平原農區農民集中居住社區建設的理論思考*

謝培秀

（安徽省社會科學院城鄉經濟所，合肥 230051）

近年來，在我國山東德州、河南新鄉等平原農區掀起了建設農民集中居住社區的熱潮。在政府財政、國土部門土地增減掛鉤等項目補貼資金支持下，河南新鄉、安陽等市近年來投資280億元，建設了約465個農民集中居住社區，約入住農戶10多萬戶。山東省德州市近3年來投資360多億元，建設了378個農民集中居住社區，已入住20多萬農戶。已建的農民集中居住社區每個入住村民5千至1萬人左右，其居住集中規模已方便配備農村公共服務等基礎設施。從德州市已經建成并入住社區來看，基本上實現了“八通五化八有”，八通即通水、通氣、通暖、通電、通寬帶、通油路、通有線電視、通電話，五化即綠化、硬化、凈化、亮化、美化，八有即有敬老院、警務室、衛生室、超市、托兒所、小學、文化娛樂廣場、社區服務中心。 推進平原農區農民集中居住社區建設，對加快城鄉一體化發展，促進傳統農區農村社會轉型，實現新農村建設“村容整潔、鄉風文明和管理民主”開辟了可行之路。

一、平原農區農民集中居住社區建設的實踐

（一）德州市農村社區與產業園區的“兩區同建”

山東省德州市有農村人口403萬人，約占全市總人口的70%，是中國糧食畝產率先超千公斤的農業大市。在這樣的平原傳統農區如何推進新農村建設，怎樣實現城鄉一體化發展，德州市采取“不爭論、先實踐”的辦法，自2009年以來經過5年多時間的探索，以合并村莊為農村社區、同時建設產業園區即“兩區同建”的實踐，在平原農區推進農民集中居住社區建設上取得了初步成績。［1］

2007年，德州市寧津縣東崔村等5個村農民一次自發選擇行為，為德州市解決這一問題破了題。東崔村原本是個僅有460人的小村，村黨支部在10多年前領導該村農民建起了蔬菜大棚，建設了蔬菜批發市場，使村集體和農民都富裕起來，村里修建了柏油路，接通了自來水。附近4個村的農民很是羨慕，自發要求與東崔村合并，建設一個有著2600多人口的新型農民集中居住社區。隨著新村規模經濟擴大，第二年全村即實現人均增收2千多元，而村行政開支卻由原先的11萬元減少到4萬元。集體變富了，農民增收了，村莊環境變美了，群眾干部皆大歡喜，一致同意按照這條道路走下去。由于農民收入提高了，傳統村莊轉變成新型集中居住社區，方便安排服務設施，也縮小了農村與城鎮在生活方式上的差距。

東崔村的“化蛹成蝶”在當地反響很大，也引起了德州市委、市政府的重視。市委、市政府認識到德州農村的突出問題是村多、村小和村散，全市有8319個行政村，每個村平均有524人，比山東省平均每個村人口少271人。由于村多、村小和村散，致使村級組織運轉成本高、“空心村”比例高的“兩高”，以及村組織帶領群眾致富難、村公益服務推進難、農村家族勢力頑疾根治難等“三難”問題，而東崔村的成功經驗是推進產業園區與農村社區“兩區同建”，恰對解決這一問題具有開創意義。通過反復研究和總結東崔村經驗，德州市委、市政府決定2009年起在全市推廣、完善“兩區同建”工作，為傳統農區建設全面小康社會開拓一條新路，積極探索傳統農區走城鄉一體化發展道路。

在德州市“兩區同建”中，最大的難點是“錢從哪里來”。他們采取的辦法是將土地增減掛鉤政策與合并村莊及復墾宅基地結合起來，市縣財政按每凈增加一畝耕地補貼13至15萬元資金，其中約一半用于舊村拆遷、遷建新村的房屋及配套設施建設等資金投入，另一半用于農戶的購房補助，平均每戶可獲6萬元，自己僅需要出5.8萬元，就可以住上自己擁有產權的兩層樓（約220平方米）新房，農民自然人人愿意，各戶也有這個財力。采取政府與農民合作發力，順利解決了建設新型社區“錢從哪里來”的問題。全市實施“兩區同建”6年來，從未出現過一次農民因拆遷房屋、購買新房等事引發的上訪事件，許多村莊農民還積極主動要求加入“兩區同建”，期盼著早日拆遷自家的舊房，早日住進新型社區寬敞明亮的新樓。

