西南民族地區農村生態環境治理研究
——以廣西博白縣為例

盧智增

西南民族地區農村生態環境治理研究
——以廣西博白縣為例

盧智增

西南民族地區的生態環境治理是構建“美麗中國”的重要環節。隨著西部大開發、建設社會主義新農村等戰略的深入展開，西南民族地區農村生態環境得到了一定程度上的改善，但仍然存在一定的問題。為此，我們應該剖析其原因，努力實現西南民族地區農村的環境善治，一是發揮政府治理的主導地位，提高治理水平；二是加強宣傳教育，增強生態責任意識；三是建立健全農村生態環境治理制度，加強執法力度；四是踐行可持續發展戰略，發展農村生態經濟；五是借鑒國外先進經驗，完善農村生態環境治理。

西南民族地區；農村；生態環境；治理

黨的十八大以及十八屆三中全會把“生態文明建設”納入中國特色社會主義建設全過程，把生態文明建設放在更突出地位，并研究制定相關制度進行規范化約束。然而，受自然、地理、歷史、人為等因素的多重影響，以前一些人為了獲得更大的經濟利益，盲目挖掘農村資源，而忽視了生態環境的和諧發展，導致現在的西南民族地區農村生態環境不容樂觀，嚴重影響人們的生活質量和農村的可持續發展。因此，在新的背景下，探析西南民族地區農村生態環境現狀，加強西南民族地區農村生態環境治理，對建設“美麗中國”具有一定的實踐價值。

一、加強農村生態環境治理的意義

生態環境治理，就是通過政府的行為方式，促進官民互動和協商合作，共同作用于生態系統，它強調官民合作，官民互動和協商，共同為改善人類生存和發展的自然資源和環境因素而努力。加強農村生態環境治理具有重要意義。

（一）有利于優化農村生態環境，提升農村整體質量和村民幸福感

農村生態環境治理是多角度、全方位的綜合整治，注重綜合性和后續發展。相對之前村民漠視、政府忽視、企業逃避的情況，重視并開展治理工作可以調動責任主體的積極性和主動性，通過綜合治理，優化當前農村生態環境臟亂差的現狀，改變提升農村整體質量和村民幸福感，讓生活在農村的人們可以感受到嶄新的村容村貌。同時可以讓近年來處于“凈流出”狀態下的農村人才重新回歸，為建設美麗鄉村作出更大的貢獻。

（二）有利于明確治理責任，避免職能“失位”的亂象

生態責任主體在追求“利益最大化”時，往往忽視生態環境保護和治理，公地悲劇層出不窮，農村生態環境治理需要明確各方責任，理清責任邊界，讓責任主體明白自己需要承擔的治理任務。同時，通過建立健全治理的制度機制，能促成責任主體開展有效的治理活動，避免職能“失位”現象繼續發展。

（三）有利于構建“美麗中國”，實現“五位一體”的目標

“美麗中國”及“五位一體”是黨的十八大報告中提出的新的發展觀點，同時也是可持續發展理念的再創新。我國農村數量多，人口基數大，生態環境復雜多變。隨著城鄉一體化建設的深入，農村生態環境不僅遭受農村自身的污染，而且外緣污染對農村環境影響也日益嚴重。因此，加強農村生態環境治理，有利于“美麗中國”建設以及“五位一體”目標的早日實現，有利于綠色發展新模式在中國發揚光大。

（四）有利于轉變村民落后的生態觀念，提升生態文明水平

由于生態環境日益惡化，農村實用人才每年流失嚴重，缺口逐年拉大。全國農業勞動力大專學歷以上僅3.3%，而經濟水平落后于全國整體水平的西南民族地區，農村40-60歲村民的文化水平更低，普遍是初中學歷，高中學歷也是寥寥無幾。文化水平的低下，導致村民的生態觀念落后，生態保護意識淡薄。因此，加強西南民族地區農村生態環境治理，有利于村民轉變傳統的落后觀念，主動參與到生態環境治理行動中，營造出和諧共贏的社會氛圍。

