優化行政程序的相對人維度*

方世榮 譚冰霖

（中南財經政法大學法學院，武漢 430073）

一、問題的提出

優化行政程序，簡單講就是采取措施尋求行政程序構造的最優方案。目前人們多注重在減少環節、節省行政成本上考慮程序優化，認為政府工作流程的優化就是“減少環節，提高效率”，甚至提出要“程序簡單化”［1］，強調“行政效率是行政權的生命”［2］。毫無疑問，簡化程序、提高效率是程序優化必不可少的重要內容。對于行政主體來講，以最小的行政成本產出最大的行政效益，是衡量政府績效優劣的標志之一。但是，優化行政程序如僅著眼于簡化程序、提高效率仍有片面性，因為這只是行政主體視角的程序優化，從充分保障行政相對人權益的立場考慮，還有更多的程序優化需要。

行政主體和行政相對人是行政程序的主體雙方，他們對于簡化程序這一優化目標在許多情況下是一致的：行政主體可以因此減少行政成本，更迅速地達成行政管理目的；行政相對人則可以獲得便捷的政府公共服務，也減少自身在人力、物力和時間上的耗費。但這主要只反映在許可審批、行政給付等授益性行政活動的程序上。而在行政處罰、行政強制等損益性行政活動和行政裁決、行政復議等裁判性行政活動的程序中，則不是單一的簡化程序環節問題，如《行政強制法》還專門增設了行政強制執行的催告程序等，否則將難以控制行政主體因單純強調效率而作出專斷、恣意的決定。事實上，行政主體與行政相對人雙方對行政程序的價值取向并不完全相同，這就要求優化行政程序不能只局限于簡化程序，還必須考慮行政相對人的程序需求，使優化結果最大限度地服務于相對人的權益保障。

二、行政相對人在行政程序中的重要地位

在傳統行政法理論上，對行政程序基本上是從行政主體的角度來進行界定的，大量經典的行政法學教科書、工具書的表述幾乎都是如此：如“行政程序是行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序”［3］，“廣義的行政程序是指行政機關為了作成決定、采取其他措施或者簽訂合同而進行的所有活動的總稱”［4］451等等。這些界定的共同點在于，均認為行政程序只是“行政主體的程序”，忽略了行政相對人這一重要的程序主體。正是這樣一種理念，影響人們在思考優化行政程序時偏重于如何提高行政機關的行政效率，未充分顧及行政相對人對程序優化的多重需求。事實上，行政程序并不是行政主體“單方的程序”，而是行政主體與行政相對人的程序活動共同組成的一種復合過程。我國行政法學界曾有個別學者注意到這一問題，提出“由于行政法主體可以劃分為行政主體和相對主體，行政法程序同理可以劃分為行政主體行為 （行政行為）必須遵循的行政法程序和相對主體行為（相對行為）必須遵循的行政法程序。前者簡稱‘行政程序’，后者稱‘相對程序’”。［5］該觀點觀察到了行政相對人的程序活動，不過他將 “行政程序”與“相對程序”完全分割開，這在事實上并不成立。正如我們不能說訴訟程序分為原告的訴訟程序與被告的訴訟程序一樣，其實原告的訴訟活動及其權利義務與被告的訴訟活動及其權利義務都交織在同一個訴訟程序之中。因此，準確地講，行政程序應當是行政主體與行政相對人共同進行程序活動的復合過程。在這個意義上，行政程序不僅是行政主體的程序，也是行政相對人的程序，而且行政相對人在行政程序中居于與行政主體同樣重要的地位。

