊山鎮壁下社區，僅611人?，F有漁農村社區干部1267人，其中從村兩委會干部中選配、享受財政支付工資的有957人。其余社區干部為鄉鎮下派干部、進社區的大學生和向社會招聘的工作人員。。

(二)以農村公共服務站為平臺的“杭州做法”

杭州農村社區前期建設基本參照城市社區進行，重點是依照“公共服務均等化”的理念，把城市社區享有的公共服務逐步下沉到農村。

2008年以后，杭州市先后頒布了《關于進一步推進和諧社區建設的若干意見》(市委[2008]20號)、《關于社區公共服務工作站建設的若干意見》(市委辦發[2008]169號)、《關于開展農村社區建設工作的意見》(市委[2009]3號)三個重要文件，在這三個文件的指導下，杭州的農村社區建設開始形成固定做法。

一是堅持“一村一社區”。市委[2009]3號文明確提出：“全市原則上按照‘一村一社區’的形式組織農村社區建設”。之所以堅持“一村一社區”，除了便于社區與村的工作銜接之外，最主要的原因在于杭州市已在2000—2007年左右進行過大量的村莊規模調整工作，合并了一半以上的行政村。比如西湖區的村莊數量就從調整前的119個減少為調整后的54個。

二是自2009年開始，在社區設立“公共服務站”，與原有的黨支部、村委會形成“三位一體”的社區管理模式。2012年，杭州市農村社區公共服務站覆蓋率達到百分之百。社區公共服務工作站的定位是“社區公共服務工作站在社區黨組織的領導下，在政府職能部門的指導下、幫助下，在社區居委會的監督下，承擔上級交辦的涉及居民利益的社區事務性工作，負責本社區各項行政事務，以及與社區管理服務相關的其他公共事務”*其主要職責是：承擔或協助政府有關部門在社區開展維穩綜治、民政福利、勞動保障、衛生計生、科教文體、特殊困難群體管理服務等工作；落實社區居委會提出的工作計劃，積極反映社情民意，開展社區公共事務和公益事業等方面工作；支持社會力量開展便民利民服務，整合調動社區內各種社會資源為居民辦實事；承辦由市、區兩級黨委和政府通過準入機制確定需要進入社區、與其工作手段相適應的其他工作任務；接受政府有關部門、社區黨組織、社區居委會、轄區單位、居民群眾和社會各界的監督、評議。。換言之，社區公共服務站主要承擔了“政務”工作，包括各類“一站式”便民利民服務，并不涉及“自治事務”。按照市委辦[2008]169號文的規定：“社區公共服務工作站工作人員由社區黨組織專職成員、社區居委會專職成員以及為特定服務對象工作的社區工作者和社區其他人員組成，實行交叉任職、兼職不兼薪。社區公共服務站站長由社區黨組織書記兼任，副站長由社區居委會主任兼任。在書記、主任一肩挑的社區，副站長由社區黨組織副書記或者居委會副主任兼任”。

