論城市水務(wù)企業(yè)的改革路徑

邱賢成，朱方明

論城市水務(wù)企業(yè)的改革路徑

邱賢成，朱方明

我國(guó)城市水務(wù)企業(yè)的特性與改革經(jīng)驗(yàn)表明其可以引入市場(chǎng)機(jī)制，成為盈利性市場(chǎng)主體。深化改革的難點(diǎn)與關(guān)鍵是如何保持水務(wù)企業(yè)的利潤(rùn)目標(biāo)追求與市民公共福利之間的平衡。文章認(rèn)為，水務(wù)企業(yè)深化改革的基本目標(biāo)模式可總結(jié)為有管制的適度市場(chǎng)化模式。而適度市場(chǎng)化模式作為改革的基本目標(biāo)模式，需同時(shí)推進(jìn)相互協(xié)同的“四位一體”綜合改革，從而使城市水務(wù)企業(yè)成為具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的現(xiàn)代市場(chǎng)主體，并有效兼顧企業(yè)盈利追求與市民公共利益。

城市水務(wù)企業(yè)；適度市場(chǎng)化；四位一體；合理盈利機(jī)制

本文在簡(jiǎn)要分析我國(guó)城市水務(wù)企業(yè)的基本特征，回顧近十年來(lái)的改革歷程與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論和提出深化城市水務(wù)企業(yè)改革的基本方向是市場(chǎng)化方向，改革的基本目標(biāo)模式是有管制的適度市場(chǎng)化改革模式，而適度市場(chǎng)化模式的總體思路是綜合推進(jìn)包括盈利機(jī)制、公司治理、投融資機(jī)制與政府監(jiān)管在內(nèi)的“四位一體”綜合改革。

一、城市水務(wù)企業(yè)基本特征與改革目標(biāo)模式

城市水務(wù)企業(yè)主要是指縣、市及其以上的城市供排水企業(yè)，其主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍包括取水、制水、供水、排水、污水處理、污泥處置與中水回用等涉水業(yè)務(wù)。本文所指城市水務(wù)企業(yè)并不包括防洪、防汛等水利設(shè)施建設(shè)營(yíng)運(yùn)為主業(yè)的水利企業(yè)，因?yàn)橐话阏J(rèn)為上述水利企業(yè)具有典型的公共物品性以及外部經(jīng)濟(jì)性。當(dāng)然，以水務(wù)技術(shù)開(kāi)發(fā)、水務(wù)設(shè)備制造等為主業(yè)的涉水企業(yè)不在此列，因?yàn)橐话阏J(rèn)為這些企業(yè)是典型的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)。

討論城市水務(wù)企業(yè)的市場(chǎng)化改革，要充分認(rèn)識(shí)城市水務(wù)具有不同于一般企業(yè)的多重屬性。人們對(duì)城市水務(wù)企業(yè)能否進(jìn)行市場(chǎng)化改革的爭(zhēng)論，其實(shí)最終起源于對(duì)城市水務(wù)企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的基本性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)，即城市水務(wù)的產(chǎn)品與服務(wù)究竟是公共物品，還是私人物品？[1]（P4-7）水務(wù)企業(yè)究竟是公益性產(chǎn)業(yè)，還是可以成為盈利性產(chǎn)業(yè)？中外大量研究表明，城市水務(wù)業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)主要為私人物品性質(zhì)。城市水務(wù)企業(yè)具有一般企業(yè)的盈利性質(zhì)。比如說(shuō)，城市水務(wù)的投資、供給成本會(huì)隨著消費(fèi)者用水量的增加而增加，消費(fèi)者對(duì)自來(lái)水的購(gòu)買和消費(fèi)不僅可以獨(dú)立進(jìn)行，而且可以根據(jù)自己的購(gòu)買能力安排不同的用水量，這些表明了其私人性。但是，城市水務(wù)同時(shí)具有一些準(zhǔn)公共品特征，具體表現(xiàn)為：一是自然壟斷性，城市水務(wù)管網(wǎng)的合理布局能夠提高經(jīng)濟(jì)效益，而競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)則會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)；二是其產(chǎn)品與服務(wù)具有不可替代性與普遍服務(wù)性，因此須通過(guò)政府規(guī)制來(lái)既保證城市水務(wù)企業(yè)的正常運(yùn)行，又保證自來(lái)水不影響消費(fèi)者的健康和居民的公共利益；三是資本密集性與回報(bào)長(zhǎng)期性，常常采取較長(zhǎng)時(shí)間的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)保證經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性、排他性與長(zhǎng)期性；四是政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、水質(zhì)、水價(jià)等，須采取強(qiáng)制監(jiān)管措施等。

