同城化視閾下的寧鎮揚區域協同發展研究

王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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同城化視閾下的寧鎮揚區域協同發展研究

王玉珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

本文以江蘇省政府頒發的《寧鎮揚同城化發展規劃》為背景，結合近年來寧鎮揚一體化發展的實踐，以同城化視角對寧鎮揚區域協同發展的戰略目標、產業支柱、瓶頸掣肘、可行路徑等方面進行分析，提出自己對這些問題的理性思考及解決思路。

同城化視閾； 協同發展； 產業結構； 瓶頸掣肘； 可行路徑

今年8月江蘇省政府印發了《寧鎮揚同城化發展規劃》(以下簡稱《規劃》)。作為我省頒布實施的第一個以“同城化”為主題的區域性規劃，《規劃》明確提出了科學推進南京、鎮江、揚州三市同城化發展的主要目標和重點任務，規劃期為2014-2020年，到2020年基本建成具有較強活力和競爭力的國際性大都市區。這標志著寧鎮揚同城化發展已由理念進入實施階段。通過同城化發展達到提高城市化水平和城市發展質量，以完善的城市功能和良好的生態環境，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，使其在同城化的區域內做到收益更大、成本更低、效率更高、資源共享、優勢互補、共同發展。為保證寧鎮揚同城化發展戰略目標的實現，以同城化視閾思考、處理、解決寧鎮揚區域協同發展的問題就顯得尤為重要。

一、同城化視閾下共識寧鎮揚協同發展的戰略目標

何為“同城化視閾”？所謂同城化是相鄰城市通過相應的制度安排和協同合作，著力破除城際之間要素流動障礙，逐步實現基礎設施、產業、公共服務、居民生活等經濟社會各方面深度融合發展的過程，是優化資源配置、完善城市功能、提升區域競爭力的重要途徑。即在地緣相近、人緣相親、文化相通、發展相關的城際間突破行政區劃障礙，實施同城化發展戰略達到提升區域競爭力的目標。“同城化視閾”要求每個加入“同城化”的城市跳出“原先所在城市”的巢窟，以同城化的眼光面對寧鎮揚同城發展的難題，以同城化的思維解決同城化發展中遇到的問題，在同城化的物理空間內各類資源順暢流動，區域內的居民社會生活福利得到同等程度的提升。

目標決定行動。以“同城化視閾”認識寧鎮揚同城化發展的戰略目標就顯得尤為重要。根據《規劃》的部署，到2020年寧鎮揚區域，基本建成具有較強活力和競爭力的國際性大都市區，城鎮化率達到75%以上，以高新技術和服務經濟為主體的產業體系進一步完善，創新發展能力顯著提升，實現基礎設施同城通達，寧鎮揚主樞紐站之間半小時通達、主城區之間一小時通達；形成和諧、幸福、宜居的優質生活環境和生態文明區域，城鄉基本養老、醫療保險及失業保險覆蓋率達到98%，城市空氣質量優于二級標準的天數比例大于90%。《規劃》提出的寧鎮揚區域未來6年發展戰略目標涵蓋了城鎮化水平、產業體系、城際交通、生活質量、生態環境等經濟社會發展的主要領域。不僅有質量的要求，而且有量化的指標。是一個有相當難度、需要三市對上述目標形成共識、找到科學發展路徑、通力合作才能完成的偉業。