三是杭州的農村社區建設總體質量較高，這既體現在硬件設施建設上，也體現在財政保障、軟件建設等方面。例如：杭州市農村社區服務中心建設在2012年就按照“四個統一”*即統一設計服務中心硬件環境；統一設置幫扶救助、勞動保障、計劃生育、民政福利、綜合事務等為民服務窗口；統一上墻首問負責、全程代辦、分片聯系村民、錯時工作、限時辦結、考核評議、站務公開、服務準則、文明禮儀、工作站職責等十大工作制度，統一8小時上班制度，規范了中心的服務工作。的標準實現了全覆蓋*杭州市農村社區服務中心的標準設置是“五室三站兩欄一校一場所”〔社區辦公室、會議(黨建活動)室、圖書(科技)閱覽室、警務(綜治)室、老年活動室(星光老年之家)，農業綜合服務站、社區衛生(計生)服務站、救助保障站，宣傳欄、村務公開欄，村民學校(人口學校)，室外文體活動場所〕。；市、縣(區)、鄉鎮三級財政每年都有專門的社區建設經費、社區工作經費、社區人員經費來保障農村社區服務中心的正常運轉*社區工作經費、社區人員經費在杭州所轄的各個區縣并不一致，西湖區和余杭區的標準是社區工作經費按照每個農村社區每年10萬元的標準撥付，工作人員經費在村集體的補貼之外，另外還按照每個社區10萬元的標準進行補貼。，2013年杭州市農村社區建設經費支出達3.5億元左右；杭州市農村社區在2010年基本實現了每個社區增配一名大學學歷的專職社工*一些偏遠的山區鄉鎮大多是用“大學生村官”來替代專職社工。；2013年基本實現了居家養老服務全覆蓋；2011年杭州市余杭區推出全國首個《農村社區公共服務規?！?，提出了“5+10”的農村公共服務體系*“5+10”公共服務模式是指以農村社區建設“服務社會化、居住社區化、環境生態化、鄉風文明化、村民知識化、管理民主化”為目標，以“五落實十服務”為主要內容，統籌城鄉社區發展，將城市公共服務輻射到農村，整合農村公共服務資源，構建公民導向型和社區友好型的公共服務供給機制，探索符合農村社區發展的基層社會管理新模式。“五落實”是指：落實服務場所，實現平臺建設規模化；落實服務規范，實現項目建設制度化；落實服務隊伍，實現社工隊伍職業化；落實服務保障，實現公共財政長效化?！笆铡笔侵福涵h境保潔服務、社會保障服務、社會事務服務、文體教育服務、農業公共服務、衛生計生服務、綜合治理服務、全程代理服務、96345便民服務、志愿者服務等十大項服務。，并在全市大力推廣；2014年，余杭區又推出了全國首個地方標準的《村務公開和民主管理規范》*余杭區的村務公開和民主管理工作一直走在全國前列。2003年，余杭區被民政部命名為“全國村民自治模范區”；2006年2月被全國村務公開協調小組命名為全省唯一的“全國村務公開民主管理示范單位”；2009年2月再次獲此殊榮；2010年2月被民政部命名為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”。，等等。

(三)以“三分三改”為后盾的“溫州做法”

“溫州做法”是“嘉興模式”*嘉興模式被稱為“兩分兩換”，即“將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式”。的改進版，秉承了“嘉興模式”“兩分兩換”的思路和理念，但在操作上更具靈活性。與舟山、杭州不同，“溫州做法”是從農村基本經濟社會制度改革入手的，即“三分三改”。

“三分三改“的主要內容是：①“政經分開”，指把村兩委組織與村級集體經濟組織分開。村級集體經濟組織是企業，其收益屬于村民成員所有；而村兩委是社會政治組織，其運行成本由公共財政來承擔。②“資地分開”，指把村莊土地資產與非土地資產分開，使得非土地資產能夠正常自由流動。③“戶產分開”，指把農民戶口與產權關系分開，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換、居住地變化而改變。④“股改”，指對村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革，農民對自己擁有的股權享有自由處置權。⑤“地改”，指“農用地”在權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行流轉。“宅基地”的用益物權可以變現，也允許農民跨行政村(鎮)異地置換城鎮房產或異地建房，用來幫助農民進鎮入城；村莊集體建設用地同國有土地一樣進入土地交易市場。⑥“戶改”，指推行戶籍制度改革，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能，還原戶口本來的社會管理功能。通過戶籍制度改革之后，農民和市民沒有區別，同等享有城鎮居民的待遇，同時保護農民在原來農村享有的正當權益。

按照官方說法：“正在建立的農村新社區，是一個在當前特定時期，通過農村實行“三分三改”農戶集聚形成的一定區域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是一個居民具有城鄉雙重身份(社區居民和農村經濟組織成員)、社區具有雙重屬性建立起來的的既有城市社區功能、又有農村社區功能的新社區，是一個將農村社區與城市社區建設結合起來，以城帶鄉、以鄉促城、實現城鄉社區融合，最終建成城鎮式的社區”。