1.從程序主體來看，行政相對人是行政程序不可缺少的一方主體。其重要的主體地位是：（1）啟動或引發行政程序的一方主體。行政程序按照啟動方式的不同，可分為依申請的程序和依職權的程序。其中，依申請程序毫無疑問都是由相對人的申請行為而啟動的，否則程序不能開始。依職權程序從外觀上看是由行政主體單方依職權啟動，但從因果關系上分析，卻是由行政相對人的行為或與其有關的法律事件作為引發的最初起因，如行政處罰程序的啟動是因相對人違反行政法律規范的行為所導致，而行政救助程序的啟動則可能是因相對人的人身或財產由自然災害等法律事件造成損害而引起。（2）推進程序并形成結果的一方主體。從動態上觀察，行政程序的過程都是行政主體與相對人相互交流、相互博弈、相互合作的過程，由此使程序步驟不斷遞進，最后形成程序結果。在此過程中，行政相對人是具有能動作用的主體而非被動接受處理的對象。無論是行政立法程序、行政決策程序和行政執法程序都概莫能外。（3）實現（執行）程序結果的一方主體。行政程序的最終結果必須依賴行政相對人的行為方能得以實現，即通過相對人行使權利和履行義務的行為來達成，行政主體單方是無法實現程序結果的。

隨著當代“參與式行政”的興起，相對人更擁有了一系列豐富多樣的程序參與權，包括程序進入權、政務主張權、獲合理回應權、合理意見獲采納權、協商決定權等［6］，從而進一步強化和彰顯了相對人在行政程序中不可或缺的重要主體地位。如《行政許可法》在許可程序中規定了案卷排他原則，確立了相對人在程序中提出的合法合理主張具有法律效力，行政主體有義務采納而不得拒絕?！冻青l規劃法》第22條也規定，“鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃，報上一級人民政府審批。村莊規劃在報送審批前，應當經村民會議或者村民代表會議討論同意?！睋?，村民或者村民代表在規劃編制環節上擁有了審議和決定的權利。這正如德國行政法學家毛雷爾所言：“參與行政作為現代行政程序的一種發展趨勢，它要求不得將公民作為行政的客體對待，而應當作為‘成熟公民’和決定程序中具有獨立權利的當事人對待。 ”［4］459

2.從程序成本來看，相對人同樣是行政程序成本的負擔者。基于社會資源利用最大化的考慮，優化行政程序的一個重要任務是要減少行政程序的成本。行政程序成本是指所有程序活動主體參與行政程序的投入和耗費，其中既包括行政主體的活動成本也包括行政相對人的活動成本。［7］行政程序要依靠行政經費、公務人力和時間的投入來維持運行，行政主體作為程序成本的承擔者自不待言。而行政相對人在程序過程中實現權利和履行義務同樣要耗費一定的人力、物力、財力和時間成本。如有媒體報道，根據公安部《公民出境入境管理法實施細則》規定的辦事程序，公民申請因私護照“須向戶口所在地的市、縣公安局出入境管理部門提出申請”，而在我國目前的戶籍管理制度下，許多外出務工、上學的公民必須返回戶口所在地辦理。有媒體報道，河北某公民為辦理護照曾回鄉 6次，坐火車3000公里［8］，耗費了大量的時間、精力和金錢。為此，優化行政程序不僅要考慮減少行政主體的行政成本，還要充分考慮建立便民的程序機制，以減少相對人的成本耗費。

3.從程序結果講，相對人是行政程序結果的最終受領人。一般而言，行政程序針對行政相對人的實體利益而展開，最終結果則由相對人來承受。這可以從程序對相對人實體權利義務的直接影響來觀察：以行政許可的聽證程序為例，基于許可聽證程序的案卷排他制度，行政主體必須根據聽證筆錄作出許可決定，這就意味著聽證筆錄中的相對人合理意見能夠直接影響自身的許可利益。此外，行政程序還可以直接形成和創設相對人的實體權益。如《行政許可法》第50條第2款規定：“行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續?！边@實際上是通過程序設計直接賦予相對人在行政主體“逾期未作決定”情況下獲得許可延展的權利。再如，《行政處罰法》第32條第2款規定：“行政機關不得因當事人申辯而加重處罰?！痹摋l對于申辯程序的設計則限制了行政主體對相對人實施加重的行政處罰。

