我國社會福利制度改革的再思考：困境及對策*

盧 江 蔡棕宇 葛 揚

（1.南京大學商學院，南京 210093；2.南京財經大學經濟學院，南京 210046）

伴隨開放程度的擴大，我國經濟體制改革逐漸深化并取得舉世矚目的成就，成為世界經濟中一枝獨秀的力量。2013年，我國經濟總量達到9.04萬億美元，排名世界第二，超過美國經濟總量的一半，比日本經濟總量多出三分之一。然而，我國社會福利水平遠遠低于美國和日本，這說明我國社會福利制度改革和經濟體制改革并沒有協調發展。盡管正在逐步開展從補缺型社會福利體系向適度普惠型社會福利體系轉變，但不可否認的事實是我國社會福利制度改革陷入了困境，其原因既包括舊體制遺留下來的次要問題，更重要的是新時期經濟體制轉型過程中制度調整的決策失誤。

一、福利制度改革主體角色定位：政府“頂層設計”的偏妥

筆者認為，社會福利可以分為“市場配置型”和“政府配置型”兩類，前者是指生產要素市場和產品與服務市場的競爭性均衡狀態下市場參與者所能獲得的社會福利，這部分福利必須依賴于市場在資源配置方面的客觀作用；后者包括兩個方面：一方面是“市場配置型”社會福利的替代性補充，另一方面是“市場配置型”社會福利的缺陷性補償。一般而言，“市場配置型”社會福利總量是由經濟發展水平決定的，因此，我國社會福利制度改革主要針對的是“政府配置型”社會福利，即政府提供的社會福利。

從當前世界各國的社會福利總量水平來看，“政府配置型”社會福利占重要組成部分，顯然，在社會福利制度的“頂層設計”中政府角色定位是否合理是決定改革成效大小的關鍵問題。任何一個國家的社會福利改革都離不開政府的主導作用，其原因有二：一是政府是缺陷性補償社會福利的直接提供者；二是政府掌控著影響社會福利配置的基本要素，比如財政轉移支付、社會福利法律條文的約束等。我國政府在“頂層設計”時將自己界定為提供與獲取社會福利的雙重角色，這造成了當前社會福利改革困境的最根本因素。

從作為缺陷性補償社會福利的供給角度來看，政府的作為是不足的。根據國家統計局2013年國民經濟和社會發展統計公報的數據來看，全國分行業固定資產投資總額達到436528億元，占當年國內生產總值的76.73%。其中居民服務、修理和其他服務業，教育，衛生和社會工作，文化、體育和娛樂業，公共管理、社會保障和社會組織等與社會福利直接相關的五個行業投資總額分別為2037、5486、3184、5251、5908億元，占投資總量的 0.4%、1.25%、0.73%、1.2%和1.35%，共計5%。相比較而言，當年全國房地產業投資總額達到111424億元，占投資總量的25.53%。這說明國家在提倡和引導社會福利投資方面力道是不足的。其次，2013年居民消費價格指數比上年增長2.6%，其中一籃子權重商品中食品價格上漲4.7%、居住價格上漲2.8%，娛樂教育文化用品及服務、醫療保健和個人用品價格分別上漲1.8%和1.3%。這說明當前百姓收入最大的支出仍然要用于基本的飲食和住房需要，故而在教育、醫療等社會福利方面的可支配收入面臨縮水。