溫州的主要做法有：一是推行“大社區”。從2011年開始，采取“轉*“轉”是指村轉為城市社區，建立城市社區黨組織和居委會；適用對象為城中村和城郊村；設置方式為(1)建制轉為城市社區的村。撤銷原村黨組織和村委會，同步建立城市社區黨組織和居委會。(2)村民分散遷移到居住地城市社區的村。撤銷原村黨組織和村委會，村民變為居住地城市社區居民，黨員原則上移交居住地城市社區黨組織管理。、并*“并”是指群眾遷入中心鎮的農村社區后，合并組建農村社區黨組織和居委會；適用對象為“1+X”(X指中心村)總體框架體系內，具備合并組建農村社區條件的村；設置方式為在農村社區規劃區域內，合并組建農村社區黨組織和居委會，同時原則上撤銷原村黨組織和村委會。所謂的“1+X”，就是指以鎮為單位，按照現代化小城市的標準，高起點、高標準地編制鎮域總體規劃的框架體系。“1”就是中心鎮(區)，在中心鎮建設若干個上規模、高聚集的大社區，“X”就是在中心鎮(區)之外，建設“X”個中心村社區，“X”應不大于現有每個鄉鎮(街道)的行政村個數。、聯*“聯”是指多個村聯合設立聯村黨組織和管委會；適用對象為“1+X”總體框架體系內尚不具備合并組建農村社區條件的村和“1+X”總體框架體系外的村；設置方式為(1)“1+X”總體框架體系內尚不具備合并組建農村社區條件的村，按照“1+X”村鎮規劃區域聯合設立聯村黨組織和管委會。(2)“1+X”總體框架體系外的村。具備打造“20分鐘服務圈”條件的村，按照“地域相鄰、功能相近”的要求，可以2公里左右半徑或村民人數5000人左右或村數5個左右進行規劃聯合，設立聯村黨組織和管委會；不具備打造“20分鐘服務圈”條件的村，按照“地域相鄰、民風相似、規模適度、集聚發展”的要求，以鄉鎮撤擴并前原鄉鎮所在地村、中心村、示范村或強村等為依托進行聯合，設立聯村黨組織和管委會?！狈绞介_展村級組織設置改革，打破原有的行政村界線，將全市原有的5406個自然村逐步整合為789個農村新社區。新社區人口規模為5000—10000人左右，服務半徑大約為2到3公里，覆蓋3到10個村。在打破行政村區域界線的同時，部分新社區還打破了鄉鎮的行政界線*從2011年初開始，溫州對全市所有街道鄉鎮都進行區域調整，短短半年之內，全市290個鄉鎮(街)撤擴并為140個，2012年底又撤并為130個(60個街道、64個鎮、6個鄉)。。

二是農村新社區采取“三會一中心”的管理服務體制，設置社區黨組織、管委會、議事監督委員會和社區中心。在實踐操作中，“聯”是溫州農村新社區的主要組建方式，通過“轉”“并”方式建立新社區的村并不多，后二者比例相加不超過百分之十。為此，“聯”村的建設方式就成為溫州農村社區建設的主要方式。在聯村社區設立“社區管委會”，作為鄉鎮或者街道的派出機構。聯村黨組織根據各地實際，設黨委或黨總支，下設若干個所轄村黨支部。黨組織設專職書記1名，由副科級領導干部或副科級后備干部擔任；副書記和委員根據工作需要配備。所轄村黨支部原有的組織設置不變。社區管委會設主任1名，由黨組織書記兼任；副主任根據工作需要配備，所轄各村村委會主任為委員。所轄村村委會原有的組織設置不變。議事監督委員會由7—9名村民代表組織，主任由黨組織或者管委會成員兼任。

在新社區建設中，實行“生產原則上以村為主管理、生活原則上以社區為主管理”的原則，并把村“兩委”組織與村級集體經濟組織分開，明確村級集體經濟組織是企業，其收益屬于村民成員所有；而村“兩委”是社會政治組織，其運行成本參照城鎮社區由公共財政來承擔。

三是按照“上提下放”的原則給新社區賦權，同時加強社區中心的標準化建設和運行保障。所謂 “上提下放”是指將部門、街道可以授權社區行使的職權下放到社區中心，把行政村原有的審批事項整合上提到社區中心。拓展服務功能，把農業科技、民政服務、社會保障、咨詢代辦、司法服務等與群眾生產生活密切相關的服務項目納入服務中心，簡化辦事流程，方便群眾辦事。比如文成縣就將有關審批、服務、管理的68項權限下放社區，并把行政村原有的黨員服務、便民服務、綜合治理等各個中心整合至社區。

