法治目標下中國海上救撈管理問題

翟 翡

(大連海洋大學法學院，遼寧大連 116023)

法治目標下中國海上救撈管理問題

翟 翡

(大連海洋大學法學院，遼寧大連 116023)

從中國海上救撈管理現狀入手，指出國家救撈體系逐漸完善，但海上救撈能力仍不足；社會組織不斷發展，但新形勢下面臨壓力和挑戰；民間救撈組織活動無序，缺乏資質管理，救助效果不好；國內外非法打撈活動頻繁，水下文物管理難度大。從海上生命及財產救助、海上環境污染物清除、海上沉船沉物打撈和對外籍組織參與我國海上救撈管理方面對中國海上救撈管理問題的法律法規展開分析。提出以法治化為目標，完善中國海上救撈市場管理的建議，分別為積極推動立法工作，強化依法管理的理念；發揮社會組織的比較優勢，鼓勵社會力量合法參與；進一步建設國家救撈隊伍，提升海上救撈服務的能力和水平。

中國海上救撈；救撈管理；法治目標

海上事故救助和打撈簡稱海上救撈。救助，指對海上事故的人命救助、船舶、財產和航空器救助等；打撈，指沉船沉物打撈、港口及航遣清障、沉船存油和難船溢油的應急清除、海上消防及清除環境污染等。海上救撈是一個管理難度大、資金投入多、技術要求高的行業，也是一項重要的政府職能，其能力代表一個國家在全球海事界的地位。

一、中國海上救撈管理現狀

我國海上救撈的主要力量是交通運輸部救助打撈局，這是我國唯一一支國家專業救撈隊伍。它始建于1951年，在我國水域內承擔著以海上事故應急救撈和公益性救撈為主的多項任務。1999年大舜號事件充分暴露了我國海上救撈權責不清、法制缺失等弊端，成為救撈體制改革的導火索。2003年《救助打撈體制改革實施方案》出臺，我國救撈體制改革正式啟幕。隨后，原交通部所屬的北海、東海、南海救助局以及煙臺、上海、廣州打撈局正式成立，在原交通部救助打撈局的統一領導下，擔負各自轄區救助與打撈的職責，形成由國家財政支持的正規救撈系統。救撈體制從“救撈合一”轉變為“救”“撈”分開是這次改革的重要內容，也是我國海上救撈管理走出困境的重要一步。[1]救撈體制改革以來，我國海上救撈事業取得了跨越式的進步。國家專業海上救撈隊伍不斷規范，已成為國家交通應急保障體系的重要組成部分，中國特色的救撈體系逐漸形成。盡管如此，今年的馬航失聯、“歲月”輪沉沒等事件反映了我國海上救撈仍存在很多問題，如救撈力量薄弱、救撈管理法律法規不完善、救撈主體法律地位不明確、救撈設備和技術落后以及社會救助意識差等。

1.國家救撈體系逐漸完善，但海上救撈能力仍不足

目前，我沿海11個省區市和長江干線都成立了海(水)上搜救協調中心，初步建立了“政府統一領導、搜救機構歸口”的國家、省、市三級海上搜救組織體系，形成了由專業救助力量、軍隊力量、民間互助力量及社會力量共同參與的“專群結合，軍地結合”的中國特色海上搜救體系。我國海上救助范圍已經覆蓋重點海域，空中救援與水面救援、水下潛水打撈并駕齊驅，形成了三位一體的海上立體救助新格局。“十二五”期間，預計國家對救撈工作的投入將達到80多億元，為救撈事業發展提供有力的資金支持。我國目前共有獲得打撈資質的單位65家，其中海上37家，如表1所示。這個數量和層次還滿足不了我國海上救撈的需要。近幾年，海上搜救“一案三制”建設得到加強。我國各級海上搜救應急預案更具科學性、實用性和可操作性，海上險情的應急響應效率和搜救效果明顯提高。但新形勢下我國的海上搜救工作還面臨諸多困難，存在不少問題。此外，救撈體制改革以來，我國救撈人才隊伍有了一定發展，已經擁有一批專業救撈人才，人才隊伍結構有所改善，但救撈專業隊伍還相對較弱，人才結構還不完善。[2]