筆者認(rèn)為，正是由于城市水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)的性質(zhì)可定位為具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的私人物品，水務(wù)企業(yè)的基本定位是帶有公用事業(yè)性質(zhì)的盈利性企業(yè)，而非公益性組織。正是城市水務(wù)業(yè)同時(shí)具有盈利性質(zhì)與“公用特征”，也就決定了城市水務(wù)企業(yè)又不同于一般企業(yè)，必須兼顧企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)與市民公共福利之間的平衡，也必須對(duì)水務(wù)企業(yè)進(jìn)行政府監(jiān)管。利潤(rùn)目標(biāo)要包括投資者合理的投資回報(bào)，保證企業(yè)維持簡(jiǎn)單生產(chǎn)和擴(kuò)大生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力。市民公共福利則包括促進(jìn)建立供排水安全保障體系，促進(jìn)城市供水保持質(zhì)量?jī)?yōu)良、價(jià)格合理，促進(jìn)污水處理連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放等。這些多重屬性應(yīng)該是我們討論城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)。

二、深化城市水務(wù)企業(yè)改革的模式選擇

根據(jù)政府、企業(yè)及市民對(duì)城市水務(wù)深化改革的訴求與期待，筆者認(rèn)為，城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)訴求應(yīng)該是一個(gè)包含諸多內(nèi)容的目標(biāo)體系。概括地說(shuō)，我國(guó)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革應(yīng)立足國(guó)情，以水資源的可持續(xù)利用為基礎(chǔ)，以構(gòu)建城市水務(wù)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力為核心，以平衡企業(yè)利潤(rùn)與公共福利為原則，努力實(shí)現(xiàn)四個(gè)主要目標(biāo)：一是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)實(shí)力，滿足現(xiàn)實(shí)需要。這主要是產(chǎn)業(yè)層面的目標(biāo)。目前就水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而言，其最大的矛盾還是城市水務(wù)企業(yè)綜合實(shí)力、能力及服務(wù)水平與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市水務(wù)產(chǎn)品及服務(wù)的需求之間的矛盾。二是促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)效率。這是企業(yè)層面的目標(biāo)。事實(shí)上，這也是我國(guó)城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的頑癥之一。必須提高城市水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，使之煥發(fā)活力，提高競(jìng)爭(zhēng)力。三是緩解融資瓶頸，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)保障水資源的有效供給和保護(hù)環(huán)境。這是政府層面的目標(biāo)。深化城市水務(wù)市場(chǎng)化改革的預(yù)期目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)多元主體投融資格局的形成。唯如此才能滿足城市水務(wù)巨大的投融資需求，緩解城市水務(wù)行業(yè)與政府間的投融資矛盾。四是完善政府監(jiān)管，兼顧公共福利[2]（P26-28）。

那么，究竟什么樣的城市水務(wù)企業(yè)改革的目標(biāo)模式，能夠在滿足企業(yè)訴求的同時(shí)，兼顧政府與市民的上述綜合訴求？筆者在總結(jié)各種不同改革思路的基礎(chǔ)上，提出城市水務(wù)企業(yè)改革的基本目標(biāo)模式是有管制的適度市場(chǎng)化模式。這種模式的基本思路是，基于城市水務(wù)的多重特征和我國(guó)城市水務(wù)企業(yè)改革實(shí)踐的理性總結(jié)，城市水務(wù)企業(yè)改革的基本方向是市場(chǎng)化，但又不能是完全的市場(chǎng)化。一方面，要從城市水務(wù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、公司治理、投融資活動(dòng)、盈利機(jī)制等各方面全面引入市場(chǎng)機(jī)制，從而使城市水務(wù)企業(yè)成為“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)與市場(chǎng)主體[3]（P37-39）；與此同時(shí)，又要加強(qiáng)和改善政府對(duì)水務(wù)企業(yè)的規(guī)劃與監(jiān)管，理順管理體制，使城市水務(wù)企業(yè)在上述方面保持公用事業(yè)服務(wù)商的應(yīng)有特質(zhì)和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、職工與民眾各利益相關(guān)者的共贏。