怎樣在同城化視閾下對寧鎮揚發展戰略目標達成共識呢？這里的關鍵或曰實質是要理解“同城化”，我認為寧鎮揚的同城化發展是說寧鎮揚的協同發展。即在認同寧鎮揚發展的戰略目標的前提下，通過協同發展提高區域的整體競爭力。這里的“協同發展”既是“協同理論”意義上的協同，也含“協同治理”的意思。協同理論的“協同”一詞來自希臘語，意指關于“合作的科學”。協同理論研究各種完全不同的系統在遠離平衡時通過子系統之間的協同合作，從無序態轉變為有序態的共同規律。協同治理理論是自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論的交叉理論。由于其研究對象的廣泛性使其在自然科學領域、社會科學領域得到普遍的應用。寧鎮揚同城化發展既有遵循自然規律、經濟發展規律在同一區域運行的表現或展開，也有同一區域不同行政區劃為追逐相同目標需要協同治理的問題。怎樣使不同城市為著同樣的戰略目標采取“協同的或曰集體的行動”而且這種“集體的行動”是出自各城市自愿自發的行為，是一種自組織的行為。“協同理論”的研究就是解釋有序的集體行為是怎樣發生的?自組織行為是怎樣發生的?從理論上講有序的集體行為的發生源于協同學的支配原理，而協同學的支配原理就是以“序參數”為核心的。序參數是一種描述宏觀系統有序度的一個參數，它代表著宏觀系統的序的狀態。通過以“序參數”為基礎的支配原理的作用過程，我們知道子系統之間的關聯便是協同學中所指的序參數。而系統宏觀結構是由幾個序參數共同決定的。由此也就引出了協同的二層含義：一是子系統之間的協同合作產生宏觀的有序結構；二是序參數之間的協同合作決定著系統的有序結構。用這一原理指導寧鎮揚同城發展，就是寧鎮揚經濟在各自的發展中要找到相互關聯的“閾值”，使不同城市的獨立運行向“共同運行”轉化，這個轉化的過程就是不同城市的“個體行為”向“集體行為”的轉化過程。從理論上講自組織行為的發生源于系統按照相互默契的某種規則，各盡其責而又協調地自動地形成有序結構。從靜態角度看，自組織指的是開放系統在子系統的協同下出現的宏觀新結構；從動態的角度看，自組織是指系統從無序狀態轉變為有序狀態，或者從舊的有序狀態轉變為新的有序狀態，這種相變是由系統內部自身組織起來，通過各種形式的信息反饋來控制和強化這種結構的組織行為，即系統新的有序結構和功能的形成是系統自己組織起來的，是大量子系統之間既相互競爭又相互合作，共同作用的結果。用這一原理指導寧鎮揚同城發展，就是在開放系統下不同城市能夠依靠自身力量使系統從不平衡狀態恢復到平衡狀態的能力，從無序到有序的轉變機制和驅動力。控制參數的改變是系統自組織形成的重要途徑，而自組織是子系統協同作用的結果。圍繞相同的經濟社會發展目標，通過不同城市的協同發展，形成強大的自組織能力，通過這種自組織能力有效協調城際發展，最終達到實現同城化戰略目標的目的。

二、同城化視閾下共筑寧鎮揚協同發展的主要支柱

寧鎮揚山水相連，人文相親，文化同根，發展相關，在經濟社會和自然生態環境等方面已基本具備同城發展的條件。但從寧鎮揚地區協同發展而言，尚需三個城市在同城化視閾下共筑支撐協同發展的主要支柱。

首先，同城化發展核心在統籌規劃布局，產業分工協調。寧鎮揚山水相連，是長江三角洲西翼承東啟西、連南接北的重要節點區域，也是長三角世界級城市群和皖江城市帶承接產業轉移示范區的聯結區域，區位重要且比較優勢明顯。得天獨厚的地理區位在當前經濟全球化和區域一體化深入推進的宏觀環境中，作為參與國際競爭的主要方式，城市群和都市圈呈現出快速發展的總體態勢，寧鎮揚同城化發展的必要性、緊迫性以及現實可行性因此更加凸顯。江蘇省省委省政府順應這一發展趨勢，意識到三市同城發展的核心在統籌規劃布局、產業分工協調、基礎設施和生態環境的共建共保。根據省委省政府的部署要求，早在2012年5月份，省發展改革委牽頭組織《寧鎮揚同城化發展規劃》的編制工作，經過深入調研、科學論證、集思廣益、多輪修改，形成的《規劃》送審稿于2014年3月26日經省政府常務會議審議原則通過后，又根據黨的十八屆三中全會精神，以及國家層面新型城鎮化、依托黃金水道推動長江經濟帶發展等戰略規劃和構想提出的新要求，對規劃文本的有關內容加以調整、充實和提升，8月10日省政府正式予以印發。《寧鎮揚同城化發展規劃》的出臺，從空間架構上將寧鎮揚三市一體化布局，這在整體上對優化區域布局，統一配置區域資源，完善同城化區域功能，打造實質意義上的同城化發展起到積極的推動作用。從長遠發展看，三市的同城化架構為產業結構的地理布局、產業結構的區域調整、產業結構轉型升級挪騰了空間，集聚了優勢資源，加快了城市群發展的步伐。