表1 協調各單位、部門出動搜救力量統計

數據來源：中華人民共和國交通運輸部網站http://www.moc.gov.cn/。

2.社會組織不斷發展，但新形勢下面臨壓力和挑戰

救撈行業的社會組織主要指行業協會和志愿者隊伍。行業協會中最有代表性的是中國潛水打撈行業協會，它承擔著潛水、打撈從業資格、資質的評審事務。根據該協會網站數據，截至2014年6月，協會共有單位會員337家，個人會員2人。該協會認真履行職責，注重自律管理，承擔重要研究和咨詢工作，相繼出臺了《中國潛水打撈行業自律公約》《潛水作業單位資質等級標準》等管理規章，[2]近日又發布了《潛水管理辦法》和《潛水與水下作業通用規則》，前者是我國第一部潛水與水下作業通用性標準體系文件，填補了我國潛水打撈與水下作業行業標準空白。此外，我國海上搜救志愿者隊伍近年來也不斷壯大和規范。如2011年遼寧首支海上搜救志愿者隊伍正式成立，是社會力量參與海上救撈的一個典范，對提高遼寧海域搜救成功率意義重大。據統計，我國社會力量參與了70%以上的海(水)上搜救工作，僅每年參加的重特大險情處理就達300多起。[3]但由于無償救助人命原則不利于鼓勵社會力量參與海上救助，也容易打擊救助人救助遇險油輪和防止海洋污染的積極性，因而我國目前海上救助志愿服務存在一些問題，如志愿者活動沒有具體的政策支持、缺乏合理的補償機制，社會力量參與意識不強，補充作用還未充分發揮。

但隨著民政部《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的出臺，我國社會組織“去行政化”改革日漸深化，2015年底前可能實現全面脫鉤。這一形勢下，救撈領域的行業協會和志愿者組織發展將面臨著機遇和挑戰。機遇是改革后社會組織會有更多的自主權和自治能力，挑戰是與脫離政府后勢必會缺乏政策支持和資源保障。

3.民間救撈組織活動無序，缺乏資質管理，救助效果不好

我國目前獲得打撈資質的單位共有65家，其中海上37家，如表2所示。這個數量還滿足不了我國海上救撈的需要。近年來，我國地方民間救撈組織日漸活躍，主要承接民事事故。但只有少數具有合法救撈資質和經營資格。海上應急救助本來主要是政府職責，但很多地方安全管理部門已經承擔了超負荷的安全生產事故救助，無力從事民事救助。一些地方政府安全管理部門只是要求這些組織登記聯系方式，在有需要的時候聯系，并沒有嚴格的資質審核和行政許可。這些無資質組織活動零散、無序，管理起來十分困難。受經濟利益驅動，一些民間組織隨意從事經營性救撈服務，在人命救助時會坐地起價，甚至挾尸要價，其行為有傷社會風化。但從法律上說，政府及民間組織對于民事救助均沒有責任和義務。這涉及一定的倫理問題，成為海上救撈管理的難題。

表2 獲得打撈資質單位數量統計(截至2014年1月)

數據來源：中國潛水打撈行業協會網站http://www.cdsca.org.cn/zlxz/。

4.國內外非法打撈活動頻繁，水下文物管理難度大

在我國海域有大量水下沉船文物。據遼寧省文物考古研究所2012年調查，僅遼寧省古代及近現代水下文物遺存疑點就有105處。由于法律法規缺失、管理力量薄弱及管理對象復雜，近年來一些非法打撈活動日益頻繁。為了獲得更大的利潤，這些非法組織出現組織化、公司化趨向，盜撈者不斷加大資金投入，甚至結成暫時性的“股份公司”。由于水下沉船文物的歸屬權問題錯綜復雜，沉船文物的打撈方式和歸屬權一直存在爭議，現行法律法規缺乏明確規定，水下文物保護和管理頗有難度。此外，對外商到中國從事沉船沉物打撈，以及外國船舶、裝備、人員在我國沿海長時間停泊作業，同樣缺乏法律約束和政府監控。這可能導致海洋資料、資源被竊取，軍事信息泄露，文物流失等嚴重后果，直接危及國家安全。

二、中國海上救撈管理問題的法律法規分析

由此看來，由于救撈市場缺乏規制、管理對象復雜、業務監管難度等原因，我國海上救撈管理在資質審核、作業管理、市場準入等方面仍存在很多問題。[4]這些問題的實質是相關法律法規缺失。