新社區中心按照統一標準進行建設，設置“六室六站二欄一廳一校一家一市一場所”*“六室”，即社區組織辦公室(社區黨組織辦公室、社區管委會辦公室、社區議監會辦公室、社區群團組織辦公室、社區社會組織辦公室、社區志愿者辦公室等)、社區綜合治理室(包括糾紛調解室、流動人口管理室等)、社區圖書閱覽室、社區多功能活動室(包括會議室、電教室、各類學校等)、社區檔案室、社區警務室。“六站”，即在“一站式”服務大廳設立民政事務站、勞動保障站、計生衛生站、流動人口站、黨員服務站(或黨員服務中心、黨代表工作室)、信息咨詢站(包括規劃建設、農林科技等)。“二欄”，即黨務、居務公開欄和科普宣傳欄?！耙粡d”，即“一站式”便民服務大廳?！耙恍！?，即社區學校?！耙患摇?，即老年星光之家。“一市”，即便民連鎖超市。“一場所”，即室外文體活動場所。，打造“五大服務中心”，即便民服務中心、養老服務中心、計衛服務中心、文體服務中心、社會管理服務中心(含警務室)。新社區的建設經費、運行經費和人員經費由市、縣、鄉鎮三級公共財政承擔*根據溫辦發[2011]103號文精神，社區運行經費額度采取基數加戶數的辦法，各縣區根據各自財力確定基數，然后再按照每年每戶5—10的標準核撥，并逐年增加。社區工作人員工資福利待遇等按照不低于上一年度全市職工平均收入的標準由各級財政按現行財政體制予以核撥。。在隊伍建設上，每個新社區的專職社區工作者不少于5人，規模在2000戶以上的社區按每400戶配備1人，分工負責社區黨務、社會保障、民政事務、治安調解、婦女兒童保護、文體衛生等工作；新居民較多的社區按新居民每2000人增配1人。

三、討論：農村社區建設中的五種邏輯

在我國基層社會管理體制上，學界主要有兩種不同的理論取向：一種理論傾向于“基層政權建設”，把社區建設過程看做是國家行政權力不斷滲透延伸至基層社會的過程。其目標是通過完善和強化組織層級，重建基層指令性行政協調系統，在社區中重建政治權威的合法性，進而不斷強化國家在基層社會的“基礎性控制權力”。另一種傾向于“社會共同體”理論，將社區建設的過程視為“社區共同體”的建設和培育過程。其目標是通過大力培育社區組織，促進社區參與、社區自治、社區民主的發展，進而實現社會自身以自下而上的方式構建社區組織關系和權力秩序。從這個角度來分析，我們大約可以把舟山做法界定為基層政權建設的模式；杭州做法更多地傾向于共同體與自治理念；而溫州做法則較為復雜，既有基層政權建設的意圖，也有建設新共同體的探索。

雖然上述三種模式的核心理念并不一致，但它們卻分享著五種共有的建設邏輯，即黨政邏輯、公共服務邏輯、共同體邏輯、發展邏輯、社會穩定邏輯。①黨政邏輯。黨政邏輯來源于國家對農村社區建設中“黨政主導”領導體制的明確要求，具體表現為在社區建設中對基層黨組織領導地位及組織建設、對行政組織滲透能力的強調(通過在社區派駐行政機關工作人員、大學生村官等來實現)，其目標是強化黨組織、政府在基層的領導權威。②公共服務邏輯。公共服務邏輯來源于鞏固基層合法性的需要，具體表現為在城鄉基本公共服務均等化理念下，把公共服務設施和公共服務項目建設作為現階段農村社區建設的主要內容和推進方式。在實踐中，公共服務邏輯受公共財政承受力、政府意愿的雙重限制。為了提高公共服務覆蓋率，政府往往傾向于通過調整供給標準、集中供給等來降低成本。③共同體邏輯。共同體邏輯既來源于對社區建設中“群眾主體”的政策指導和村民自治制度規定，也來源于補充建設資源的實際需要。這個邏輯主要強調自治、社區參與、社會組織培養、自我服務等，試圖通過上述動員機制挖掘社區內外部資源。也就是說共同體邏輯是價值訴求(自治、情感等)與功利訴求(獲取資源)的統一。④發展邏輯。發展邏輯有兩層含義：一是指以社區及社區居民為主體的發展；二是指與公共服務邏輯相反，以基層政府為主體、追求經濟收益最大化的行為。在后一種情況下，很多基層政府由于無力或無意愿提供公共服務，但又不得不提供(上級政府的考核壓力)，往往會訴諸于發展邏輯來解決這個兩難困境。也就是在推行農村社區建設的同時，想辦法同時追求基層財政收入的最大化。⑤社會穩定邏輯。社會穩定邏輯根源于上級政府對基層政府“一票否決”的考核壓力，這個壓力導致基層政府在社區建設時往往會采用很多社會控制的手段，比如對跨社區社會組織的限制，對網格化管理的重視等。