三、適度市場(chǎng)化模式的“四位一體”改革思路

城市水務(wù)適度市場(chǎng)化模式包括哪些基本的內(nèi)涵與特征？筆者提出協(xié)調(diào)推進(jìn)的“四位一體”總體改革思路。“四位”一是水務(wù)企業(yè)盈利機(jī)制改革，目標(biāo)是在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)方式下，建立城市水務(wù)企業(yè)的合理盈利機(jī)制，構(gòu)建企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力；二是城市水務(wù)企業(yè)的公司治理改革，目標(biāo)是在水務(wù)企業(yè)中健全和完善現(xiàn)代公司制度，提高公司治理與內(nèi)部控制水平；三是水務(wù)企業(yè)投融資改革，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，融資方式市場(chǎng)化，融資來(lái)源國(guó)際化的“三化”投融資格局，緩解城市水務(wù)企業(yè)投融資矛盾，減輕政府財(cái)政投入壓力；四是水務(wù)企業(yè)政府監(jiān)管改革，主要內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”等，為水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化改革建立一個(gè)良好的政策與外部政府管理環(huán)境。“一體”即城市水務(wù)企業(yè)通過(guò)上述綜合改革，成為“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)分明、政企分開(kāi)、治理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)主體。顯然，上述改革中“四位”是改革手段、側(cè)面、過(guò)程，“一體”是目標(biāo)、整體與結(jié)果。“四位一體”改革中，盈利機(jī)制改革是基礎(chǔ)，公司治理改革為核心，投融資改革為關(guān)鍵，政府監(jiān)管改革為保障，必須全方位、協(xié)同推進(jìn)才是深化城市水務(wù)企業(yè)改革，促進(jìn)水務(wù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的有效路徑。

（一）城市水務(wù)盈利機(jī)制改革：從政府補(bǔ)貼兜底到合理盈利機(jī)制

構(gòu)建水務(wù)企業(yè)的合理盈利機(jī)制是城市水務(wù)企業(yè)“四位一體”市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)。大多數(shù)城市水務(wù)企業(yè)的市場(chǎng)化改革是從產(chǎn)權(quán)改革開(kāi)始，重點(diǎn)是多元化投融資，地方政府尤其熱衷于此，其背后的目標(biāo)是招商引資、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)[4]（P27-29）。但這些改革往往忽略了水務(wù)企業(yè)自身以盈利機(jī)制為核心的經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革。這是各地城市水務(wù)企業(yè)市場(chǎng)化改革的一大誤區(qū)，也是那些失敗的水務(wù)企業(yè)改革案例的主要原因之一。事實(shí)上，一個(gè)完整的正常的水務(wù)企業(yè)投融資及經(jīng)營(yíng)過(guò)程須有如下資本循環(huán)：資金融得進(jìn)（股權(quán)債權(quán)等形式）—資金投得出—投資有收益（供水或者污水處理經(jīng)營(yíng)機(jī)制）—資金還得起（回報(bào)投資者或者債權(quán)人）—再次融得進(jìn)。在這個(gè)資本循環(huán)的四個(gè)環(huán)節(jié)中，企業(yè)或者項(xiàng)目“有收益”處于最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。沒(méi)有盈利這個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)論在融資模式上有多少創(chuàng)新，資本循環(huán)圈子最終不能正常循環(huán)。沒(méi)有合理盈利這個(gè)環(huán)節(jié)，必然造成難以相容的“兩難”困境：一方面是水務(wù)企業(yè)因連年虧損失去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展能力；另一方面是投資者對(duì)水務(wù)企業(yè)的投資回報(bào)得不到補(bǔ)償與保障，社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入城市水務(wù)的需求也得不到滿足，從而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市生活改善對(duì)城市水務(wù)的要求也得不到滿足。因此，只有建立了合理、持續(xù)的盈利機(jī)制，才能真正保障水務(wù)企業(yè)投融資的收益與風(fēng)險(xiǎn)邊界，也才能真正推動(dòng)建立健全現(xiàn)代企業(yè)法人治理和政府管制等其他改革[5]。

