公共政策與政府治理能力

陳震聃

公共政策與政府治理能力

陳震聃

公共政策是政府治理的重要手段，其效能反映了政府治理能力的現代化水平。民主、法治、公開透明、保障少數群體權益和高效的公共政策能夠提升政府治理能力。目前，我國的公共政策存在結構性配置不合理、價值缺位、非制度性行為泛濫和效能非正常衰減等問題。應通過行政體制改革、民主機制建設、政治文化變革、政策模式變遷等路徑予以調整。

公共政策；政府治理能力；治理

從中共十八大強調“全面建成小康社會”，到黨的十八屆三中全會部署“全面深化改革”，再到黨的十八屆四中全會要求“全面依法治國”、黨的群眾路線教育實踐活動總結大會宣示“全面從嚴治黨”，“四個全面”戰略布局日益清晰。

“四個全面”是一個有機的整體，相得益彰。全面深化改革作為“四個全面”的動力，其總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系與治理能力現代化。政府改革作為全面深化改革的重要內容，其進程直接影響我國政府治理能力現代化乃至于整個國家治理的現代化進程。公共政策作為政府治理的重要手段，其效能往往決定著政府治理能力。因此，為推進政府治理能力現代化，有必要對公共政策進行必要和適當的調整。

一、公共政策與政府治理能力的關系

治理的問題自人類社會誕生伊始就已產生，但隨著私有制、階級的出現，作為“階級矛盾不可調和的產物和表現”[1](P175)的國家便登上了歷史舞臺。此時，國家治理成為了治理的主題。在古代中國，老子就講：“治大國若烹小鮮。”其言下之意，在于告誡統治者，要謹慎地使用權力，以期達到良好的國家治理效果。

正如老子所點明的一般，漫長歲月里政府治理一直都“在國家治理中處于核心地位”[2]。筆者認為，所謂政府治理意味著根據不同的社會生產力水平，保持或建設與其相適宜限度的政府職能與能力。這也就使得政府治理雖然會因不同的社會經濟環境而具有不一樣的表現形式，但其本質卻不會發生變化，即“政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理”[3]。這一本質決定了公共政策在政府治理中所扮演的重要角色。

關于公共政策，不管學者們作出怎樣的定義，都無法脫離公共政策的實質。首先，公共政策的主體是政府①當下在全球范圍內將公共政策的主體僅認定為政府恐怕是有失武斷的，如美國的食品安全監管就長期由非政府組織把持，因而本文的觀點是僅就中國公共政策實際而言的。；其次，公共政策是政府的行為和活動過程，即公共政策本身具有極強的工具屬性；最后，社會事務是公共政策運行的主要客體。公共政策的這一實質表明，公共政策能夠良好地嵌入政府治理之中，其效能如何將直接代表政府治理能力的優劣。而公共政策的屬性則決定了其對政府治理能力具有復雜性。

（一）民主的公共政策有助于政府治理能力提升，獨斷的公共政策有礙于政府治理能力的提升。政府的治理能力提升首先有賴于民眾對于政府的支持與認同程度，即政府的合法性。否則，就容易陷入塔西陀陷阱。而“合法性問題說到底……是政府的政策能力問題”[4]（P65）。其最直觀的評價標準就在于政府“的公共政策……是否均衡合理的體現了有關階層和群體的利益”[4](P46），即公共政策的民主化程度。因為“民主的一個關鍵特征是政府對公民的偏好持續不斷地作出反應”[5]。因此，公共政策民主化程度越高，就越容易滿足民眾的需要，在此基礎上，政府的合法性就更容易得到提升。

但是，正如福柯所指出的，“在政治思想和分析之中，我們還沒有砍掉國王的頭顱”[6]（P29）。在日常的公共政策過程中，由少部分精英獨斷進行公共政策決策的事例并不罕見。這種決策雖然在短時間內有助于公共政策效率的提升，但終究不利于政府治理能力的提升。首先，獨斷地進行公共政策決策無法凝聚共識，若沒有進行充分的民主討論與協商，民眾就無法對公共政策形成清晰的認識，從而很難心甘情愿地付出努力；其次，獨斷地安排公共政策執行無法凝聚合力，在執行公共政策時，若由上級部門獨斷的進行安排，則很可能出現基層政策部門顧慮重重，不愿付諸行動的現象；最后，獨斷地進行公共政策評價無法凝聚認同，若政府獨斷地評價公共政策而不吸納民眾的意見，這種行為很難獲得民眾的認同，更不用說政府治理能力的提升。

（二）公開透明的公共政策有利于政府治理能力的提升，暗箱操作的公共政策不會提升政府的治理能力。早在原始民主制時期，就有公開決策的傳統，而現代民主更是直接將充分的知情權列為民主標準之一。羅伯特·達爾認為：“在合理的范圍內，所有成員都有同等的、有效的機會了解各種備選的政策及其可能的結果。”[7]（P23）

公開透明的公共政策首先在政策制定階段能夠有效地抵制獨斷的公共政策。廣大政策受眾了解的越少，政策決策者就越容易通過暗箱操作的形式獨斷地進行公共政策，因而，“對任何獨裁行動的最有效的檢查就是公開”[8]（P452）。其次，公開透明的公共政策能夠有利于發起政策學習與討論，從而贏得公共政策受眾的認可。再次，公開透明的公共政策有利于科學的政策評估。只有“向人民提出自己管理事務的詳實的報告，并很尊重地服從人民的判斷”[9]（P139），公共政策才會擁有“美德的支柱，真理的保障”[9]（P152）。最后，公開透明的公共政策還有利于形成政策合力，推進政策執行。如巴黎公社通過公開透明的公共政策，“在歷史上破天荒第一次，小資產階級和中等資產階級公開地團結在工人革命的周圍”[10]（P421）。