當然，上述五種邏輯在舟山、杭州、溫州做法中的地位是不同的。正是上述五種邏輯的不同組合，才造就了實踐中各式各樣的建設模式。“舟山做法”的主干是黨政邏輯、社會穩定邏輯、共同體邏輯的結合；“杭州做法”的主干是黨政邏輯、公共服務邏輯、共同體邏輯的結合；“溫州模式”的主干是黨政邏輯、公共服務邏輯、發展邏輯、共同體邏輯的結合。值得注意的是，上述五種邏輯之間并不是完全適配，它們有內在抵牾之處。比如，黨政邏輯的行政傾向和共同體邏輯的自治傾向之間；社會穩定邏輯下限制社會組織發展、有限參與傾向與共同體邏輯的擴大參與、鼓勵社會組織發展之間；發展邏輯下基層政府收益最大化與公共服務邏輯下的合法性最大化之間；發展邏輯的可能后果與社會穩定邏輯之間；發展邏輯中以農村農民為主體的發展與以基層政府為主體的發展之間。

舟山、溫州做法的共同之處是都采用了“社區管委會”體制。這種體制的出現一方面反映了公共服務大規模下垂，基層政府職能向農村適當延伸的現實要求和趨勢；另一方面也內含了力圖破解村民自治制度下“村(自治)、政(行政)”兩難格局的努力。從實踐來看，社區管委會并未能取得期望中的效果，既無法有效處理“政務”和公共服務，也無法有效整合“村務”。“社區管委會”建立的初衷是希望在“鄉政村治”體制下有效地將國家政權與村莊這兩個治理體系勾連起來。為此，兩地都明文規定管委會主任由鄉(鎮、街道)“選派”、其委員由鄉(鎮、街道)“選配”，各個行政村的主要干部(村書記和村主任)都被納入社區成為了社區專職干部，社區人員及辦公經費由財政統一負擔。如此一來，管委會顯然就成為基層政府的一個派出機構。這樣，就在很大程度上把法律規定的鄉(鎮、街道)與行政村的“指導”與“協助”關系，徹底轉化為“領導”與“執行”關系，社區成為“二政府”“兩不像”(既不像政權組織又不像自治組織)。然而，這種行政化并沒有化解農村公共服務的供應難題。

農村公共服務在實踐中始終繞不開一個核心問題，即“錢”。因“錢”產生了兩大矛盾：一是導致服務供給上的低效率；二是導致發展社區集體經濟上的低效率。以聯村方式建立起來的社區，由于存在著多個獨立的村委會和村經濟合作社，“社區管委會”在經濟和人事上并沒有太大話語權，更難以統領和調動下屬各行政村的集體資產用于公共服務。針對這一缺陷，舟山在2010年以后逐步把原來的“聯村社區”改為了“并村社區”。以并村方式建立的社區雖然名義上建立起了統一的黨組織、村委會、村民代表會議，但鑒于各村村民的強烈反對，出于社會穩定考慮，原各村集體經濟財務仍各自獨立著，因而社區同樣沒有經濟實體的支撐。普遍形成了政府財政出的錢由社區管委會管，集體經濟的錢由村民代表會議自己管，社區不能沾手的格局，這自然就帶來公共服務供給上的低效率。在發展集體經濟方面，盡管社區干部同時兼任村干部，但社區無權把整個社區的集體資產進行有效整合，發展集體經濟的任務仍然歸屬于合并前的各村經濟合作社。這樣各自為政的后果就是絕大多數村集體經濟總量偏小，且得不到高效發展。再加上村經濟合作社社長(基本由原村支部書記兼任)也同時擔任社區職務，忙于上級考核或社區其他事務而沒有精力和時間發展集體經濟。由此，就造成了集體經濟發展上的普遍停滯，這反過來又惡化了農村公共服務的供給。

需要注意的是，社區管委會在溫州是作為一個過渡性組織存在的。原因在于，溫州的農村社區建設實際上是溫州城鎮化戰略的配套工程，它的核心是通過“三分三改”改革村莊集體經濟，并允許村民跨地域自由選擇集居點，使社區與村在管理架構上徹底分離，進而在將來以社區自治逐步取代村民自治。溫州社區建設的實際路徑是通過徹底打亂小共同體來建設一個新的共同體，這種做法是一種高成本、高風險、長周期的探索，成功與否取決于城鎮化。