如何建立水務(wù)企業(yè)的合理盈利機(jī)制？“合理”的概念即需要平衡企業(yè)利潤(rùn)最大化與市民利益之間的沖突與矛盾，也就是不能追求利潤(rùn)最大化，而只能追求合理利潤(rùn)水平。總結(jié)國(guó)外一百年來(lái)以及國(guó)內(nèi)十幾年的改革經(jīng)驗(yàn)，建立合理盈利機(jī)制的路徑是政府授予城市水務(wù)企業(yè)的供排水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，深化城市水務(wù)盈利機(jī)制的核心——定價(jià)機(jī)制改革（供水定價(jià)和污水處理服務(wù)費(fèi)用核定），形成合理的城市水務(wù)價(jià)格的形成機(jī)制，從而建立城市水務(wù)企業(yè)的合理盈利機(jī)制。只有這樣，才能從根本上消除城市水務(wù)企業(yè)作為公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者與企業(yè)利潤(rùn)追求者之間的協(xié)同與差異，從而建立起在公共利益最大化和企業(yè)效益最大化之間的平衡調(diào)節(jié)機(jī)制[6]（P38-42）。

由此看來(lái)，建立合理盈利機(jī)制的關(guān)鍵，是改革與形成合理的城市水務(wù)價(jià)格機(jī)制，而城市水務(wù)價(jià)格形成機(jī)制的基本原則與核心是水價(jià)制定與調(diào)整要由以前“彌補(bǔ)虧損”原則改革為“合理利潤(rùn)”為基本原則。在現(xiàn)行沒(méi)有改革的城市水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，通常情況是“政府補(bǔ)虧損，企業(yè)保本或者微利微虧運(yùn)行”。這種狀況下，城市水務(wù)企業(yè)只管直接成本不管全成本。這就導(dǎo)致了城市水務(wù)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在無(wú)法建立自我積累，自我發(fā)展壯大的盈利機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)可持續(xù)發(fā)展能力。同時(shí)，由于沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，使得城市水務(wù)企業(yè)的運(yùn)行不能受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管，而且企業(yè)可以增大成本，以虧損為由向政府要政策，放松管制、侵害公共利益等。在我國(guó)，重慶水務(wù)集團(tuán)是最早從供水業(yè)務(wù)及污水處理業(yè)務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)行“合理盈利機(jī)制”改革的城市水務(wù)企業(yè)之一[7]（P189-202）。該集團(tuán)從2007年實(shí)行包括盈利機(jī)制在內(nèi)的全方位改革，2010年成為我國(guó)第一家整體IPO上市的專業(yè)水務(wù)上市公司。此外，興蓉投資、江南水務(wù)、洪城水業(yè)等上市公司也結(jié)合企業(yè)實(shí)際，實(shí)現(xiàn)了“合理盈利機(jī)制”的改革與建立。目前，在中國(guó)證券市場(chǎng)上，已形成了一個(gè)包括合盈利機(jī)制改革的市場(chǎng)化改革后的水務(wù)上市公司板塊，數(shù)量有十余家。

從這些改革實(shí)踐看，“合理盈利機(jī)制”的基本原則具體應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：

首先是確立定價(jià)原則。供水價(jià)格和污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行成本加費(fèi)用加稅金加利潤(rùn)的規(guī)則——即“合理成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)=合理價(jià)格”的定價(jià)規(guī)則。當(dāng)然，這一公式的關(guān)鍵是要明確每一項(xiàng)內(nèi)容的范圍、確立每項(xiàng)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)與浮動(dòng)范圍，核算公式中每一項(xiàng)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)與流程，以及調(diào)整每一項(xiàng)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)等的規(guī)定、依據(jù)與流程。概括地說(shuō)，每一項(xiàng)內(nèi)容都應(yīng)該在科學(xué)測(cè)算基礎(chǔ)上，在企業(yè)與政府、市民之間實(shí)現(xiàn)，達(dá)到平衡。在這一過(guò)程中，科學(xué)測(cè)算，各方搏弈與妥協(xié)，最終平衡缺一不可。在最終達(dá)成合理價(jià)格下，水務(wù)企業(yè)不僅能夠取得經(jīng)營(yíng)成本的補(bǔ)償，而且在繳納各種稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，還能獲得合理利潤(rùn)，取得資本回報(bào)，建立可持續(xù)發(fā)展能力[1]（P4-7）。