二、西南民族地區農村生態環境治理的現狀、困境及原因分析

西南民族地區擁有豐富的自然資源和特殊的區位優勢，是我國關鍵生態屏障區域，也是我國生態文明建設的重點區域，但由于經濟相對落后，同時也是我國生態環境較脆弱的地區。因此，有必要認識西南民族地區農村生態環境治理的現狀，了解西南民族地區農村生態環境治理的困境，剖析其背后的原因，以探討有效的治理路徑。為此，筆者以富有西南民族地區特色的廣西博白縣為調查對象，對其農村生態環境治理的現狀、困境及其原因進行了深入分析。

（一）廣西博白縣農村生態環境治理現狀

1.博白縣基本情況。博白縣位于廣西東南部，轄28個鄉鎮326個行政村（含居委會），總面積3835平方公里，人口185萬，隸屬玉林市。由于處于東亞季風區，易受臺風暴雨侵襲，山洪地質災害頻發。人均占有土地面積及人均耕地均低于全國人均水平，2013年農民人均純收入8118元，村民的收入主要包括種植業、畜禽養殖、外出勞務。種植業人群主要是45歲以上的中老年人和小孩，其他年齡段的農民大部分外出勞務。近年來，博白工業發展迅猛，全縣初步形成了編織工藝、有色金屬冶煉與加工、林產化工、健康食品等四大產業集群。博白工業集中區由亞山、城東、旺茂、龍潭和文地五個工業園組成，面積達3萬畝。進駐企業多為金屬制造業、陶瓷業、化工業、林產化工業，數量多達116家。

2.博白縣農村生態環境治理取得的成績，主要表現在：（1）村級路硬化比例逐年上升，交通便利程度提高。近年來，博白縣政府部門采取財政補助、村民集資以及企業捐資等多種方式籌集到農村村級路建設資金，并發動農村勞動力投入到建設中，減少資金支出，推動了農村村級路建設。到2013年，全縣大部分農村村級路已硬化，交通便利程度明顯提高，“車過留塵”的現象得到了一定程度的緩解。（2）新農村建設示范點數量上升，人居環境好轉。博白縣從2008年開始，從財政劃撥專項資金進行新農村建設，并派遣新指導人員駐村進行指導，幫扶活動有序開展。到目前為止已投入資金上千萬元，新農村建設示范點達到40多個。新農村建設示范點注重人居環境的改善，協調發展與和諧的關系，生態環境得到一定的美化，村民生活幸福指數得到提升。（3）“美麗廣西·清潔鄉村”活動的開展，農村生態環境得到一定程度的改善。自廣西全區開展“美麗廣西·清潔鄉村”清潔衛生活動開始，博白縣委、縣政府成立綜合整治部門，全面規劃，綜合推進，發動各單位部門干部職工及村民投入到治理活動中，并投入資金購買垃圾箱和聘請環衛工人，有計劃地對縣城、鄉鎮、村莊的環境衛生問題進行整治。通過這種綜合治理活動，部分農村生態環境得到了一定程度的改善。

（二）廣西博白縣農村生態環境治理的困境

1.基層政府生態治理專項資金和技術人員缺乏，穩定性不足。博白縣政府對于當地農村生態環境治理專項資金投入不足。以2014年為例，博白縣財政一共分配專項治理資金282.2萬元到鄉鎮政府，平均每個鄉鎮只有10萬元治理資金。治理技術、治理專業人員匱乏，高質量的治理工作開展較為困難。而且，博白縣的鄉級政府及村兩委對當地的農村生態環境治理工作呈現出階段性、凸顯出唯上性的特點。當上級政府部門要求重視治理農村環境，基層政府及村兩委才開展治理行動，加之農村地區范圍廣，治理行動不能面面俱到，只能選取部分村落進行治理，其他大部分村落生態環境治理進程緩慢。