與前兩者不同，杭州做法是直接把社區嫁接在原行政村之上，形成了社區公共服務站、黨支部、村委會三駕馬車的構架。由于人員的交叉任職，杭州農村社區建設實質上并沒有改變原來“鄉政村治”格局下的運行機制。在公共服務均等化理念推動下，地方政府雖然為村莊興建了很多公共設施及服務項目，但并沒有注重與村莊形成良性互動。之所以如此，表面原因是村民對社區的理解基本是功利主義，在他們眼里，所謂社區就是提供公共服務特別是政府性公共服務的組織，它僅僅是一個組織；而村莊才是一個生活共同體。實際原因則是政府提供公共產品的決策機制、方式、過程等讓村民產生了疏離感*程又中、陳偉東: 《國家與農民: 公共產品供給角色與功能定位》，《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2006年第2期。。

四、小結:農村社區建設往何處去？

解決農村社會管理、社會服務事業的滯后以及把流動人口納入屬地社區進行管理和服務是國家對農村社區建設的主要期望。要完成這個任務，就需要一方面把社區打造成一個相對開放的平臺，另一方面把社區資源與外部的政府資源、社會資源鏈接起來。

在農村社區建設上，存在著三種理想與實踐模型*舒曉虎、張婷婷、張文靜：《行政與自治銜接：對我國城市基層治理模式的探討》，《學習與實踐》2013年第2期。：即行政一體化模式、行政與自治分離模式、行政與自治銜接模式。從浙江實踐來看，力圖行政一體化的“舟山做法”使政府效能改善和市民社會發育陷入雙重困境；奉行行政與自治相對分離的“杭州做法”又因強調國家與社會二分而導致尷尬的政府權威與脆弱的社會自主性。其實，“政務”與“村務”必定是相互交叉滲透的。國家的統治力包括政府性公共服務固然要在村莊配合下得以達成，而村莊也必然要得到國家幫助才能更好發展。因此，一種合理化的建議是在突破村民自治限制的同時，改革基層政府體制，把社區與基層政府鏈接起來，一方面保證國家權力在基層社會的實現，另一方面拓展基層社會空間，由村民自治走向社區自治。在此方面，“溫州做法”進行了有益嘗試，但由于發展邏輯的過度介入及鏈接方式的不得當，這種探索并未取得應有成效。

當前，我國農村社區建設的主要模式是“一村一社區”、“多村一社區”或“一村多社區”，其社區結構都是直接或間接嫁接在“村治”基礎上的。農村社區的運轉主軸還是村級組織，社區組織只是擔負了政府基本公共服務延伸到農村的任務，未能對農村基層管理與服務制度形成根本性變革。這樣，就產生了農村社區建設中社區體制與村民自治的“兩制分立”。這種“兩制分離”局面，不僅增加了內部的協調難度，而且在對流動人口的社區管理與服務上，顯著存在不協恰*關于農村社區建設中社區組織與村級組織兩制分立與銜接的問題，我國臺灣地區也碰到過，其提出的政策則是強化兩制銜接——“加強村里，改革社區”。詳見林瑞穗：《社區發展與村里組織功能問題與探討》，臺灣“行政院研究發展考核委員會年度報告”1996年。。隨著國家新型城鎮化建設和戶籍制度改革步伐加快，城鄉分離的管理體制必然朝著建立城鄉一元的基層管理制度方向前進。為此，農村社區建設必須及早謀劃，把原有村級組織逐步轉型為現代社區組織(但這不意味著要消滅村莊)，建立城鄉銜接的社區制度。也就是說，農村社區建設的未來應該在終結城鄉二元管理體制方面發揮基礎性作用。

(責任編輯：陸影)

2015-08-01

任 強(1975—)，男，政治學博士，浙江行政學院、浙江大學地方政府與社會治理研究中心副教授，主要研究方向為農村社會學、政治社會學。 毛 丹(1963—)，男，哲學博士，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師，浙江大學地方政府與社會治理研究中心主任，主要研究方向為社區研究、政治社會學。