1.關于海上生命及財產救助方面

人命及財產救助是海上救助的主要對象。海上事故救助往往涉及公民的生命、財產安全和公共安全，因此國際公約和我國法律規定政府在人命、財產救助作業方面負有重要責任。

為了確保救助的及時性和成功率，國際公約及各國法律均未對救助主體資質做嚴格限制。我國《海商法》(主席令1992年第64號)第174條規定：“船長在不嚴重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務盡力救助海上人命。”第175條規定：“救助方與被救助方就海難救助達成協議，救助合同成立。”海上事故應急救助的主要責任在于政府。但由于現實中地方政府救撈力量不足，這個職責不得不被陸續轉讓。同時，民間救撈志愿者隊伍也在發展，這對官方救撈工作是有益補充。但受經濟利益驅動，一些不缺乏作業資質和登記管理的民間組織，在經濟利益的驅動下，也在無序活動。這給救助資質管理造成了很多困難。海難救助制度的初衷是鼓勵他人自愿參與海上救助，如果施救者不能證明自己的志愿意圖，即在危險發生之前與遇險財產不存在提供救援的義務，那么他將無權獲得救助報酬。這樣，由于民間救助主體資質劃分不清、對救助行為的補償缺乏法律規定，志愿救助行為得不到較好的鼓勵和保障，這在現實中會影響救助效力。

關于海上救助作業管理，國際公約及我國法律在主管機關從事或控制救助作業的資質方面都有明確規定。如《海上交通安全法》第31條規定：“船舶、設施發生事故，對交通安全造成或者可能造成危害時，主管機關有權采取必要的強制性處置措施。”第38條規定：“主管機關接到求救報告后，應當立即組織救助。有關單位和在事故現場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關的統一指揮。”《海商法》第192條規定：“國家有關主管機關從事或者控制的救助作業，救助方有權享受本章規定的關于救助作業的權利和補償。”盡管如此，但現行法律法規未賦予其自主選擇救助對象、自主配置救助資源的權力。這會導致在實際救助作業中出現救助資源浪費、救助力量損耗的情況，影響海上人命和財產救助時效。

2.海上環境污染物清除方面

根據服務區域和污染清除能力的不同，我國船舶污染清除單位的資質等級明確分為四級。我國《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》(交通運輸部令2011年第4號)第17條規定：“船舶污染清除單位是指按照本規定取得相應資質并與船舶簽訂污染清除協議，為船舶提供污染事故應急防備和應急處置服務的單位。”最新的《防治船舶污染海洋環境管理條例》(國務院令2013年第561號)及配套制度也對海上環境污染清除單位設定了資質條件，規定申請取得污染清除作業資質的單位應當向海事管理機構提出書面申請。盡管有關海上環境污染物清除資質管理的法律法規不斷完善，但現實中仍存在資質不清、材料造假、權力尋租等問題，具體問題有待明確規制。

在發生可以合理地預期足以造成重大損害后果的海上事故或與此項事故有關的行動時，各國有保護其岸線或有關利益方免受污染或污染威脅的權利，包括對沿海國救助作業作出指示的權利。《聯合國海洋法公約》(1982)規定：“各國有保護和保全海洋環境的義務；各國有依據其環境政策和按照其保護和保全海洋環境的職責開發其自然資源的主權權利。”我國《海洋環境保護法》(主席令第1999年26號公布)第70條規定：“船舶、碼頭、設施使用化學消油劑，船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業，從事船舶水上拆解、打撈、修造和其他水上、水下船舶施工作業等活動，應當事先按照有關規定報經有關部門批準或者核準。”此外，我國《海事行政許可條件規定》對船舶、碼頭、設施使用化學消油劑的許可條件和船舶液體危險貨物水上過駁作業許可條件也作出了規定。盡管如此，隨著海洋經濟和海運事業的發展，海上環境管理對象日益復雜。由于主管部門的權責劃分不明，缺乏獨立執法保障，再加上自然因素的不可預測性，海上環境保護工作仍是當下和今后的一個難題，相關法律法規有待完善。

3.海上沉船沉物打撈方面

打撈單位資質是指打撈單位依照本規定認定的從事打撈作業的人員、技術、設備、經濟實力、管理水平及其業績方面的綜合能力。為加強對沉船沉物打撈作業的管理，維護打撈市場的正常秩序，原交通部的《沉船沉物打撈單位資質管理規定》(1999年)對沉船沉物打撈單位設定了資質要求，同時將沿海、內河打撈單位的資質等級各分為三級。

2008年，交通運輸部根據原交通部《關于公布第二批已取消和改變管理方式的交通部行政審批項目后續監管措施的通知》(交體法字[2004]471號)和《關于公布交通部經國務院批準取消和調整以及依法繼續實施行政許可項目的通知》(交體法字[2004]633號)精神，將潛水員和打撈資質管理的資質資格等相關事務性工作移交中國潛水打撈行業協會承辦。2011年，交通運輸部下發《關于加強潛水打撈行業管理的通知》(交救發【2011】319號)，要求中國潛水打撈行業協會在交通運輸部及救助打撈局的指導和管理下，建立潛水、打撈單位和人員從業資質資格自律體系，制定自律管理辦法。2012年，中國潛水打撈行業協會為此制定了《打撈單位資質管理辦法》《潛水作業機構資質管理辦法》，前者將沿海、內河打撈單位的資質等級由三級變為四級。這樣，在保證部救撈局管理職能不變的前提下，理順了救撈市場的主體關系，提高了打撈資質管理的成效。盡管如此，目前我國獲得打撈資質的單位僅有65家，其數量和層次還不能滿足海上應急救撈的需求。