在德州市的“兩區同建”中，每個行政村增加的集體土地少則200畝、多則400畝，各行政村主要采取兩種辦法來開發利用這些新增土地：一是由集體將這些土地復墾后轉包給農戶或民營企業經營。二是將這些土地并入產業園區，由民營企業來投資發展二、三產業。無論采取何種辦法，由于村集體經濟得到發展，每年都有穩定收入，村級組織為民辦事的能力得到增強，農村社區就越和諧穩定，集體經濟與民私營經濟實現對接發展。德州市通過“兩區同建”促進了農村集體經濟的快速發展。

（二）河南新鄉、安陽兩市的“新型農村社區”建設

河南新鄉市轄12個縣（市、區），全市人口570萬人，其中農業人口340萬，城市化率40%多一點，耕地面積682萬畝，是典型的農業大市。該市早在2006年即開始試點建設新型農村社區，2009年全面推開，規劃將全市3571個行政村，建設為900個新型農村社區。新鄉市采取兩種辦法來籌集建設新型農村社區的資金：一是新型社區基礎設施，主要采取財政支持、貸款、整合各項涉農資金、鼓勵集體與社會資金參與等方法。隨后的3年中，市、縣兩級財政共安排15億元專項資金投入，平均每年達5億元；采用土地作抵押，向當地農業發展銀行融資19.74億元，用于社區基礎設施建設；建立農村公益基金管理中心，接受社會無償捐資2.8億元。二是社區房屋建設，主要以入住農民自籌為主。對在新型農村社區建房的農戶，免費提供住宅戶型圖樣，給予5千元資金補貼或10噸水泥補助，并由當地政府聯系銀行，根據入住農戶不同情況，提供3至5萬元建房貸款并給予政府貼息。截至目前，新鄉市已經在城鎮周圍、產業集聚區周邊、干線公路兩側等重點區域建成352個新型農村社區，共完成各類資金投入224.5億元，平均每個社區6千多萬元，新建住宅面積2204萬平方米，入住農戶10.5萬戶。已經建成的農民集中居住社區基礎設施完善，一般配備有綜合服務中心、超市、文化娛樂廣場、小學和幼兒園、衛生室、垃圾轉運站等公共設施，方便了農民生活。

安陽市轄9個縣（市、區），人口535萬人，農業人口占大多數，也是一個典型農業大市。安陽市于2009年啟動新型農村社區建設，主要采取在原有行政村基礎上進行整合。截至目前，已經建成113個新型農村社區，建成住宅樓6246棟，入住農戶1.2萬多戶。安陽市要求每個社區集聚人口規模必須在3千人以上。目前在建的新型農村社區中，1萬人以上的有24個，5千至1萬人的38個，3千至5千人的有51個。

（三）安徽沿淮淮北等地的農民集中居住社區建設

宿州市埇橋區桃園鎮光明村轄10個自然村莊，共有1110戶、4643人，耕地面積9440畝。由于青壯年勞動力長年外出打工，種田依靠“三八六一九九”部隊，農地撂荒、村莊破敗等“空心村”現象較為嚴重。2009年桃園村被批準為省級新農村建設示范村后，村兩委下大力氣推進新農村建設，通過統一規劃新社區集中居住布局，采取村民自建、村委代建等方式，目前已經建成村民住宅樓850余套，在建300余套，已有750余戶村民遷入新居。光明村新社區農民住宅均為聯排式2至3層小樓，既節約耕地也節約了建造成本，每平方米僅約530元左右。新社區配套建設有小學、衛生室、文化廣場、自來水廠等公益設施，鋪設了下水管道5千米，綠化帶6千余米，解決了傳統村莊的“臟、亂、差”問題，極大地改善了農民生活環境。通過改造老村莊、治理“空心村”等農村新社區建設，預計改造任務全部完成后可以新增耕地700余畝。