因此，在結果上行政相對人是優質行政程序的最大受益者，同時也是劣質行政程序的最大受害者，這決定了行政程序的優化必須充分考慮該利害關系主體的利益需求。

4.從程序目的來看，現代行政程序的設計有多重目的，除了提高行政效率之外，還包括保障相對人的合法權益、人格尊嚴及民主參與等。保障相對人的合法權益是行政程序構建的基本目的，其作用是要“為相對人在行政活動中順利實現其基本權利提供了程序性的條件和途徑”［9］。這在不同行政活動中有不同的體現：對于損益性行政行為來講，行政程序的目的是為相對人的合法權益保護提供防御措施，美國《權利法案》第5條“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產”就是這一目的的明確宣示。在授益性行政行為的程序中，程序的目的則是為相對人獲得行政給付提供有效途徑，保證這些利益得以及時、公平、合理的分配。

其次，維護相對人的人格尊嚴是行政程序的又一重要目的，這正如有學者所指出的：“行政程序的內在價值體現的是在交涉性基礎上對人的主體性的認知和尊重，其目標指向是人的主體性的張揚?！保?0］美國行政法學家馬肖曾將追求行政效率和社會利益最大化的行政程序模式概括為 “效能模式”，并指出了單一“效能模式”的缺陷，即它無法回應相對人對正當程序的需求，人們參與行政程序一方面是為了獲得符合自身利益的行政決定，另一方面也是要求受到公平、人道上的尊重。為此他提出了行政程序的“尊嚴價值模式”，即行政程序的目的在于使受裁決結果直接影響的人的尊嚴得到尊重，而評價行政程序正當性的主要標準是它使人的尊嚴獲得維護的程度。［11］

再次，隨著行政正當性問題的提出以及民主行政的興起，保障相對人對行政活動的民主參與也成為行政程序的一個重要目的。根據人民主權原則，行政權的運用須有充分的民意基礎才具備正當性，而傳統上行政權力的正當性源于它作為民意機關立法的傳送帶，“借道行政的合法律性而抵達行政的正當性彼岸”。［12］隨著公共行政和政府職能的范圍不斷拓寬，法律的有限性、滯后性、模糊性使行政機關難以及時有效處置大量復雜的行政事務。民意機關不得不廣泛授予行政機關的行政立法權以及在行政決策、行政執法方面的自由裁量權。但這些行政權力的行使在很大程度上已不再是傳送民意機關的法律，從而因缺乏民意基礎產生了“民主赤字”。為此，必須在行政程序的設計中充分保障相對人的民主參與，使民意充分滲透和融入行政權的運用過程。

從本質上講，保障相對人的合法權益、人格尊嚴、民主參與等程序目的都體現了行政為民這一根本目的，可以說，行政程序的設計在很大程度上要服務于行政相對人，這就要求行政程序的優化高度重視相對人的需求。

5.從程序績效來看，行政相對人應當是程序績效的真正評判者。優化行政程序在于提高程序的績效，而這種績效的評判，應當以相對人的滿意度作為根本標準。程序績效屬于政府績效的組成部分，政府績效評估興起于20世紀80年代，在當時是以效率作為績效的主要標準。20世紀90年代以來，根據新公共管理理論，政府把企業經營的一些成功方法移植到政府公共管理中來，像企業樹立顧客意識、以顧客為導向那樣，以社會公眾滿意度實行政府績效管理。［13］具體到行政程序的績效上，基于相對人是程序活動的一方重要主體，也是程序成本的負擔者、程序結果的領受者和行政程序的根本服務目的，決定了其應當是程序績效的評判者，相對人不滿意的行政程序，必然不是優秀績效的程序。因此，優化行政程序應當以相對人的滿意度作為績效評判的基本標準。