交通運輸部《水上水下活動通航安全管理規定》(2011年)第2條規定，公民、法人或者其他組織在我國內河通航水域或者岸線上和國家管轄海域從事打撈沉船、沉物可能影響通航安全的水上水下活動，應當向活動地的海事管理機構提出申請并報送相關的材料，在取得相關許可證后，方可進行打撈活動。《海事行政許可條件規定》第9條規定了通航水域沉船沉物打撈作業審批的條件之一是“參與打撈的單位、人員具備相應的能力”，這里沒有規定“相應的資質”，在一定程度上導致了現實中打撈資質管理和作業管理相脫節。

4.對外籍組織參與我國海上救撈管理方面

《海上交通安全法》(1984主席令第7號)第39條規定：“外國派遣船舶或飛機進入中華人民共和國領海或領海上空搜尋救助遇難的船舶或人員，必須經主管機關批準。”《海事行政許可條件規定》(2006年第1號)第13條關于外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救審批的條件的第一項是：“入境是出于海上人命搜尋救助的目的。”對財產救助則沒有禁止性規定，其審批不受前部法律限制。這方面法律條款顯然已經過時，無法與國際法及國際公約相關要求銜接。另外，我國《海事行政許可條件規定》第3條規定：“海事管理機構在審查、決定海事行政許可時，不得擅自增加、減少或者變更海事行政許可條件。”據此，對于符合法定條件、標準的外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救的申請，海事管理機構應當準予行政許可。

這里的外籍組織主要指外商。根據《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》(2011年1月8日修正版)第6條，外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物，可以采取“共同打撈”和“合作打撈”兩種方式，但不允許外商單獨打撈。《辦法》還規定打撈作業涉及海上軍事禁區、軍事管理區的，應當提交軍事主管部門的有關核準文件；具有重要軍事價值的沉沒艦船和武器裝備及被確認為文物的沉船沉物不在外商參與打撈的對象之列。雖然辦法對外商參與打撈的資質和要求做了一系列規定，但未作出實質性限制，對違法后果沒有明確說明。另外，2013國務院機構改革和職能轉變方案要求減少資質資格許可，涉及企業或個人資質水平評價的改由行業協會、學會認定。這意味著今后政府部門對于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物事務將更難有效監管，外籍組織違法行為缺乏法律約束。原交通部《關于加強在我國沿海水域遇險(難)的外籍船舶救助工作的通知》(交救發[1997]422號)規定：“對遇險(難)外籍300總噸以上的船舶及財產的救助，由交通部救助打撈局組織專業救助隊伍及有關救助力量進行施救。”原交通部辦公廳2003年7月17日《關于“交救發[1997]422號文件”的說明》明確指出：“文中所述‘專業救助隊伍及有關救助力量’系指中國專業救助隊伍。”上述文件雖設定了對外籍沉船沉物的救撈的市場準入限制，即救撈權仍屬中國，對我國救撈機構的市場主體地位給予了有力的保護，但由于規定層級較低，缺乏法律效力，在實踐中容易引發爭議。

三、完善中國海上救撈市場管理的建議——以法治化為目標

綜上分析，我國海上救撈管理問題的實質在于法律法規不健全。由于業務特殊、管理對象復雜、管理力量不足以及歷史遺留問題，海上救撈管理工作的立法難度很大。從中央精神看，習近平主席日前就深入推進平安中國建設作出重要指示：“法治是平安建設的重要保障。”黨的十八屆四中全會指出要在國家治理的各個領域堅持法治思維和運用法治方式，充分發揮法治在國家治理中的引領、推動和規范作用。因此，以法治為目標完善救撈管理體制，是我國海上救撈事業發展的一個契機，也是海上救撈管理困境的一個主要出路。只有把海上救撈工作放在全面推進依法治國大局中來謀劃，注重依法管理，才有可能從根本上減少問題。具體建議如下：