潁上縣陳橋鎮三王村位于潁上、利辛、穎東三縣區交界處，地勢低洼、地理偏僻、旱澇災害頻發，是個名副其實的“偏遠村”和“落后村”。2009年以來，該村抓住安徽列入國土資源部農村土地整治示范省建設機遇，獲得了市國土局土地復墾置換項目的資金支持，統一規劃建設農民集中居住社區。在新社區建設中，采取“村統籌、戶自建”原則，村民既可以按照統一設計的標準化房屋樣式（圖紙）建房，也可以在此基礎上根據自己需要適當調整，村里不勉強、不強制。對經濟條件較差戶，由村兩委給予幫助，確保所有農戶都能蓋得起房、住得進去。截至目前，已經完成9個自然村的拆遷改造任務，共拆遷農戶681戶，安置人口3405人，復墾置換出土地2000余畝。新建中心村已建住房600余套，入住農戶戶均住房面積達200多平方米，農民住房條件得到較大改善。村兩委多方籌措資金，先后投入560多萬元，修建了中心村的道路、綠化和供排水設施，統一出資為各戶配置了寬帶與有線電視，新建了村衛生室、圖書室、文化廣場、農貿市場等公益設施，同時加大新社區環境美化力度，新建綠化帶800平方米，村容村貌徹底改變。

二、平原農區建設農民集中居住社區的意義和作用

（一）建設農民集中居住社區有利于實現“村容整潔”

我國的傳統村莊雜草叢生、秸稈亂堆、污水橫流、垃圾亂倒現象普遍，農村環境問題一直是鄉村治理的頑疾之一。在北方平原農區，村莊因缺乏上下水、污水處理、供暖供氣等基礎設施，雨季時村莊道路泥濘，冬季時屋內寒冷，垃圾圍村、污水橫流，農民房子蓋的再好，也僅是“有新房無新村”，或戲稱的“污水溝里奔小康”，享受不到像城里人一樣的優質公共服務，村民生活質量怎么也提高不上去。因此，對實現新農村建設的“村容整潔”來講，絕不是簡簡單單的建立個保潔隊伍就能夠奏效的，而是必須來一個環境整治的系統工程，對村莊軟硬件進行全面改造，徹底扭轉農村環境衛生面貌的臟、亂、差局面。山東德州，河南新鄉、安陽等地的農民集中居住社區建設，恰在這方面進行了成功探索。

從目前安徽沿淮淮北、山東德州、河南新鄉等地已經建成的農民集中居住社區來看，基本實現了居住環境好、功能設施齊全、方便村民生產生活的要求。按照規劃要求，在城區周邊和鄉鎮所在地，新型農村社區的房屋以多層為主；而在稍微偏遠一些農村，新型社區房屋則以兩層為主。在建筑風格上，農民集中居住社區建設堅持“社區風貌不雷同、現代品位不能低、鄉風民俗不能丟、文化特色不能少”的設計理念，突出生態文明要求，社區綠化率不低于25%，標桿型社區多建設有水面公園和標志性建筑，盡量做到社區建設與歷史文化、民族風情、產業特點有機結合。推進農民集中居住社區建設后，農民承包地通過流轉實現了規模化經營，農業生產的機械化程度大大提高，小麥、玉米等大宗農作物的耕種收基本實現了機械化作業，大馬力農機替代了手扶拖拉機，收割時同步實現脫粒歸倉和秸稈粉碎還田，這樣新建社區里秸稈亂堆亂放現象也消失了。在傳統村莊，村民零散養殖畜禽是重要污染源之一。入住集中居住社區后，伴隨著推進畜禽規模化養殖，農民不再養殖小動物，這一污染源也趨于消失，社區環境衛生自然清潔了。各農村社區均成立了專業保潔隊伍，配備了專職保潔人員，設置了垃圾箱，做到了社區垃圾的及時收集轉運和縣鄉集中處理，垃圾亂倒現象也不見了。村民住宅建有上下水管道，污水采用濕地和厭氧方法進行處理，亂倒污水現象也基本杜絕了。在山東德州，無論是在一片徽派風格建筑的古城苑社區，還是綠地鑲嵌、綠水環繞的洪州、華中社區，村容面貌與城市居住小區不相上下，在區內環境、綠化及周邊風景上，甚至蓋過城市小區，真正實現了新農村建設的“村容整潔”。