從作為社會福利的獲得者來看，政府與民爭利的作為是有些過的。政府與民爭利的表現不在于直接與民眾爭社會福利，而是通過強勢部門、壟斷行業等強行掠奪經濟體制改革的利益，這種可獲得的利益最終卻并不會受益于百姓，其邏輯思維是先讓政府富裕起來，然后再考慮居民，即所謂的“藏富于政府”而非“藏富于民”，在這種情況下，社會福利本身的蛋糕就不會做的更大。從全國的財政支出來看，2013年全國教育支出21877億元，占當年GDP比重為3.85%；文化體育與傳媒支出2520億元，占當年GDP比重為0.44%；醫療衛生支出8209億元，占當年GDP比重為1.44%；社會保障和就業支出14417億元，占當年GDP比重為2.53%；住房保障支出4433億元，占當年GDP比重為0.79%。顯然，上述與居民社會福利直接相關的項目財政支出是非常低的，究其深層原因，政府的財政收支管理制度不得不引起質疑。比如《中國經濟觀察報》指出僅從2010年6月至11月上旬，美元對人民幣貶值3%，使中國外儲和所持美國國債分別損失546億美元和270億美元，由此可見美國四輪量化寬松貨幣政策給中國的美元資產產生了大量縮水。實際上量化寬松貨幣政策是美國政府轉移國內經濟危機，讓其他國家來為其經濟復蘇和維系人民生活買單，中國作為美國國債最大的持有國，故而也就成了美國危機的直接轉移對象。2014年第一季度，中國經濟增長下滑和美國量化寬松貨幣政策有重要的內在聯系，更加嚴重的是中國社會福利的大量流失造就了美國社會福利的強勁補償。

上述分析說明政府“頂層設計”的失誤應該為中國社會福利損失負責。《貨殖列傳》曾提出治國之道：“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭。”最差的治國之道就是政府與民爭利，因此，政府在新一輪的“政府配置型”社會福利制度改革中必須轉變角色定位，從“提供與獲取”社會福利的雙重角色轉向“提供”社會福利的單一角色，亦即政府需要讓利。另外，政府的收入投向應該多用于能夠拉動內需的實體經濟，也唯有如此才能真正把社會福利蛋糕做大，惠及百姓；相反，虛擬經濟泡沫越是膨脹，普通百姓的社會福利便會損失越大。

二、社會福利分配的公平缺失：隱性轉移

當前，我國社會福利保障范圍逐步拓寬，社會福利體系由補缺型向適度普惠型轉變。在不斷擴大覆蓋面時需要謹防社會福利分配的公平缺失，造成公平缺失最主要的原因為隱性轉移，包括農村向城鎮轉移、居民向企業轉移、低收入群體向高收入群體轉移。

從城鄉二元結構來看，隨著經濟結構的調整和升級，農業占GDP比重越來越低，而主要分布于城鎮的工業和第三產業成為拉動經濟增長的主要力量，因此，最核心的生產要素以及政策都在向城鎮集中，從一定程度上講，我國30多年的改革開放是以農業、農村、農民的巨大犧牲為代價的，即早期的農業支持工業發展思路。現今工業反哺農業、城市支持農村的模式難以得到切實有效推行，主要原因在于農業基礎的薄弱，工業反哺農業的投入成本太大，效益低下。農村目前社會福利的最大來源得自于新型城鎮化的推進。但問題是城鎮化是一個漫長的進程，而且城鎮化的思維模式亦是農村社會福利向城鎮社會福利隱性轉移。在短時期內如何解決農村社會福利成為關鍵。舉例而言，2013年城市居民的娛樂和醫療保健等價格上漲分別為1.7%和1.2%，農村居民的娛樂和醫療保健等價格上漲分別為1.8%和1.8%。同年，農村居民人均純收入8896元，城鎮居民人均可支配收入26955元，顯然，這說明農村居民在社會福利方面的支出更多，亦即表明政府在社會福利分配時存在較大偏頗。結合二元經濟結構、農業是國民經濟的根基、農民生活經濟狀況等原因，政府在社會福利方面需要更多傾向于農村。

從居民和企業的市場地位來看，社會福利的配置存在嚴重的不平等。就現實而言，普通廉價的生活用品市場接近于完全競爭市場，故而作為買方的居民在商品選擇時可以貨比三家，他們占有優勢，亦即所謂的買方市場。一般而言，企業在該類產品市場中利潤比較單薄，因此，他們和居民在該類產品市場中互相得到的由市場配置型的社會福利相對較為公平，但是一些特殊商品和金融機構的存在使得相關企業享受到超額社會福利。以商品房為例，全國大部分城市的商品房價格大大超過普通居民的收入水平。我們不妨來深度剖析一下社會福利在這個商品房市場是如何隱性向開發商轉移的。由于政府在教育、醫療、養老等社會福利方面配置不足，普通居民的預防性貨幣需求較大，較大部分的收入轉化為儲蓄。儲蓄則通過金融機構轉化為房地產開放商的投資，再加上政府巨額的土地出讓金，房價必然居高不下。在高通貨膨脹的形勢下，居民以住房投資作為保值增值的手段，從而被迫承受高房價的壓力。從上述情況來看，居民本應享受到的社會福利至少受到三重損失：首先，政府的土地出讓金是房價居高不下的重要原因，這部分政府的收入最終是由居民承擔的；其次，房地產市場的投資資金絕大部分來自于居民的儲蓄，最終卻向居民售以高價位的商品房，房地產企業從居民身上進行了雙重福利“剝奪”；再次，居民購房需要向銀行支付高額的按揭貸款，而銀行的生存根基是得自于居民存款，顯然在這個案例中銀行也對居民進行了雙重福利“剝奪”。綜上所述，在我國當前的社會主義市場經濟建設當中，一方面，政府配置型的社會福利不足；另一方面，市場配置型的社會福利很大一部分隱性轉向了企業。