三、從相對人維度優化行政程序的機制設計

行政程序的優化是一個系統工程，至少包括環節優化、時效優化、成本優化、規范優化、工作方式優化等。以上各個方面的優化都應充分考慮行政相對人的需求。

（一）程序環節的優化

從相對人的角度來優化程序環節，在不同行政程序中應有不同要求。

在授益行政的程序中，相對人需要獲得方便、高效的行政服務，因此程序優化的重點是簡化程序環節。對此，一是要刪減形式性、空置性、可有可無的環節；二是要根據行政程序的事項和功能，將重復性、相近性的程序環節加以合并；三是要堅決廢除擾民和加重相對人負擔的程序環節。

對于損益行政的程序、行政裁決程序、行政立法程序以及重大行政決策程序，行政相對人的首要和核心追求并不是行政效率，而是公正、公平、理性等程序目的。對于此，優化程序的要求就不是單一地簡化程序環節，還應當增設和完善必需的程序環節，以有效控制行政主體作出專斷、恣意、片面和不科學的決定，避免產生損害相對人人格尊嚴和合法權益的不公正、不公平的程序結果。這同樣也是程序優化的要求。在這些行政程序中，都應當建立完備的告知程序、回避程序、陳述和申辯程序、質證程序等。尤其是在行政立法和重大行政決策程序中，由于利益涉及廣泛、社會影響面大，還必須強化廣泛聽取意見程序、專家論證程序和風險評估程序等。

（二）程序時效的優化

行政時效是指一定的事實狀態經過法定的期限而產生某種行政法律后果的程序法律制度。具體包括法律事實、時限和后果三個基本的要素結構。［14］目前我國在絕大部分行政程序中都規定有時效，但時效制度在時限要求和法律后果上，仍有許多只從提高行政主體管理效率的角度而非方便行政相對人的角度來進行的設計。這主要表現為：一是對相對人履行義務的時效則要求苛刻，相對人不能按時履行義務則要面臨加收滯納金、執行罰等不利的法律后果；而對行政主體履行職責的時效往往要求寬松且缺乏法律責任的規定。如《行政處罰法》第42條第1、2款分別規定：當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后三日內提出；行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。但該法并沒有規定行政機關逾期不通知或告知的法律責任。二是相對人適用的時效和行政主體適用的時效不對等。如我國的《行政處罰法》第29條規定：行政相對人的違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。但對于行政相對人持續性的違法行為，則要以行政相對人的違法行為終了之日為起算點來計算該二年時效。反之，行政相對人對行政機關提起行政復議的申請時效，卻不是從具體行政行為的終了之日而是從作出之日起開始計算。這就明顯表明了行政時效對雙方規定的不平等。

行政程序中的時效制度對于行政相對人絕非是一種簡單的時間刻度和冷漠的預示后果，而應當是承載政府在行政活動中對人民群眾情感、體現是否方便公民、關心百姓疾苦的制度。為此，應從以下幾個方面進行優化：

1．對行政主體要強調服務行政意識和責任行政意識，對其程序時效應從嚴規定。其一，對行政機關及其公務人員履行職責，則要設定及時、高效的期限和嚴格的法律責任，要求其在盡可能短的時間內履行職責，盡快落實公民的合法權益。因其未在法定期限內及時作出處理造成當事人利益損失的，要承擔賠償責任。其二，除嚴格要求行政主體遵守最低限度的法定時效外，還要進一步大力倡導其在時效規定期限內，根據相對人的需求，在條件允許的情況下盡可能地及時處置或提前辦結事項，在第一時間及時回應其訴求，解決其困難，減輕其負擔，不得人為地拖延到時效的最后期限。

2.對于行政相對人，除嚴重妨礙社會公共利益或他人權益的緊急情況外，時效制度的優化要切實考慮相對人的履行能力和實際困難，適當從寬規定。如對于相對人履行義務的時效和申請行政救濟的時效，要給予充分的期限，以方便其履行義務和行使權利。再如，相對人履行義務確因有特殊困難不能及時履行義務或主張權利的，應當給予一定的申請延長期限的機會。