（二）建設農民集中居住社區有利于發展現代農業

河南省新鄉市推進新型農村社區建設后，登記流轉的土地超過20萬畝，建成萬畝以上高效農業園27個，實現規模化種植300萬畝，涌現出中國科學院萬畝實驗基地等一批土地集約經營典型。該市古固寨鎮結合農民集中居住社區建設，積極推動農田基礎設施建設，實施了2萬畝中低產田改造、4千畝“末級渠”改造、6千畝節水灌溉工程建設等項目，促使農業現代化水平大大提高，該鎮已被評為河南省“中州名鎮”、“環境優美小鎮”和“新農村建設先進鄉鎮”。安陽市滑縣產業集聚區在推進新型農村社區 （錦和新城）建設過程中，在開展村莊整合同時成立了新鑫田園開發公司，將18個村的1.7萬畝土地經營權以拍賣的形式，流轉到6家公司和37個種糧（菜）大戶手中，實施土地規模化、集約化經營。

安徽潁上縣三王村建設農民集中居住社區后，積極推進土地流轉，以村集體名義按照每畝500元年租金將村民零散土地租下來，承包給村里的能人、大戶發展規模化種養業，目前已經建成蔬菜大棚300多畝，葡萄種植園10多畝，養殖業大戶20多家，與安徽隆平高科公司合作建立了5千畝的小麥高產示范片。安徽宿州市埇橋區光明村結合農民集中居住社區建設，加快推進現代農業發展，自2009年開始先后流轉土地7000多畝，培育和發展了百畝良園科技公司、宿州宏大種業公司制種基地、宿州市雪鴿蔬菜種植專業合作社等規模化農業種植基地，并加強農業基礎設施建設，開挖和疏浚了中小溝13條，修建涵管橋閘100多處，恢復和新打機井60眼，建成自噴式灌溉示范田600畝。在改善農業生產條件基礎上，成立了宿州心華農機專業合作社，引進大馬力農機具實現農作物耕種收的機械化作業，結合配方施肥等農技措施，平均每畝增收400多元。規模化養殖業也得到快速發展，全村現飼養種豬100多頭，培育了年出欄生豬2千頭以上的邱志養豬場和邢學柱養雞場、沈維喜養鴿場等一批養殖企業 （大戶），正在建設的光明村標準化養殖場，建成后年出欄仔豬將達到5萬頭。

（三）建設農民集中居住社區有利于推進“管理民主”

從山東德州市來看，由于村多村小，這個平原傳統農區中村民政治經濟生活易受家族勢力操控。在民主選舉村領導時，因選舉范圍有限，致使候選人質量不高，農村“熟人社會”又使選舉過程易受干擾而質量不高，在傳統村莊實現“管理民主”困難重重。針對這一情況，德州市啟動了合并小村，建立農民集中居住社區的“農村社區”建設。通過幾年來的努力，將全市8千多個行政村合并為3070個農村社區，村莊減少了60%，全市行政村平均每村人口增加到1353人，而新建的農民集中居住社區入住人口都在5000人以上。按照“凡合必選”的原則，由縣鄉政府組織村民自主選舉社區領導班子。由于農民集中居住社區居住人口增多和選舉范圍擴大，可供參選的候選人數量增多，候選人的質量明顯提高。同時，由于傳統村莊小社區轉變成了農民集中居住大社區，“熟人社會”已經被改造成了“半生半熟社會”，打破了農村民主選舉易受干擾和操控的頑疾，加上科學組織選舉，嚴把候選人資格審查關、選民登記關和選舉會議組織關，充分發揚民主，實施同臺競選、公開演講，選民秘密寫票，投票、計票實行全程公開，許多外出打工的村民紛紛回家投票，群眾參與非常踴躍，選舉質量大大提高。據統計，德州市參加選舉的村民共有190萬人，各社區選民平均參選率達85%以上。經過重新選舉，德州市村級干部由原先的30047人下降到17955人，減少了40.2%；大社區“兩委”成員平均年齡為45歲，比之前小社區減少了4.6歲；高中以上文化程度的“兩委”成員占57.5%，提高了19.5%；大社區村委會主任中辦企業或有項目的 “能人”占到54%。原來困擾多年的“弱村”、“亂村”、“散村”等三類村班子問題，經過合并成大社區、重新選班子一舉得到解決，新領導帶領農民致富奔小康的戰斗力、凝聚力明顯增強。