社會福利分配的公平缺失表現之三是低收入群體本應享受到的社會福利向高收入群體轉移，其根本原因是高收入群體逐漸掌控了較多的福利資源，進而形成利益集團。比如中國青年報在2011年就報道深圳保障房富人扎堆的現象，這并非個別現象，那么原本面向低收入群體的社會保障房何以最終被高收入群體竊取呢？原因是政府在社會保障房的申請人資格審查等程序上出現了失誤，正如中國青年報所指出的“最可怕的是，權力部門不僅不匡扶正義，反而以‘程序規范、審查嚴禁’為名，正當地促成如此”那樣，社會福利在一定程度上被相關權力部門主觀配置，這種公平缺失的根源在于政府權力的非正當使用。再以醫療為例，盡管我國推出了農村大病統籌、城鎮職工醫療救助等，然而許多藥品在低收入者群體里是在報銷項目之外的，卻可以進入高收入群體的報銷項目之內。同樣的例子還可以見諸教育、衛生等領域。顯然，政府權力的監管缺失是造成社會福利從低收入群體向高收入群體轉移的主要原因，因此，如何切實有效對政府權力的監管成為政府配置型社會福利制度改革的重要內容。

三、個人福利過分寄生于公共福利：收入分配制度不完善

當前我國社會福利出現個人福利過分寄生于公共福利的現象，反映的實質問題是市場配置型社會福利效率低下，個人寄希望于政府配置的缺陷型社會福利，然而從現實來看公共福利配置亦是不足的，故而導致我國社會福利制度改革的兩難困境。破解該難題的關鍵是要分析其背后原因，筆者認為可以從直接和根本兩個角度來剖析。

直接原因之一是個人有消費能力的市場配置型社會福利不足，這又是由個人絕對收入水平不足和收入增長速度與市場配置型社會福利價格增速不協調所決定的。市場配置型社會福利作為競爭性和排他性的產品，其價格受供給和需求影響，市場起決定性作用下的社會福利產品必然是優勝劣汰。由于我國不同階層群體的收入能力差額巨大以及社會整體貧富差距懸殊，因此市場配置型社會福利只能相對應地根據收入階層的劃分而產生不同的類別，在一定程度上，市場配置型社會福利也受市場自發性、盲目性和滯后性而產生效率不足和公平缺失的現象。直接原因之二是部分公共資源逐漸轉化為私人資源，這就意味著原本可以無償享有的社會福利現在要付費才能獲得。其渠道包括兩個方面：第一是各種變相的隱性收費。比如，農民工轉移就業、職業技能培訓、農業養殖扶持等公共事業項目中，參與者必須繳納一定的以各種名目設立的費用才能得到相關機會。第二是為資源的流失所支付的費用。在不同的行業和產業之間，公共資源的收益普遍是非常低下的，故而導致優勢資源更愿意向私人市場傾斜，同等條件下，優勢資源代表的社會福利較高，因此，如果居民想要得到更高的社會福利，則需要支付更多的費用。舉例而言，在教育領域，現在越來越多的家庭更愿意將孩子送往私立學校讀書，哪怕背上承重的壓力，其原因有兩方面，一是公立學校的硬實力不足，比如教學經驗豐富的老師多集中在私立學校；二是私立學校的軟實力較好，比如服務、職業規劃等。以此推論可知，由于公共資源向私人資源的轉移，低收入群體的家庭要么只能享受較低檔次的社會福利，這實際上侵犯了公民的基本權利；要么寄希望于公共福利的大幅度回流提升，這在短時期內由于路徑依賴而難以完成。