其次是改革與確定各項(xiàng)內(nèi)容的范圍與測(cè)算依據(jù)。以改革成本范圍為例，城市水務(wù)企業(yè)無(wú)論是供水還是排水，其成本概念應(yīng)該拋棄以前直接營(yíng)運(yùn)成本概念，樹(shù)立全成本概念，包括投資折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用、資金成本、技術(shù)改造及管網(wǎng)投資等。以前的直接成本概念，只能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。只有建立了全成本概念，才有可能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)，才有可能實(shí)現(xiàn)投資者或者股東回報(bào)，也才有可能確保城市水務(wù)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

再次是建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制。城市水務(wù)企業(yè)的成本是隨著宏觀環(huán)境及上下游原料等而不斷變化的。但是，其供水價(jià)格與污水處理價(jià)格又不能像其他商品一樣隨時(shí)變動(dòng)。因此，要建立一套定期與臨時(shí)價(jià)格調(diào)整的機(jī)制。價(jià)格調(diào)整機(jī)制的目標(biāo)是使得供水價(jià)格和污水處理價(jià)格和其它商品價(jià)格一樣，根據(jù)電價(jià)、人工成本、資金成本、消耗等變化及時(shí)調(diào)整，也就是要讓水價(jià)具有一定彈性，建立階段水梯和正常調(diào)價(jià)等機(jī)制，保證其“合理盈利”。

最后是完善操作機(jī)制。考慮到供水價(jià)格和排水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)涉及面廣，在城市水務(wù)價(jià)格調(diào)整方面，應(yīng)該建立價(jià)格聽(tīng)證制度；在城市水務(wù)企業(yè)成本核算方面，除了企業(yè)與政府外，建立獨(dú)立的第三方成本監(jiān)審制度，比如聘請(qǐng)獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行成本審核。由公開(kāi)、公平、公正的價(jià)格聽(tīng)證制度和第三方監(jiān)督機(jī)制來(lái)提高調(diào)價(jià)的透明度和市民的認(rèn)同度[8]（P16-17）。

（二）城市水務(wù)公司治理改革：從純粹國(guó)企到現(xiàn)代企業(yè)制度

“四位一體”改革的核心是城市水務(wù)企業(yè)的公司治理改革。公司治理的改革與完善也是保證城市水務(wù)企業(yè)改革成果，實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)治久安”的制度保證。只有公司治理完善了，才不會(huì)因人而異，因事而廢。城市水務(wù)企業(yè)的公司治理，也可分為以“董事會(huì)”為核心的內(nèi)部治理和以“市場(chǎng)機(jī)制”為核心的外部治理。尤其是對(duì)于已上市的城市水務(wù)企業(yè)，依照《公司法》要求實(shí)施的公司內(nèi)部治理和按照資本市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行的公司外部治理，都是非常重要的。相比較一般的公司治理，城市水務(wù)企業(yè)在治理中，體現(xiàn)出明顯的政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督色彩。

當(dāng)前，由于現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)不足，現(xiàn)代市場(chǎng)體系還不健全，以及社會(huì)法律、制度和市場(chǎng)環(huán)境等各方面的制約因素，我國(guó)城市水務(wù)企業(yè)的公司治理，存在著以下幾個(gè)方面的突出問(wèn)題，亟需得到解決：