3.時效制度對行政主體與行政相對人應作平等規定。法律是最應該講公平公正的，失去公平公正，法律就失去其內在品質。［15］如在同一程序類型中，不能只對相對人設定時限而不對行政主體設定時限，或者只對相對人規定違反時效的法律責任后果而不對行政主體規定違反時效的法律責任后果。此外，對時效的計算也要平等，如時效起點與終點的計算方式對行政主體與行政相對人應當一致等。

（三）減少程序成本的優化

節約成本既是相對人對程序優化的經濟價值取向，也是社會資源利用最大化的客觀要求。對此，可重點通過以下途徑進行優化：

1.擴大簡易程序的適用范圍。對于案件事實簡單、法律依據明確、雙方爭議不大的事項，適用簡易程序是減少相對人成本的重要方法。我國目前在行政管理領域已建立了簡易行政程序，但適用范圍十分有限，主要還局限于行政處罰中，只有《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等極少數法律規定了簡易程序或當場作出行政處罰決定的程序，且適用的條件較為嚴格。根據服務于民、方便相對人的要求，還應考慮在各類行政管理領域特別是授益行政領域廣泛適用簡易程序，如在行政許可、行政獎勵、行政救助、行政裁決等領域都可以建立并實施行政簡易程序，并以相對人的需求為出發點改進、優化簡易行政程序的適用條件，為相對人提供更為便捷的服務。在具體實施上，只要不違反法律的禁止性規定，可由相對人來選擇是否適用簡易程序，而不必在條件上進行過多過嚴的限制。

2.確立靈活、便民的管轄規則。管轄規則決定著相對人參加行政程序的空間距離，關系到相對人在行政程序中人力、物力、財力和時間的耗費。確立靈活、便民的程序管轄規則有利于降低相對人的參加行政程序的成本。我國現行的行政程序中管轄有些只方便了管理部門自身，尚未充分考慮相對人的成本耗費，導致相對人產生了許多不應有的負擔。其突出表現是要求相對人到其所在地之外的行政區域辦理事務，這在行政許可、行政確認、行政處罰等領域均十分普遍。如《企業法人登記管理條例》第18條規定企業法人申請變更登記只能向原登記主管機關申請辦理，就是導致“江蘇商戶變更執照登記往返11次”［16］的程序病灶；《行政處罰法》規定行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄，曾使一些相對人在跨地域罰單中“來回的車馬費比罰款還要高出好多倍”［17］。針對這類程序上的管轄弊端，優化行政程序時應基于方便相對人的立場來確立規則，如實行就近管轄，允許相對人不受管轄區域的限制，自主選擇在就近方便的區域辦理事務。2012年公安部試點的“交通違法異地處理繳罰款”和“機動車證檢年審屬地管理”就是這方面的有益嘗試［18］，值得推廣和運用。

3.建立和實行電子行政程序。電子行政程序是指政府運用計算機和通信網絡等現代信息技術手段對行政程序進行優化重組，實現程序的在線啟動、在線處理、在線進度反饋和在線結果告知，如網上審批、網上繳納罰款、網上申請政府信息公開等。電子行政程序的運用可以最大限度地降低相對人的程序成本，這體現為：其一，電子行政程序可以降低相對人獲取信息的成本。對于相對人來講，辦理行政程序需要哪些材料、經過哪些環節、何時能得到結果等信息往往需要付出一定的精力和時間來掌握。而電子行政程序通過總服務臺對程序業務進行分析后，將所需的全部材料、環節、處理進度等信息全部、及時地反饋給相對人，并對相對人提供在線的幫助，從而大幅度降低了相對人的信息獲取成本。其二，電子行政程序依靠自動化信息技術和計算機軟件的支持，超越了時間和空間的限制，使相對人可以同時在任何地點通過接入網絡進入行政程序，為其提供一站式服務、全天候的服務。由此，建立和采用電子行政程序是程序成本優化的一個有效手段。