那么導致我國個人福利過分寄生于公共福利的根本原因何在呢？基于前述部分的邏輯分析，很容易得出結論即收入分配制度不完善是其癥結所在。當前我國收入分配制度不完善是由多方面原因造成的，初次收入分配效率不足和二次收入分配公平缺失有新的表現形式。盡管黨的十八大報告提出要提高勞動報酬在初次分配中的比重，但是目前按財產收入分配愈演愈烈，按勞分配的主體地位主要體現在低收入群體中，高收入者更多地體現為資本、技術、管理等生產要素為主的分配模式，因此不同的收入群體之間分配方式的差異決定了他們所能享受到的社會福利的懸殊。另外，按勞分配為主體是由公有制為主體的經濟結構決定的，在公有制占整個國民經濟總產出比重逐漸下降的過程中，按勞分配為主體的收入分配制度也必然會受到強烈的沖擊。其次，二次收入分配不公平本身也導致政府配置型社會福利的缺失，比如中國遺產稅、家庭多套住房房產稅都還難以以高稅率開征，這不僅造成富者愈富、窮者愈窮的馬太效應，更會削弱政府財政收入的支配能力，進而降低政府在提供公共社會福利上的影響力。綜上所述，為了更加有效破除個人福利與社會福利的依賴關系，政府必須在收入分配制度改革上不斷推出切實有效的遏制貧富懸殊的政策措施。

四、福利制度改革的指導原則：破除市場原教旨主義的神話

我國社會福利制度的發展大致經歷了新中國建立之初、計劃經濟體制時期、轉軌時期以及當前時期四個階段。新中國建立之初的社會福利制度主要由政府包辦，導致政府巨大的財政壓力。計劃經濟體制時期的福利制度指導原則變成了國家負責制。到了轉軌時期，社會福利制度改革由于經濟成分的變化、利益主體的收入能力以及生活方式等多種因素逐漸引入了市場機制，不可否認，市場機制的介入在初始階段緩解了國家緊張的財政壓力，但從后續社會福利發展來看，政府已經被市場機制俘獲，形成路徑依賴，結局就是福利制度改革被鎖定在市場機制起主導作用的僵化不前的泥潭中。另一方面，政府在社會福利制度改革問題上的邏輯思維存在一定的偏差，即沒有將市場配置型社會福利和政府配置型社會福利的關系定位準確。引入市場機制的社會福利改革本身是不容置疑的，其內在的邏輯是居民的社會福利應以市場配置型社會福利為主，如此便需要市場機制在福利改革中起主體作用，但關鍵的問題是任何一個國家社會福利改革的主體都應該是政府，而非市場，亦即政府配置型社會福利需要發揮更強大的作用。因此，新時期打破我國社會福利制度改革困境需要從指導原則上打破市場原教旨主義的神話。