其次，同城化發展基礎在依托交通一體化的支撐。同城化的發展必須交通先行，發達的交通縮短了時空距離產生了同城發展的需求。寧鎮揚交通基礎設施發達，表現在運輸門類齊全海陸空管道立體交錯，各類交通設施已形成網絡。特別是溝通三市的密如蛛網的公路、高速公路、城際鐵路等為連接寧鎮揚同城化發展奠定了很好的基礎。但是距離同城化所要求的建立交通體系一體化還有距離。《規劃》提出在基礎設施方面，按照統籌規劃、合理布局、適度超前、安全可靠的原則，以實現交通一體化為重點，推進交通、能源、水利、信息等基礎設施共建共享與布局優化，構建適應大都市區同城化要求的基礎設施支撐體系。具體說要打造寧鎮、揚鎮通道，即三市以推進寧鎮揚交通同城化深度融合為目標，進一步完善城際運輸系統，建設寧揚、寧鎮、揚鎮城際通道，實現寧鎮揚主樞紐站半小時通達、主城區之間一小時通達。其中，寧鎮通道將依托城際鐵路、普通鐵路為主的南京-句容-鎮江走廊，加快都市圈軌道、城市快速路建設。揚鎮通道則是要加強揚鎮跨江通道建設，形成東、中、西全方位布局的復合運輸走廊。加之已經擁有的南京祿口國際機場、南京馬鞍國際機場、揚州泰州機場等三個機場，立體交通網絡的構建，不僅使三市的經濟交往要素流通快捷高效，也使三市居民出行、觀光旅游變得簡便快捷。使同城化發展有了更為堅實的基礎。

第三，同城化發展關鍵在生態共建環境共保。同城化實質是三市融為一體的深度發展，這種發展立足于長遠，在做好當下的同時更看重未來的發展紅利。從現代觀念看，自然生態良好環境優美是可持續發展的重要載體。因此，能否保持良好的生態環境就成了同城化發展的關鍵。從《規劃》的要求看，在生態環境方面，以實現區域社會、經濟、生態統籌協調發展為目標，推動生態保護和環境整治一體化，大力倡導綠色低碳與循環發展，協同維護綠色、宜居、安全的區域生態環境。良好的生態環境是需要建設的，建設起來的優美環境是需要保護的，這是個源源不斷的艱難工作，需要從觀念認同、制度架構、生態補償機制等多渠道共同努力齊抓共管，只有寧鎮揚三市聯手進行生態環境的整治與保護，才有可能使寧鎮揚同城化在可持續發展的道路上走得更遠一些。

第四，同城化發展根本在內源動力及運行機制。這里的內源動力指寧鎮揚各市均有同城發展或一體發展的內在需求，這種內在需求源于同城化發展一體化發展已經顯現出優于寧鎮揚各市獨自發展的優勢。這是因為市場一體化是城市一體化的前提，市場規模的擴大、市場功能的拓展、市場體系的完善都要求城市規模、城市功能、城市體系隨之擴大、拓展和完善。這為資源優化配置提供了更為廣闊的空間。同時，產業發展產業互補也為城市群的產業定位產業融合提供了發展余地，帶來了新的發展機遇。從本質上講寧鎮揚同城化發展順應了經濟國際化區域經濟一體化現代城市群的發展大勢，順應了區域經濟發展的客觀規律，三市同城化發展既發揮各自的優勢又彌補各自的不足，真正做到1+1+1>3的效應。同城化發展的根本不僅源于其內在需求，還得益于要有科學合理的運行機制，運行機制是動力需求轉化為客觀事實的保證。這里建立區域內政府間協調機制對整個同城化區域的健康快速發展起著關鍵作用。構建政府間的協調運行，在抓好頂層設計的同時也需將部門間、政府層級間的運行機制一并考慮好。