（四）建設農民集中居住社區有利于實現“鄉風文明”

通過建設農民集中居住社區，村莊環境和村民生活條件得到大幅度改善，農民生活質量顯著提高，自然促進了鄉風文明的形成。入住集中居住社區后，區內道路實現了硬化，下雨出門再也不怕路滑了；晚上有路燈，社區中心廣場的文化生活自然豐富了起來；加上戶戶通寬帶、電話和電視，使村民對內對外交往需求和能力大幅提高，信息溝通能力大幅增強，這必將有利于未來進一步發展現代農業生產、搞活農產品流通和增加收入。通過現代媒體的知識傳播和宣傳教育，尤其是那些大門不出、二門不邁的留守老人和婦女，每天都在自覺或不自覺地接受文明之風熏陶，封建迷信和愚昧思想再也沒有藏身之地，取而代之的自然是思考如何發展生產、發家致富了。總之，平原農區通過農民集中居住社區建設，推動了現代城市生活融入鄉村，在提高村民居住條件和生活品質的同時，促進了村民素質的提高和鄉風文明的形成。

三、平原農區建設農民集中居住社區的理論思考

（一）有利于推進資源節約和環境友好的新農村建設

我國平原農區人口密集度高、村莊多且占地面積大，土地集約利用程度不高。隨著工業化、城市化及現代農業發展，加劇了傳統農區的分工分業及農民分化，一些縣市城區、工礦園區及交通干線周邊人口密度增加，土地緊缺，加上農業種養業的規模化、機械化程度不斷提高，農民收入水平也有所提高，客觀上為這些地區加快農民集中居住社區建設、分離生產生活設施并配套布局基本公共服務設施、釋放閑置的村莊宅基地資源奠定了基礎。拿安徽沿淮、皖東北等平原傳統農區來看，多數民居尚停留在磚瓦平房向樓房過渡階段，新的建房高潮還未到來，拆遷成本不太高，可以順勢而為啟動農民集中居住社區建設試點。可以選擇那些占地面積大且民居質量偏低、采煤沉陷區待搬遷、臨近城鎮、工業園區及交通干線附近村莊進行試點，拆除舊村莊，建設新的農民集中居住社區。節約出的土地可用于農業復墾或增加建設用地。啟動農民集中居住社區建設，還可避免傳統農區形成新的建房高潮后，因缺乏統一規劃出現有新房無新村，推進新農村建設時拆不起也并不成的被動局面。通過建設農民集中居住社區，既釋放出工業化、城市化和農業所需的用地，也系統化地改造了農村居住環境，促進了資源節約和環境友好的新農村建設。

（二）農民就業與非農產業發展仍然是突出問題

無論是山東德州的“兩區同建”，還是河南新鄉、安陽及安徽沿淮淮北等地的農民集中居住社區建設，由于土地整治后農業規模化經營程度提高，原先由眾多家庭承包戶耕作的土地現在包給了少數種植大戶或農業企業經營，種田不需要那么多人了，農民實現安居后，就業成了突出問題。從德州市“兩區同建”及河南新鄉、安陽等地新型農村社區建設實踐來看，發展高附加值農業吸收了部分農民就業，但由于地理、交通等多種因素影響，產業園區的非農產業發展并不順利。與南方丘陵地區農業不同，北方農區多生產玉米、小麥等大宗農作物，品種有限、加工內容少，少數幾個現代化加工企業就可以涵蓋廣闊區域的加工任務，加上加工程序高度機械化，勞動用工也不多，發展非農就業空間并不大。發展畜牧養殖業和社區服務業是少數幾個值得挖掘的就業空間，但前者受投資資金不足限制，多數地區目前農民信貸可得性仍然偏低；后者服務范圍基本限制在社區內部，“你賣給我、我賣給你”，其價值增值與實現農民增收的效應有限。農民進入集中居住社區后，生活的商品化、貨幣化程度大幅提高，原先基本不需要花錢的吃菜、飲水、垃圾清運與處理、燃料、電視電話、寬帶等生活服務全部需要付費，農民生活負擔陡然上升。如果不能夠有效解決農民的就業問題，實現農民持續增收，這種提高了的集中居住社區生活就成了農民享受不起的“奢侈品”，其存續前景必然堪憂。