本文系浙江省重點研究基地課題“底層人的互動邏輯”(項目編號：14JDDF01YB)的階段性成果。

C912.82

A

1003-4145[2015]09-0063-09

主持人語： 我國由政府主導推動的農村社區建設主要有兩個直接源頭：較遠的是1997年左右東部一些地區在城市急速擴張過程中，用“撤村建居”處理一批城中村、城郊村；較近的是2007年以后民政部門按照2006年中共十六屆六中全會“積極推進農村社區建設”的要求，逐漸鋪開建設試點。前者雖然干干脆脆用“社區”的新牌子換掉了行政村的老牌子，但是一直未能很清楚地處理好原村莊集體土地、集體資產、居民小產權房等問題，難以很好地推動村民市民化，甚至很長一段時間實際上主要為地方政府搞土地財政開便車，因此不時受到詬病。后者不用社區取代行政村制度，很長一段時間主要以農村社區服務中心(站)建設為中心，試圖把城市社區服務特別是社區公共服務延伸或移植到農村。這項實踐的惠農初衷比較樸素，在展開過程中承擔了越來越多的新功能，越來越被國家視為解決農村人口流動、集體經濟弱化以及老齡化等帶來的社會管理和服務難題的基本路徑，甚至成為國家用以重新整理或組織農村社會的基本制度設置。

如果我們不再懷疑我國農業、農村包括農村社區都將長期存在，不再懷疑城鄉需要長期相互依存，不再懷疑城鄉居民在政治、經濟、文化的權利上應該平等，那么我們也不必再懷疑這些平等一定需要落實在社區水平上。這正是筆者和同仁們倡言的“城鄉社區銜接”的根本涵義和意義。我們不能不看到，我國由政府主導的農村社區建設實踐雖然推進很快，卻仍然還有許多不確定性，要彰顯和達到這個根本意義還有很長的路要走。這些不確定性包括：1)認識上的不確定性，對社區、農村社區存在和存續的實踐認知和理論研究現在并不充分，不僅至今未能對社區、農村社區在政治和法律上作出明晰定位，甚至還不太能夠說清我國2010年公布共有8萬多個城市社區和60萬個行政村后，至今在數量上有什么變化；2)政策效應上的不確定性，由于農村社區建設包含非單一性起源，因而也包含了復雜的政策動機和推動機制，現在顯然還沒有一套明確無誤的辦法保證農村社區建設完全益農補農，杜絕傷農損農；3)制度整合上的不確定性，由于村莊相對分散、規模差異很大，農村采取了一村一社區、多村一社區的多種設置，社區制度與行政村及其村民自治制度并不天然構合，兩重制度兩張皮的問題逐漸突出起來，整合不好可能形成制度互相摯肘，如此等等。這一類問題的存在，總是令人擔心農村社區建設搞得好會推動重大農村問題的突破性解決，搞不好也可能搞成“半吊子”。

山東大學農村社會研究中心和浙江大學地方政府與社會治理研究中心、浙江大學中國社區建設研究中心的同仁們對農村社區建設問題頗為關切，多有探討，并且對農村社區建設做得較早、較多的山東和浙江兩省做了很多田野工作。這里不揣淺陋，從雙方最近交流的工作論文中選擇三篇刊出，主要是希望這些論文的一些新角度、新觀點多少能激發更多的人來關心農村和農村研究。

那么，農村社區建設能夠克服村民自治制度下的上述局限性嗎？以浙江的建設實踐為例，文章具體分析了當前農村社區建設中普遍存在的三種模式：即以基層管理體制改革為主導，以社區管委會為核心的“舟山做法”；以公共服務下沉為主導，以社區公共服務站為核心的“杭州做法”；以村莊經濟社會制度改革為主導，力圖從村民自治發展到社區自治的“溫州做法”。分析表明，上述三種模式的運行機制可歸結為五種邏輯——黨政邏輯、公共服務邏輯、共同體邏輯、發展邏輯、社會穩定邏輯——的不同組合。在這五種邏輯中，黨政邏輯主導“外力”，共同體邏輯代表了社區“內力”，而公共服務邏輯、發展邏輯、社會穩定邏輯等體現著“外力”與“內力”的連接。

這五種建設邏輯還表明，當前農村社區建設中包含著多重目標與運行機制，這些目標與機制分開來看都有其現實需要和合理性。但如果不能做出有機整合，而僅僅以“幾位一體”的名義簡單堆砌，那么農村社區建設中的“外力”與“內力”就無法持續、有效地連接起來。為此，處理黨政邏輯、共同體邏輯為代表的“外力”與“內力”之間的連接方式就成為中國農村社區建設成敗的關鍵。換句話說，農村社區建設的關鍵問題其實是村民自治制度以來的一個老問題。這個問題如果不能得以解決，農村社區建設就不會取得實質性進展。