1.積極推動立法工作，強化依法管理的理念

推動立法工作，首先要堅持黨對立法的領導，完善黨對立法工作決策的程序，同時發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。爭取建立救撈工作專門委員會，呼吁立法專家顧問關注救撈市場管理的立法工作。當下立法工作的重點在于：第一，規范對我國海域救撈作業主體的資質管理，鞏固國家救撈體系的地位，保障有資質救撈企業的合法權益；第二，加強工作調查和科學研究，借鑒其他沿海國在海上救撈市場管理方面的經驗，為行業立法提供有效依據；第三，積極推動現有法律法規的修訂和出臺。建議在《打撈沉船管理辦法》中，增加保障國家安全、保護以交通運輸部救撈系統為主的國內救撈主體利益的條款，在《海上交通安全法》中增加事故應急救助的程序，推動《搜救條例》《潛水條例》《打撈條例》等相關行政法規的出臺。[5]政府應運用法治思維探索依法管理的有效方法，積極投入資源支持和政策關注，加強宣傳教育，提高全民海洋意識，在社會中樹立依法救撈理念。

2.發揮社會組織的比較優勢，鼓勵社會力量合法參與

黨的十八大提出要激發社會組織活力，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。因此，在海上救撈領域，主管部門應進一步將相關資質管理和服務事項交由行業協會承擔；支持和發展志愿服務組織，建立海上搜救志愿者管理的長效機制，組建一支相對穩定、補償合理、技能扎實的海上搜救志愿者隊伍。政府維護行業協會和志愿者的合法權利，創造良好的發展條件；可以在行業領域里培養樞紐型社會組織，聚合優勢資源和先進方法，帶動民間救撈組織合法化發展；建立和完善專群結合的水上應急機制，明確救撈行業的應急職能和公益功能，引導救撈行業科學化、法治化發展，依法規范組織資質，加強救助意識宣傳。主管部門應按照“培育發展與規范管理并重”的原則，鼓勵社會組織自主治理、合法參與、多元參與。另一方面，行業協會和志愿者隊伍應提高法律意識，建立合法、有效的自律體系，提升自身的服務能力。此外，應對海上重大事故，應注重和加強在人員和技術方面的國際合作，建立健全國際海上救撈應急聯動機制，共享優勢資源。

3.進一步建設國家救撈隊伍，提升海上救撈服務的能力和水平

要建立一支政令暢通、行動迅速、裝備精良、人員精干、技術過硬、作風頑強的國家專業海上救助隊伍，積極探索獨具中國特色的救撈發展之路。在市場經濟條件下，國家救撈機構要保持自身的地位，僅憑國家“專業隊”的身份是不夠的，只有不斷提升服務能力和水平，才能在市場競爭中站穩腳跟。主管部門應做到：一是提升責任意識，牢牢把握海上救助的“專業性”，切實提高海上救助的執行力；[6]二是依法履行監管職責，嚴格執行評估標準，保障從業者合法權利；三是推動行業管理的制度化、規范化，嚴格審核從業企業、組織及其人員的資質；四是建立快速應急反應和緊急救助機制，提高應急保障能力實現救助、打撈、飛行“三位一體”同步發展，推動救撈科學發展；五是履行國際人道主義義務。此外，應重點做好以下工作：完善海(水)上“一案三制”建設，完善反海盜應急機制，完善海上溢油應急處置機制，加強非水網地區水上搜救工作，增加搜救物資儲備及加強國際交流與合作。[7]

本文的落腳點在于海上救撈的宗旨——保障海上人命財產安全，保護海洋環境清潔。因此，在法治目標引領下，探索如何完善我國海上救撈管理體制，不僅是實現我國海上強國目標的必要思考，也是法治社會的應有之義。

[1]宋家慧.關于救撈體制改革后加快發展的思考[J].航海技術，2004(4)：3.

[2]郭秀斌.發揮行業協會作用提升國家水上應急救助打撈能力[J].交通運輸部管理干部學院學報，2012(4)：33.

[3]東朝暉,眭凌,余靜.我國海上搜救志愿者體系的建設[J].水運管理，2014(4):29.

[4]馮建中.我國海上救撈市場管理制度研究[J].中國救撈，2013(4):24.

[5]林鳳梅.加強和穩定救撈系統人才隊伍的對策[J].水運管理，2008(6):33.

[6]李文.借鑒新公共服務理論不斷提升海上救助公共服務的能力和水平[J].中國水運，2012(4):27.

[7]路徑.交通運輸部通報2010年中國海上搜救情況[J].運輸經理世界,2011(增刊1):22.

2014-11-10

遼寧經濟社會發展一般資助課題(2015lslktzizzx-01);遼寧省社會科學規劃基金項目(L14BFX011)

翟 翡(1981-)，女，博士研究生，講師；E-mail：37635627@qq.com

1671-7031(2015)02-0056-06

DF961.9；U676

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