2.水土質量變差，居住環境污染嚴重。雖然博白縣境內年降水量達1600-2100mm，長度達到十公里的江河數量多達40條，但人口多，人均水資源量少，加上各種污染物直接排入，導致境內很多江河水質污染嚴重。博白縣自來水供應范圍僅局限在縣城周邊，絕大部分鄉村生活用水為地下水，嚴重危害到周邊居民的身體安全。尤其是近十年來，博白縣養殖業發展迅速，2014年生豬飼養量高達800多萬只，家禽飼養量達3500多萬只，由于生豬的豬欄要每天沖洗兩次以上，需要大量的水，沖洗后的糞便污水大多排放在居住地周圍或者附近江河，導致人居環境惡化。更為嚴重的是，由于農村缺乏畜禽病死后無害化處理的硬件條件，許多養殖戶將病死的畜禽直接投擲到養殖場周邊的江河、池塘、溝渠里，嚴重污染了當地水質。

不僅是水質變差外，而且那里土地裸露，垃圾遍地。在實地調查博白縣亞山鎮民新村、民富村時，發現農村附近有多達20個的深坑，深坑長寬有10米，深處達到5-6米，深坑有大量積水。訪問村民得知因為這一帶有稀土資源，非法挖掘隊來進行發掘，遺留下深坑，導致周邊土地裸露，對當地生態環境造成嚴重的破壞。據村民反映，這種現象不僅僅在亞山鎮存在，在三灘、旺茂等多個鄉鎮都有。此外，由于農村缺乏統一回收的垃圾站，村民就將生活垃圾丟棄到居住地周邊，白色污染嚴重，像各種顏色的塑料袋、塑料薄膜、農藥瓶子以及裝飾房屋后遺留的各類廢棄物等隨處可見，導致蒼蠅、蚊子、老鼠、蟑螂等害蟲數量也隨之增加，水質、土壤、空氣均受到污染。

3.掠奪式開發資源，可持續發展環境差。博白縣山嶺、低矮丘陵占管轄面積的65%，而適合人類居住的平原、谷地面積只有35%，農業人口占總人口的92%，現有耕地面積71.38萬畝，人均耕地面積不及全國平均水平的三分之一[1]。按照國家土地肥力標準，博白縣耕地中三等、四等肥力的約占70%，質量不高。雖然2004年以來，博白縣大力發展糧食產業，已經實現10年穩增長，但由于土壤本身肥力不足，農民為了保證產量，大量使用化肥、農藥來提高土壤肥力，而化肥、農藥中的有毒分子也隨之滲入水土中，嚴重影響了土壤和水的質量。此外，村民為了追求利益最大化，不管是集體山嶺還是自家坡地，都密密麻麻地種上了生長周期短的速生桉，甚至在山嶺以及水庫周邊，也不惜把以前種植的樹林進行焚燒，改種速生桉。由于速生桉在生長過程中會汲取大量的水和營養，導致水土流失嚴重，肥力下降，有的種植過速生桉的土地已經不能生長其他植物了。而且，由于過度使用以及防御災害工程設施老化失修，造成了當地環境的不可持續發展。博白縣共有水庫145座，目前存在安全隱患的有97座[2]。其中大部分水庫修建于20世紀五六十年代，到現在已經處于老化失修期，而失修水庫周邊布滿了村屯和農田，在臺風暴雨來襲期間很容易出現塌方漏水等情況，嚴重威脅到群眾的生命財產安全。以2013年“11.12”博白縣民富水庫漏水塌方為例，當時民富水庫面積500畝，下游耕地面積7000畝，水庫塌方漏水造成水庫蓄水全部外泄，導致下流村屯飲用水管破裂，轉移8000多群眾，耕地全部被淹。

4.企業排污設施缺乏，工廠周邊污染惡化。近年來，由于博白縣不斷加強招商引資，目前已經建設起五大工業園區，進駐工業園的企業已達到1800多家，其中，化工類企業所占比例高達70%，如中鋼金海鎳合金、華電熱電聯產、再生資源加工園區和廢鋼配送中心、廣西銀億技術改造等。這些化工類企業大多選址于農村周邊，而且為了節約運作成本，這些企業一般不會購買排污設施，每天都排放出大量的“三廢”污染物，第一時間污染了農村生態環境。