（四）程序規范的優化

程序規范決定了行政程序的法治化水平，也是行政程序優化的重要內容。這主要包括兩個方面：

1.制定統一的行政程序法。由于國家層面行政程序立法的闕如，我國現行的行政程序法律規范主要分散在大量的地方性立法、部門立法和特別行政行為法中，呈現出地方化、部門化、行為類型化的分散立法局面。但此種分散式立法所建構的程序規范僅僅適用于某一地方、某個部門或特定的行政行為，其他沒有建立程序規范的領域則處于無法可依的狀態；且不同程序規范之間缺乏必要的協調和聯系，規范重疊和規范沖突的現象時有發生。［19］這既不利于社會主義法治統一，也與相對人權利保護的平等性、統一性要求不完全適應。對此，程序規范優化的首要要求就是盡快出臺統一的《行政程序法》，建立健全行政程序應當普遍遵循的基本規則，為相對人權利提供統一的程序保障。

2.使正當程序原則落實成為各類行政程序中的具體規范。正當程序是保障相對人權益的基本程序規范，國務院《全面推進依法行政實施綱要》對程序正當提出了原則性的要求：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見?！睉斦f，隨著我國行政程序法治建設的不斷推進，正當程序已在許多程序規范中得到落實，但也有一些規范上的空白。如《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》和《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》規定公安行政機關可以對賣淫嫖娼人員實施六個月至二年的收容教育，屬于嚴重限制相對人人身自由權的行政行為，然而立法中卻未作聽證程序的要求。這類情形在程序規范的優化中就是需要加以改善的。

（五）工作方式的優化

行政程序的工作方式是行政主體在程序活動中和相對人的交涉機制，是實現行政為民宗旨的重要工具，也是行政程序優劣的最直觀表現，故也是程序優化的題中應有之義。優化工作方式有很大的空間，在程序活動中，至少有以下工作方式內容值得優化改進：

1.全面推行一次性告知的工作方式。一次性告知是指行政主體通過書面或口頭的形式將辦理事項所涉及的步驟依據、時限、材料等全部信息一次性告知相對人。從立法規定來看，目前一次性告知方式主要只在行政許可程序中運用，而在行政處罰、行政給付、行政公開等廣闊的程序領域中尚未成為法定要求，這在實踐中可能會給相對人造成許多不便。今后凡涉及相對人的辦事程序都應全面推行一次性告知，形成行政程序中工作方式的優化。

2.完善合理回應的工作方式。合理回應是指行政主體對行政相對人在程序中提出的主張給予適當的反饋說明，包括及時答復相對人的要求、說明作出行政決定的依據和理由等。正如羅伯特·達爾所言，回應性是民主自身正當性的理由。［20］通過對相對人意見的合理回應，表明相對人的意見經過了行政主體的認真對待和慎重考慮，其主體地位和人格尊嚴在行政程序中受到了充分的尊重。目前合理回應的工作方式僅局限于行政處罰、行政強制等執法程序中說明執法依據，而對于行政立法、行政決策等程序中不采納相對人主張的卻沒有說明理由的要求；且由于缺乏相應法律責任的設置，是否回應在很大程度上取決于行政主體的選擇，而非剛性的義務要求。對此，應當在工作方式的優化中加以改進。

3.加強協商合意的工作方式。協商合意是私法契約精神在公法領域的延伸，即行政主體和行政相對人通過平等協商、互諒互讓，就程序結果的形成或執行達成一定的合意。相比傳統的命令服從的方式，協商合意使行政程序的結果建立在行政主體和相對人共同意志的基礎之上，從而減少了雙方的矛盾和摩擦，提高了相對人對程序結果的認同和信服程度。為此，程序工作方式的優化還應加強協商合意的方式以彌補單一命令服從方式的局限。例如，在給付行政程序中，行政主體可以和相對人就給付的方式、內容等進行合意，使程序結果盡量符合相對人的意愿；即便在命令色彩較濃的秩序行政程序中，雙方同樣可以在法律規定的范圍內，通過協商的方式確定對相對人損害較小或更方便的義務履行方式。如《行政強制法》規定的協議執行程序就是一種有效的協商合意方式，值得推廣運用。

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