（三）大面積推廣農民集中居住社區建設仍待商榷

可以肯定，在人口密集的平原農區推進農民集中居住社區建設有一定必要性和可行性，實踐也證明對促進我國新農村建設的 “村容整潔、鄉風文明和管理民主”效果顯著。但是從這一建設模式的籌資機理來看，大面積推廣仍然存在許多問題。首先，這一建設模式的資金主要依靠推進過程中節約出土地的增減掛鉤，通過將偏遠農村增加的耕地指標置換到大中城市城郊，通過土地出讓獲得發展資金。從德州市的“兩區同建”實踐看，按土地整治后每個行政村凈增300畝耕地計算，全德州市約可以凈增加耕地250萬畝。如果將這一土地增加指標全部用于城郊的建設用地出讓，按照每畝14萬元價格可籌資約3500億元。按照戶均4口之家每家獲得6萬元補貼計算，全市100萬農戶需要600億元，再去除同等數量的拆遷、復墾、公益設施建設等成本支出，也僅需要1200億元即可完成全部傳統村莊農戶的遷建任務。即使將一半復墾土地用于凈增加農業用地，剩余凈增土地出讓金也完全可以應付建設成本，所以地方政府有足夠的動力來推進這一進程。潛在的風險集中在兩個方面：首先，這一政府主導的新農村建設模式“經濟”并不等同于農戶層面“經濟”，如上所述如果不能順利解決入住農民的就業和增收問題，矛盾就有可能激化。其次，由于利益驅使，這一新農村建設模式必然會推動偏遠農村集體建設用地指標向地價較高的核心城市郊區轉移，助長傳統城市發展的“攤大餅”式擴張，從長遠或機制上看，可能與追求資源節約和環境友好、縮小城鄉差距及推動城鄉一體化進程、實現新型城鎮化的要求漸行漸遠或反向而行，重組后的城鄉土地要素流動可能對促進偏遠地區的農業農村經濟發展反而不利。

（四）可以在建立城鄉統一的建設用地市場上深化探索

目前，全國范圍的不動產登記正在緊鑼密鼓地進行，已經明確將農民住宅納入登記范圍，這將對“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”，“穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”奠定基礎。從平原農區農民集中居住社區建設實踐來看，農民擁有集中居住社區住房的完全產權，但按照現行規定仍然不能夠對城市居民出售而只能出租，社區內農戶宅基地使用也受到同樣限制，農民住房及宅基地的財產權利仍然不完整，城市資本和要素進入仍不順暢。可以設想，如果集中居住社區的某個農戶需要隨遷打工子女進城居住，同時某個祖籍在當地的城市居民想回村養老，前者需要賣房，后者需要買房，而現行政策不允許此類買賣行為發生，這就不符合市場經濟規律，也是當前農民不具備完整市場主體地位的突出表現，更是導致農民貧困的一個根源。按照黨的十八屆三中全會公報的改革方向，這種合理不合法的情況再也不應當維持下去。在下一步農民集中居住社區的建設實踐中，應當將改革農民住房及宅基地使用制度放在重要位置來考慮，以增加農民財產性收入為出發點，在農民集中居住社區住房及宅基地確權登記頒證基礎上，實現農民住房的可抵押、可買賣。根據農村實際情況，有關房地產管理的規定還可以考慮比城市放得更寬一些，即允許房屋購買者在宅基地使用年限（可以比照城市給予住戶70年使用權）內翻修、拆除重建住房權利，即有條件實現農民宅基地的可抵押、可擔保和可轉讓。

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（責任編輯 明 篤）