一是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)滯后，法人治理缺乏公司制基礎(chǔ)。從全國(guó)范圍來(lái)看，作為公用事業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體，相當(dāng)一部分城市水務(wù)企業(yè)仍然沒(méi)有從傳統(tǒng)國(guó)有國(guó)營(yíng)、政府運(yùn)作的行政體制下擺脫出來(lái)，政企不分、政資不分狀況嚴(yán)重，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)滯后，名為企業(yè)或公司，但難以作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)，難以擁有獨(dú)立法人地位進(jìn)行公司化運(yùn)作。由于政企不分和公司制基礎(chǔ)缺乏，水務(wù)企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)就無(wú)從談起。

二是治理的目標(biāo)模式不明確，內(nèi)外部治理機(jī)制不暢。當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)城市水務(wù)企業(yè)，還沒(méi)有形成較為成型的公司治理體系，缺乏主導(dǎo)力強(qiáng)的適宜性目標(biāo)模式。有的企業(yè)選擇股東利益至上的董事會(huì)主導(dǎo)的治理方式，有的企業(yè)側(cè)重于利益相關(guān)者的共同治理，但是大都停留在治理形式上，目標(biāo)定位不明，治理體系不成型，操作方式欠缺，制約著治理效率。

要解決上述問(wèn)題，一方面，應(yīng)該參照已經(jīng)上市的水務(wù)公司，整體上采用“股東和其他利益相關(guān)者并重”的綜合型治理方式，樹(shù)立既保證股東利益，又維護(hù)社會(huì)消費(fèi)者和公眾利益的綜合治理模式；另一方面，結(jié)合公司性質(zhì)和發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)行內(nèi)外部治理機(jī)制建設(shè)，克服形式主義。

三是股東大會(huì)形式化，董事會(huì)作用虛化。當(dāng)前我國(guó)相當(dāng)部分城市水務(wù)企業(yè)是純粹的國(guó)有獨(dú)資公司，不設(shè)股東會(huì)，國(guó)資委行使股東會(huì)職權(quán)，授權(quán)董事會(huì)代行部分職權(quán)，但是公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行債券，由上級(jí)國(guó)資委行使職權(quán)。即使股權(quán)多元化的城市水務(wù)公司，由于股權(quán)高度集中，股東大會(huì)、董事會(huì)往往由大股東控制，難以通過(guò)董事會(huì)完成利益相關(guān)者共同治理的多元目標(biāo)，監(jiān)事會(huì)也難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

四是監(jiān)控機(jī)制不暢，內(nèi)部人控制嚴(yán)重。國(guó)有城市水務(wù)企業(yè)，由于政企不分和壟斷專營(yíng)等傳統(tǒng)因素影響，國(guó)有股東出資人職責(zé)履行和董事會(huì)治理等方面存在一些問(wèn)題，內(nèi)部高層經(jīng)理往往掌握企業(yè)的最終控制權(quán)。如果監(jiān)控機(jī)制不暢，內(nèi)外監(jiān)督缺乏，內(nèi)部人控制則會(huì)變得更為嚴(yán)重，可能影響到股東權(quán)力行使和權(quán)益實(shí)現(xiàn)，危害消費(fèi)者和社會(huì)公眾利益。

（三）城市水務(wù)投融資體制改革：從政府獨(dú)資到主體多元化

在城市水務(wù)企業(yè)“四位一體”改革中，投融資改革的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“三化”格局，即投融資主體多元化、投融資機(jī)制市場(chǎng)化、投融資渠道國(guó)際化的多元投融資格局。只有大力推進(jìn)投融資體制改革，引入包括境外資本、民間資本、混和資本等多元化投資主體，拓寬融資渠道，才能緩解政府投資資金短缺與巨大投融資需求之間的矛盾。城市水務(wù)多元化投融資體制的建立，不僅能解決城市水務(wù)行業(yè)整體上急需的發(fā)展資金，還可通過(guò)投融資主體變更帶動(dòng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制等創(chuàng)新，打破目前我國(guó)水務(wù)壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，提高城市水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，通過(guò)經(jīng)營(yíng)效率的優(yōu)劣來(lái)實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，最終通過(guò)投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)機(jī)制市場(chǎng)化、公司治理現(xiàn)代化等手段來(lái)優(yōu)化水資源的配置，提高水資源使用效率。當(dāng)然，本文在提倡投融資渠道國(guó)際化的同時(shí)，并不是說(shuō)要求所有城市水務(wù)企業(yè)的投融資渠道都要國(guó)際化。國(guó)際化只是拓展多元投融資格局的一個(gè)渠道，而非唯一渠道。一切因地制宜，因企而異。