辯證地看，沒有引入市場機制的社會福利容易缺乏效率，沒有競爭致使社會福利極其容易轉向部分群體壟斷，但這是就市場配置型的社會福利而言的。那么主張市場能夠完美地解決社會福利資源配置并能使得社會福利效率達到最優的原教旨主義對政府配置型社會福利是有效的嗎？對此問題需要詳細論證。從經濟實踐對理論的驗證來看，市場原教旨主義就像是“百足之蟲死而不僵”。毫無疑問，市場原教旨主義在20世紀經濟大蕭條面前破產了，薩伊定律、斯密教條的古典經濟理論神話被深深地燙上了烙印，此時古典經濟理論中的社會福利問題顯然被市場的自發性、盲目性徹底破壞了。故而，凱恩斯經濟學體系應時而出。借助于國家對經濟的干預，以美國為首的資本主義制度國家不僅擺脫了經濟大蕭條的痛苦，還在二戰后全面進入“黃金時期”，毫無疑問，美國、歐洲的高社會福利改革得益于這一時期奠定的基礎。由于兩次石油危機導致西方國家在20世紀70年代和80年代進入滯脹危機，從市場配置型社會福利來看，經濟衰退且物價高漲顯然是極其不利的，此時政府配置型社會福利在很大程度上為居民度過經濟危機提供了堅實的后盾。然而在經濟理論和實踐上，此時市場原教旨主義再一次呈現在世人面前并最終釀造了2007年美國次貸危機引發而演化成的全球性經濟危機，又一次地，市場原教旨主義備受指責。日本前首相鳩山由紀夫2009年在《日本的新道路》中痛批美國的市場原教旨主義。2002年，日本大藏省前財務次官神原榮介就在 《市場原教旨主義的終結》中進行了強有力地批評。2001年諾貝爾經濟學獎得主之一斯蒂格利茨曾多次批判市場原教旨主義。他不僅否認了私有制相比國有企業而言更有效率的論點，同時還指出：“即使能夠證明私有制比公有制更有效率，也并不能說私有化就是可取的。”［1］“市場并沒有發揮應有的作用，因為它們顯然既無效率也不穩定。”［2］西方權威經濟學家的觀點已經表明國家社會福利不能過度依賴市場機制作用。

同樣，市場原教旨主義在我國社會福利制度改革中產生的極其不利影響需要引起高度警惕。20世紀90年代，市場機制引入我國教育、醫療、衛生、食品安全等直接事關居民公共社會福利的領域，從當前的效果來看，很難令人信服其正面作用，相反，更多地是各種質疑和批判的聲音見諸官方報紙、媒體評論等。如冷元元（2012）指出我國農產品和食品市場在市場原教旨主義影響下呈現價格暴漲暴跌及質量安全等混亂現象，作者提出不能放縱市場無為而治的傾向，需要借助于政府“有形的手”對農產品和食品市場進行調節和控制，彌補和矯正市場缺陷。［3］所以，當前我國社會福利制度改革必須破除市場原教旨主義，對于公共福利的提供，政府需要統一籌劃、分配和管理，不可完全實行平均主義，以防導致居民的惰性，而是要根據相對情況來有針對性地分配，在此過程中需要注意把握政府的“頂層設計”的角色定位和公平性的準確度。

五、總 結

經濟發展的最終目的是國強民富，百姓安居樂業，社會福祉不斷提升，最終實現人的全面自由健康發展。依托于社會福利為根基的經濟增長和政策選擇的道路才是真正可持續發展的。當然，中國社會福利制度改革陷入困境的因素是多方面的，解決這些困難不可能一蹴而就，關鍵在于抓主要矛盾，只有把最核心的問題先解決，然后才能一步步破解次要的難題。中國特色的社會主義道路不僅在經濟發展模式和質量上體現出特色，更應該在社會福利制度上超越世界其他國家。中國經濟發展是為福利制度改革轉讓紅利的時候了。其中，中國社會福利制度的改革首先是政府角色定位和行政職能的改革，作為公共福利的直接提供者，政府需要重新理清與民爭利的背道而馳思維。只有在“頂層設計”上準確把握福利改革的核心問題，才能在實踐操作中自覺地避開深水區，才能真正做大社會福利“蛋糕”。另外，社會福利需要公平分配，因此要警惕社會福利不公平轉移的三種隱性途徑，即農村社會福利轉向城鎮、企業侵吞居民社會福利和高收入群體擠占低收入群體社會福利。破解中國社會福利制度改革最根本途徑在于不斷提高居民收入水平并縮小收入差距，這樣公共社會福利中有較大一部分可以轉化為居民可支付的個人福利。政府的福利包袱較小，便可以集中主要力量提供個人不可支付的公共福利。現階段中國社會福利制度改革思維和模式需要從市場原教旨主義中解放出來，市場機制在指導公共福利提供和分配上是無效的。

［1］斯蒂格利茨．私有化成功與失敗［M］．北京：中國人民大學出版社，2013：7．

［2］斯蒂格利茨．不平等的代價［M］．北京：機械工業出版社，2014：7．

［3］冷元元．“市場原教旨主義”神話的又一次破滅——以農產品和食品市場為例［J］．馬克思主義研究，2012，（5）：63．

（責任編輯 吳曉妹）