三、同城化視閾下共破寧鎮揚協同發展的瓶頸掣肘

按照同城化視閾最終實現寧鎮揚同城化發展的戰略目標，我們還要邁過許多道坎，即共同破解寧鎮揚協同發展中的難題。從同城化探索的實踐進程看，寧鎮揚協同發展的主要瓶頸有：

一是寧鎮揚行政區劃與同城化發展的矛盾。行政區域劃分通常是同城化發展的主要障礙之一，從本質上講同城化發展與行政區劃管理是矛盾的。同城化發展要求突破現有行政區劃實行跨區域的融合；行政區劃，是國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權力的劃分。一般說來，行政區劃以地方全面實現國家機構各種職能順利貫徹，而建立的不同級別政權機構作為標志。在行政區劃范圍內其行政機構擁有各種行政職能與行政權力，離開行政區劃就什么都不是。因此各地方的行政長官、各層級的行政長官都視自己轄區行政區劃為圭臬，不可染指。任何削弱行政區劃的職能或動搖行政區劃權力的行為都會遭到鼎力的抵制。特別在地域文化氛圍很濃的我國更是如此。鑒于這樣的文化，在探索跨越城際發展的具體問題時，解決問題的路徑依然從行政區域角度進行思考，比如由上級行政部門牽頭提出解決問題思路比較管用。因此，就產生了由寧鎮揚三市市長共同簽署的《南京市、鎮江市、揚州市同城化建設合作框架協議》，構建了三市《區域創新合作框架協議》等，總之，跨越城市邊界的同城化每發展一步，就要設法與行政體制行政機制做一次聯姻。至今為止還沒有找到一個跳出該窠臼解決行政區劃與同城化發展矛盾的思路。如何以更廣闊的視閾創新的思維突破該瓶頸，需要三市在實踐中不斷探索。

二是寧鎮揚三市的產業結構趨同現象嚴重。同城化發展的根基在產業結構的合理與產業質量的提升。加強寧鎮揚三市的產業合作與協調發展，提升區域內產業的整體競爭力，是寧鎮揚同城可持續發展的重要物質基礎。由于寧鎮揚三市地緣相近，在山水相連的17074平方公里的土地上有著比較接近的自然資源稟賦，三市的生產力發展雖有差距，但不明顯。這使得寧鎮揚三市產業結構高度雷同，從三市的產業結構看，電子信息產業、汽車與裝備制造業、石油化工、新型材料、生物醫藥等產業均是三地的支柱產業。從2013年寧鎮揚三市產值規模排在前十位的制造業看，行業結構的相似度更高。見下表：

寧鎮揚三市產值規模前十制造業(2013)

從上表可知，2013年寧鎮揚三市的統計數據表明，三市的主要制造業行業具有較大的相似性，產值規模前十的行業南京和鎮江、南京和揚州的相同個數均達8個，鎮江和揚州的相同個數也達到7個，而這一數據3年前為南京與揚州有5個相同，南京與鎮江、鎮江與揚州有6個相同。這表明寧鎮揚三市的主要行業不僅相似性大，而且這種相似性發展迅猛。產業結構特別是制造業的高度相似，既彰顯三市的產業優勢又暴露產業同構問題突出，如果不能在同構的產業中錯位發展不同的產品，同質競爭的經濟亂象將不可避免。因此如何制肘產業結構趨同導致產業同質惡性競爭，是寧鎮揚三市協同發展必須解決的問題。