為了實(shí)現(xiàn)城市水務(wù)企業(yè)“三化”的投融資改革目標(biāo)，需要在以下方面進(jìn)行改革與完善：一是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場(chǎng)化融資機(jī)制，包括建立健全為各類社會(huì)投資主體服務(wù)的市場(chǎng)體系等；二是建立健全旨在推動(dòng)投資主體多元化的投融資市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，包括完善政府的宏觀產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策等；三是不斷探索與創(chuàng)新，拓展與經(jīng)濟(jì)全球化相適應(yīng)的融資渠道，形成融通全球的城市水務(wù)投融資渠道等。

（四）城市水務(wù)監(jiān)管機(jī)制改革：從行政壟斷到政企分開(kāi)

政府監(jiān)管改革是城市水務(wù)企業(yè)“四位一體”改革的保障。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)對(duì)城市水務(wù)企業(yè)的角色定位是福利性質(zhì)的公用事業(yè)單位，延續(xù)著社會(huì)公益性、服務(wù)性的政府監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行全方位、全過(guò)程監(jiān)管，而實(shí)際上是政企不分、職能不明，承擔(dān)著“家長(zhǎng)”加“保姆”的職責(zé)。政府監(jiān)管的法律規(guī)范呈現(xiàn)出以下問(wèn)題：規(guī)則模糊和缺失，導(dǎo)致責(zé)任不明；機(jī)構(gòu)混亂與重疊，導(dǎo)致政出多門(mén)；等等。這些都嚴(yán)重阻礙了政府監(jiān)管職能的正常發(fā)揮，也影響了水務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此，迫切需要推進(jìn)政府監(jiān)管改革，使政府、企業(yè)、消費(fèi)者在法律框架下進(jìn)行更為公開(kāi)、公正、公平的博弈與協(xié)商。

政府監(jiān)管改革的主要任務(wù)，首先，平衡企業(yè)盈利目標(biāo)與市民公共利益。由于城市水務(wù)企業(yè)在市場(chǎng)化改革過(guò)程中天然具有追求利潤(rùn)最大化的沖動(dòng)，可能導(dǎo)致其脫離城市水務(wù)的公益屬性。因此政府必須擔(dān)當(dāng)起監(jiān)管者的職能，對(duì)供水價(jià)格、供水質(zhì)量等進(jìn)行有效的監(jiān)管。其次，政府監(jiān)管改革的另一任務(wù)是做好城市水務(wù)行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、投資規(guī)劃，防止多頭投資、多頭營(yíng)運(yùn)，造成投資浪費(fèi)與惡性競(jìng)爭(zhēng)。這也是由城市水務(wù)的自然壟斷特性所要求。最后，由于我國(guó)的特殊國(guó)情，政府監(jiān)管的另一任務(wù)是理順城市水務(wù)監(jiān)管體制，改變“多龍治水”的混亂局面，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓權(quán)于企業(yè)，給予水務(wù)企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位。

需要指出的是，筆者雖然認(rèn)為深化城市水務(wù)企業(yè)改革的主流方向是繼續(xù)深入探索有管制的適度市場(chǎng)化模式，但也要允許內(nèi)外部情況特殊的少數(shù)地方、少數(shù)企業(yè)仍然實(shí)行政府完全控制下的公用事業(yè)運(yùn)行模式，而不選擇市場(chǎng)化改革。特別是一些小城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)力量落后的地方。同時(shí)，也要允許少數(shù)地方少數(shù)水務(wù)企業(yè)實(shí)行完全放開(kāi)的市場(chǎng)化改革。在一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民間資本充裕、政府管制到位的地方和企業(yè)，實(shí)行完全的市場(chǎng)化改革，并不意味著一定會(huì)侵害市民公共福利和影響地方供排水安全保障。這些模式都可以在國(guó)內(nèi)外找到成功的實(shí)例。

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[責(zé)任編輯：劉烜顯]

邱賢成，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生；朱方明，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)，四川成都610064

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