5.傳統生態文化衰落，生態文明理念認知程度低。傳統的生態文化強調“天人合一，人地和諧”，要求人們愛護自然，善待自然，不要違背天意去破壞自然環境。但近些年來，在市場經濟浪潮的影響下，“金錢至上”思想觀念盛行，博白縣的農民對于傳統生態文化認知度和敬畏感較低，對于生態環境保護和生態文明理念認知程度較低，肆意破壞環境的行為屢見不鮮，導致農村生態環境日益嚴重化、擴大化、復雜化。據調查，博白縣70%的村民不知道自己對于農村生態環境應該做些什么，80%的村民不知道十八大提出的“五位一體”是什么，60%的村民對于農村生態環境污染現狀認識較為片面，其中40%的村民認為環境保護只是政府的責任。

（三）西南民族地區農村生態環境治理困境的原因分析

1.政府績效考核“GDP”化，生態文明建設緩慢。在GDP主義的影響下，西南民族地區一些地方政府近年來加大了招商引資力度，積極引進投資項目，大力發展經濟，但忽略了對農村生態環境的治理。加之環境問題是個長期的問題，農村生態環境破壞有一定的潛在性和延后性，一般要經過一段時間才顯現，而主管官員經常職位變動，導致追究環境污染責任呈現出“大事化小，小事化無”的態勢，有時候根本無法追究責任。因此，政府官員往往熱衷于經濟建設，忽視生態文明建設，缺乏對生態保護的責任感。

2.企業過度追求經濟效益，生態責任意識淡薄。西南民族地區一些鄉鎮企業、轉移企業為了追求自身利益最大化，嚴重忽視社會責任和生態責任，認為生態環境保護是政府的事情，企業不必承擔相應的責任，它們只顧享受“公地”帶來的資源，卻不承擔“公地悲劇”后的責任，導致企業周邊的農村生態環境污染日益嚴重。加上西南民族地區產業集群化程度低，技術密集型產業比重小，農村仍以傳統產業為主體，鄉鎮企業仍以采掘、農副產品粗加工為主[3]（P31），這些都不可避免地對農村環境造成負面影響。

3.村民生態觀念落后，村級組織積極性低。由于經濟水平較低，經濟較落后，西南民族地區一些村民為了自身利益，把家庭中老人和孩子留在村里，從事農活和養殖畜禽，中青年勞動力到外地打工或到縣城從事服務業。同時，受外界影響，村民們金錢觀念重，對于農村生態環境保護的意識淡薄，認為農村居住地生態環境的污染程度不足以影響自己正常的生活，“吃老本”心理普遍化，加之一些村級自治組織由于資金緊缺，村級干部權威性下降，生態治理的積極性低，這也影響到農村生態環境治理的進度和效果。

4.生態制度缺乏，環境監督弱化。西南民族地區一些地方政府職能轉變不到位，在政策制定與執行的過程中存在“缺位”“錯位”的現象，行政主體注重“經濟”效應，輕生態環境建設。在政策的制定過程中，公眾了解程度低，參與少，無法表達自己對于居住地的生態環境治理的意見和建議，政府部門唱“獨角戲”，政府與村民之間缺乏信息互動。由于農民參與不足，對生態環境的監督仍處于起步階段。

5.政府公共服務水平低，農村環境治理不力。農村公共服務中的重要一環就是提供良好環境保護設施，加強生態環境治理。但由于一些地方政府忽視公共服務供給，當地農村公共環境保護處于脫節狀態。比如廣西博白縣的農村衛生健康保障資源極度稀缺，只有較大的行政村設有村級衛生所，村醫數量多為1-2人，醫療設備質量低，只能對普通疾病進行治療。目前農村衛生所正面臨著資金、人才、藥品緊缺，村衛生所發展前景并不明朗。對于危害村民身體健康的污染源(例如“三廢”污染、農藥和化肥污染等)，行動力度小，村民受益低。