三是寧鎮揚三市金融資源配置的失衡。寧鎮揚同城化發展產業是經濟的基礎，金融是經濟的核心。同城化發展中經濟結構的調整、經濟發展方式的轉變、各類資源在更大區域內的配置金融有著不可替代的作用。我國金融資源配置局限于地區行政框架，受其影響寧鎮揚三市的金融資源配置是不均衡的。截止2013年，鎮江市的各類金融機構達201家，揚州市196家(2011年數據)，南京市達1426家；今年4月金融機構人民幣存款余額南京市為19656.63億元，鎮江市為3419.87億元，揚州市為4117.05億元；人民幣貸款余額南京市為14621.11億元，鎮江市為2479.62億元，揚州市為2456.26億元。由于江蘇銀行是按行政區劃配套設立非法人分支機構，各分支機構的經營權限和利益考核均存在差別，地區間協同效能難以有效發揮；同時金融資源配置局限于行政劃分層級，這種結構往往忽視區域經濟總量及發展特征，使經濟總量大的分支機構，特別是區域內發達縣域分支機構可支配的權限、人力資源、機構資源明顯落后于區域經濟發展的要求，拉長了信息傳導和處理流程，降低了運行效率。金融的血脈經絡不打通，輸血系統受阻，寧鎮揚同城化發展將難以維系。保持寧鎮揚區域金融資源配置的均衡，應建設區域性金融中心。這是寧鎮揚地區產業轉型的前提條件，也是寧鎮揚地區實現產業升級的必然過程，更是寧鎮揚同城化實現三方共贏的重要途徑。

四、同城化視閾下共謀寧鎮揚協同發展的可行路徑

從近年來我省對寧鎮揚同城化探索的實踐看，寧鎮揚三市只有在以下幾個方面共同努力，才可能在寧鎮揚的協同發展上找到一條可行路徑。

首先，一張藍圖規劃寧鎮揚區域的發展前景。多年來，寧鎮揚三市的發展缺乏統攬全局的行政區劃與區域發展相融的總體規劃，缺乏一張有權威性的覆蓋三市的發展藍圖，江蘇省政府《寧鎮揚同城化發展規劃》的出臺填補了這一空白。《規劃》提出未來6年要實現的發展前景，即到2020年基本建成具有較強活力和競爭力的國際性大都市區。大規劃的特點一是對寧鎮揚同城化的空間格局提出“一帶三圈”的要求，“一帶”即沿江發展帶，是新型工業化、城鎮化的重點區域，以及長江國際航運物流和金融商務中心的核心載體；“三圈”即寧鎮揚中心城區為核心構成緊密圈層、次緊密圈層和外圍圈層。空間格局的架構使得區域內各市依據同一張藍圖謀篇布局；特點二是針對發展目標的定位，《規劃》在寧鎮揚同城化發展方面提出在基礎設施、產業布局、創新體系、公共服務、城鄉統籌、生態環境、改革開放等七個方面的重點任務，這里既涉及到同城化共建共護的方方面面，也提出通過改革開放、創新體系建立等完成這些重點任務的路徑；特點三是該《規劃》分兩個階段實施，每個階段都有量化指標。為使兩階段的目標順利實現，《規劃》提出，要抓住交通基礎設施同城發展等關鍵環節，力推江寧-句容、六合-儀征等同城發展先行區加快融合，以點帶面，有序推動同城化進程。可見，一張藍圖統籌規劃寧鎮揚發展，使得“同城化”能夠圍繞共同的發展目標，共同的發展重點，堅持一張藍圖干到底，今天的藍圖就會成為明天的現實。

其次，一片區域統籌布局寧鎮揚的產業結構。《規劃》要求在產業布局方面，三市將立足產業基礎與比較優勢，堅持錯位分工與協調發展，聯合打造一批現代產業基地(中心)，形成若干具有國際影響的企業集團和產業集群。寧鎮揚地區產業同構趨向明顯，排名前十的制造業相似度高，這說明該區域相同優勢產業集中，比較優勢明顯。可依其優勢全面提升基礎工業，構建現代工業體系，共建國家先進制造業集聚基地，同時針對先進制造業相似度高的現狀應細化分工，延長產業鏈條，提高產品的附加值，使先進制造業產品的優勢更為突出；戰略性新興產業在寧鎮揚有很好的基礎，應積極培育壯大，打造南京高端軟件與新一代信息服務、揚州光電產業和鎮江信息技術應用三大產業基地；現代服務業是寧鎮揚的又一優勢產業，南京的優勢更為突出。因此在這個領域應更多地發展像物流、金融、商貿、會展、旅游等等，通過這樣一些產業的加快發展，形成外溢效應來帶動其他兩個城市的發展。三市將共同培育“寧鎮揚服務”品牌，共建長江國際航運物流中心、區域金融商務商貿中心、全國文化科技中心和國際著名旅游目的地等。總之，在確定產業發展方向的前提下，通過主動調整產業結構，合理架構產業布局，拉長產業鏈條，做細做精產品，寧鎮揚同城化發展就有了強大的產業支撐。

第三，創建寧鎮揚地區協同發展的體制機制。寧鎮揚區域的協同發展，三市要真正做到實質上的同城化，在發展及治理模式上必須跳出傳統的路徑依賴。從以往推進寧鎮揚一體發展的實踐看，我們主要采用的是行政方法。有的是上級行政部門以行政法或行政命令方式推進，有的是三市的行政長官協商形成的“合作協議”或“合作框架”的方式推進。此種方法雖有效果但有兩大基因缺陷，一是每遇到一個問題都需要三市相關部門的協調，辦事效率低下；二是這種協同往往就事論事難以深度融合。同城化發展就是要跨越行政區劃的地理界限，這需要“路徑”的創新。創建寧鎮揚地區協同發展的體制機制，可從兩個視角考慮逐漸淡化傳統的行政管理模式。一是在寧鎮揚區域構建規范完善的市場體系，確實讓市場在資源配置中起決定作用，凡是市場能夠解決的問題完全交給市場解決，協同發展中難免有利益糾紛，市場的交易成本最低，以市場體制的完善逐步削減行政體制的功用；二是創建同城化發展省級協調管理機構，即“寧鎮揚同城化發展協調管理委員會”， 因為“有效的組織是制度變遷的關鍵”(諾斯語)。通過這個綜合性權威機構的設立，解決同城化發展進程中市場無法解決的一些問題。通過建立省級統籌協調機制，由其統籌三市既有的經濟社會發展戰略，逐步統一地方的市場準入、招商引資、社會保障、環境保護、就業政策，實現政府規章的有機銜接，探索建立共同行為準則和管理契約，逐步過渡到規范、完善的市場經濟體制上來。

從2005年揚州代表團向省人民代表大會提交“打造寧鎮揚經濟板塊”構想的議案到2014年江蘇省政府《寧鎮揚同城化發展規劃》的出臺，前后已九年，寧鎮揚協同發展從理念到行動，從松散到緊密，從商議到規劃，于無路中探出一條可行路徑。未來六年寧鎮揚三市圍繞同城化發展目標，按照《規劃》部署狠抓落實，寧鎮揚同城化發展能邁上新的平臺。

[1]李漢卿.協同治理理論探析[J].社會經緯,2014，(1).

[2]肖泉.寧鎮揚同城化發展規劃新聞發布會[EB/OL].人民網,2014-08-23.

[3]2020年基本建成國際性大都市區同城化空間格局建設‘一帶三圈’”[N].鎮江日報 ,2014-08-25.

[4]戴子剛 .同城化背景下寧鎮揚經濟深度合作研究”[J].城市建設理論研究，2013，(29).

[5]王亮 .統籌協調推進同城化發展[N].黑龍江日報,2010-03-08.

(責任編輯：悠 然)

2015-03-06

王玉珍(1955-)，女，江蘇南通人，中共南京市委黨校巡視員、教授，研究方向：產業經濟學。

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1672-1071(2015)02-0084-06