三、西南民族地區農村生態環境善治的路徑

（一）確立政府生態治理的主導地位，提高治理水平

1.建立政府、企業與村民信息互動機制。通過建立政府、企業與村民的信息互動機制和信息互動平臺，制定信息互動的實施細則，使政府、企業與村民就農村生態環境治理問題平等地交流溝通，既讓村民了解到政府、企業關于農村生態環境治理的計劃和工作流程，保障村民的環境知情權和參與權，也讓政府、企業了解村民對于自身居住的環境治理的看法，讓政府重視農村生態環境，并采取治理措施，讓企業意識到自身的生態責任，防止二次逃避。

2.明確責任，實行生態責任追究機制。在農村生態環境治理中，要明確政府、企業、村民等各方的生態責任，實行生態責任追究機制。對于造成“三廢”污染的企業，應該讓企業承擔起主要的生態治理責任，并運用行政和市場手段進行相應的處罰以及生態補償，堅持“受益者付費、破壞者付費”，避免“燈塔”效應發生。對于村民隨意向江河排放糞便、污水等環境污染行為，要村民承擔相應的懲罰，并進行一定的生態修復。對于政府部門，則應該制定相應的農村生態環境保護規章制度，并加強環境執法監督。通過完善政府官員、企業、村民的責任追究機制，讓政府官員、企業主管、村民都意識到環境污染的嚴重性，懂得“環境問題無小事”，自覺承擔生態環境保護責任。

3.各級政府做好資金、技術、人員保障工作。為了保證農村生態環境治理的有效性，必須將農村生態環境治理納入各級政府的財政預算中，做好資金補貼、技術幫扶、專業人員培養等保障工作。財政資金補貼要采取設定專項資金的方式，直接應用到農村生態環境治理過程中，避免資金被挪用或貪污。技術幫扶要結合西南民族地區農村的生態現狀，派送技術人員到農村實地傳授，同時加強生態環境治理的硬件設施建設，購買垃圾回收車和相關專用設備等。政府部門還應該經常開展農村生態環境治理專業人員的培訓，提高其生態文明素養，比如博白作為“養豬”大縣，可以召集養殖戶到廣西北流等地方考察，學習其利用生物發酵技術進行污水糞便處理的方法。

（二）加強公眾參與，增強生態責任意識

思想是行動的先導，生態責任意識的提升是農村生態環境治理的重要一環。公眾的環境參與是建立在公眾具有一定環境意識和參與能力的基礎之上的，而對公眾進行環境宣傳和教育，則可以增強公眾的生態責任意識和生態環境治理能力[4]（P238）。利用宣傳欄、展板、傳單、書籍、報紙、會議、網絡等多種方式加強生態文明宣傳，積極推廣志愿者進村進企業普及環保知識活動，增強企業的生態責任意識和村民的現代環保理念。比如，可以將博白縣養魚戶召集起來，請專家向他們傳授科學的、收益大的養殖方式，使養魚戶充分意識到污水養殖的壞處，從內心真正接受新的養殖方式。

（三）建立健全農村生態環境治理制度，加大環境執法力度

在西南民族地區生態環境治理中，我們要發揮制度的硬約束作用，建立健全農村生態環境治理制度，同時加大環境執法監督的力度，提高生態環境治理的實效性。首先，要結合各地實際，制定切實可行的生態環境治理規章制度，如源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、生態修復制度等，增強規章制度的可操作性，用制度保護生態環境。同時，制定當地生態環境治理規劃，讓生態治理工作有章可循，避免“一任官員一朝計劃”局面。其次，要建立健全生態環境治理的監督體系，聯合政府各部門，發動民間和非政府組織力量，加大環境執法和監督力度，形成環境監督合力。對于涉嫌污染農村環境的企業和個人，要嚴格按照法律法規嚴肅處理，并通過建立地區性或全國范圍內的企業誠信信息系統，及時公開信息，予以曝光警示。再次，要開通群眾反饋熱線，開拓網絡、電話、信件、傳真等渠道，多元化回收反饋信息，形成政府、企業、民眾一體化交流體系，實現環境監督常態化。最后，引入地方政府政績考核新機制，構建以綠色GDP為核心的地方政府政績考核新機制，把節約資源、降低能耗與干部政績考核相掛鉤，實現從以經濟建設考核為主向經濟、社會建設全面綜合考核的轉變[5]（P194-197），從而促使地方政府主動加強農村生態環境治理。

（四）踐行可持續發展戰略，發展農村生態經濟

為了更好治理農村生態環境，必須踐行可持續發展戰略，樹立人與自然和諧相處的理念。為此要在進行綜合研究的基礎上，大力發展農村地方特色生態產業，發展新型集體農業、特色循環經濟，走專業化、特色化、集群化道路，促進西南民族地區農村各產業互動發展和良性循環，逐步在西南民族地區農村形成一批具有規模效應和市場競爭力的特色產業帶和特色產業基地[6]（P90-91）。比如，針對博白縣外出務工農民眾多，耕地、山林等資源空置的實際情況，可以集中農用耕地進行集體經營，山林種植果樹、推廣“豬-沼-菜”循環模式等，以提高土壤肥力，提高農用耕地、山嶺的利用率。同時，還要改進生態產業落后裝備，發揮勞動者“創造”潛能，使勞動者成為技術改進的實踐者，如利用畜禽糞便來做肥料，種植大棚蔬菜，發展有機食品；利用博白縣本身的“芒果大縣”“桂圓之鄉”等招牌，大力發展污染少、收益好的行業。

（五）借鑒發達國家和地區的先進經驗，完善農村生態環境治理

發達國家和地區普遍經歷了工業化、城鎮化進程中的生態污染，積累了許多先進的生態治理經驗，西南民族地區可以借鑒其先進經驗，完善農村生態環境治理。首先，要注重發揮市場調節作用，加快環保技術改造升級，尤其是企業要奉行環保、循環、生態等理念，并將這些理念融入到環保技術改造升級中去，實現農村生態環境善治。如德國為了擺脫對石油能源的依賴，把開發生物液態燃料、發展可再生能源作為其能源政策的一部分[7]（P126）。其次，聘請生態文明建設專家，建立專業咨詢部門。專業咨詢部門可以是由政府設立，也可以由非政府組織成立，主要職責是調查農村生態情況，聽取農村居民意見，傳達政府政策，協調互換生態信息。最后，利用非政府組織召集力強、工作效率高、有權威性的優勢，上下聯動，帶動全社實現環境合作共治。

[1]朱其斌，童健飛，王興，顏玉芳.博白縣糧食生產現狀、存在問題及對策[J].農業科技通訊，2013，（1）.

[2]梁維林.廣西博白縣山洪災害防治非工程措施建設[J].黑龍江水利科技，2013，（5）.

[3]文傳浩，馬文斌，左金隆.西部民族地區生態文明建設模式研究[M].北京：科學出版社，2013.

[4]范俊玉.區域生態治理中的政府與政治[M].廣州：廣東人民出版社，2011.

[5]李紅利.環境困局與科學發展[M].上海：上海人民出版社，2012.

[6]任保平.西部地區生態環境重建模式研究[M].北京：人民出版社，2008.

[7]戴啟秀.德國模式解讀——建構對社會和生態負責任的經濟秩序[M].上海：同濟大學出版社，2008.

[責任編輯：何之洲]

盧智增，華中師范大學政治學研究院博士研究生，湖北武漢430079，桂林理工大學人文社會科學學院教授，碩士生導師，廣西桂林541004

F323.22

A

1004-4434(2015)09-0115-05

國家社科基金一般項目“西部民族地區政府生態責任追究機制研究”（13BMZ058）；廣西教育科學“十二五”規劃項目（2014ZJ073）