（三）保障少數群體權益的公共政策有利于政府治理能力的提升，無視少數群體權益的公共政策有悖于政府治理能力的提升。一般而言，但凡票決民主，在極端情況下，都有可能造成“多數暴政”。這時，所有公共政策相關者的權益都如同風中累卵，得不到切實保障。因而，公共政策還需要在民主的前提下，保障少數群體的權益。當然，照顧少數群體的利益并不意味著要利用公共政策去創造絕對的結果平等。如羅爾斯指出，“最大限度地增加最差的代表人的福利”并不是毫無限制的，而是“在必要的約束下最大限度地增加處于最不利狀況的人的期望”[11]（P80）。

且一般認為，“政府將給少數人以組織和宣傳的權利，少數人將遵守反對和顛覆之間的界限及其相應的規定”[12]（P680）。這種默契會反過來為公共政策提供良好的助益。在公共政策決策之前，政府充分保障少數群體權益，以形成廣泛的政策討論與學習。從而，即使最終少數群體的利益訴求未能在公共政策中得到反映，他們的不滿情緒也已有所發泄，不至于演變成為全方位的對抗，從而阻礙公共政策運行。

（四）高效的公共政策有利于政府治理能力的提升，低效的公共政策有損于政府治理能力的提升。高效的公共政策首先意味著政府政策本身投入產出比最大化，如阿瑟·奧肯指出：“一旦發現一種以同樣的投入可以得到更多產品（當然其他產品并不減少）的途徑，那它便提高了效率。”[13]（P3）政府若能夠在某些政策領域以最小的財政投入獲得更大的政策效果，就能節省出大量的政策資源，用以強化其他需要政府投入的政策領域，從而全面提高公共服務和公共產品的質量與水平。其次，高效的公共政策意味著公共政策的目的是要使社會的福利最大化。曼昆認為：“效率的實質是通過資源配置使所有的社會成員得到總的剩余最大化。”[14]（P153）最后，高效的公共政策將在社會中塑造一種崇尚效率的文化。大量高效的公共政策會使“效率被看作一個理想，可以指導社會金錢投放的選擇或資源配置，以便達到最大的使用價值”[15]（P65）。

（五）法治的公共政策有利于政府治理能力的提升，人治的公共政策不利于政府治理能力的提升。一方面，法治能夠有效地將政府的權力關進“籠子”。需知，公共政策是政府的“手腳”。而管住了政府的“手腳”，那么，即使政府的思維“出軌”，也不會造成難以挽回的損害。另一方面，法治的公共政策還能為政府治理的成本低廉化提供根本性助力。本文認為，發源于西方社會的現代法治體系，本質上是為其民主政治體系、市場經濟體系服務的，從而共享漸進的糾錯、證偽特性的一套體系。這套體系的價值在于相對公平地向所有社會成員提供一套成本相對低廉的爭端解決方式和行為準則，以降低社會運行成本。

而人治的公共政策雖然在面對政策問題時顯得更為靈活，但會嚴重破壞政策運行的正常軌道，進而對政府治理能力的提升產生不利影響。首先，在政策決策和制定階段，人治的公共政策主要表現為政策的制定隨意性較大。其次，在政策執行階段，人治的公共政策提供給政策執行部門的自由裁量權過大，很容易侵犯公民的個人權利。最后，在政策評估階段，人治的公共政策很難為科學評估提供制度性保障，因而公共政策也就很難得到持續性的改進。

二、目前對公共政策進行調整的必要性

建國以來，我國的公共政策就在發展國家綜合國力等諸多方面發揮了重要的作用。在重大公共項目建設領域，我國的公共政策擁有能夠“集中力量辦大事”的體制優勢。在公共安全領域，我國公共政策同樣也擁有管控性較強的體制優勢。但是，隨著時代的發展，公共政策環境與以往大為不同，在一部分政策領域，原有的“體制優勢”不但不能發揮良好的作用，其本身反倒成了新的政策問題。而這些問題若不得到及時根除，將會嚴重影響我國政府治理能力現代化建設的進程。

（一）我國政府的公共政策使國家能力結構性配置不合理。就我國現狀而言，一方面，我國政府能力足以調控包括局部天氣狀況在內的大量傳統社會與自然資源；另一方面，我國政府在面對新時期信息化社會所顯現的各種新問題時卻顯得僵化和應對乏力。因而，本文認為，我國政府的國家能力存在結構性的配置不合理問題。而造成這種現象的原因，就在于我國的公共政策落后于現實環境的需要。在政策體制方面，過于注重傳統政策領域而忽視了新興的政策問題，以致于將應對傳統政策問題的手段大量套用在新興政策問題上；在政策執行方面，由于陳舊的觀念作祟，政府頑固地依靠自身的行政能力應對政策問題而不懂得利用新興的社會力量，導致顧此失彼的現象時有發生。

（二）我國公共政策存在價值缺位的問題。公共政策的制定和運行必然要承載一定的價值理念，而公眾也會對公共政策抱有各式各樣的價值期待。若這兩種價值相互重合，那么該項公共政策毫無疑問將會獲得巨大的政策合力。但目前我國的公共政策卻存在大量的價值缺位現象，其一方面表現在公共政策的設計理念與公眾的期待不相符合，導致政策不被接受；另一方面，也表現為政策執行部門在執行公共政策時奉行與政策設計理念所不同的價值導向，使得公共政策在實際運行中無法實現其應有的價值目標。

（三）我國公共政策運行過程中非制度性行為泛濫。一般而言，任何缺乏明確制度規定和法律授權的政府行為都可以被界定為非制度性行為。早在改革開放初期，部分非制度性行為的存在為我國推進改革開放進程提供了巨大助益。但在三十年后的今天，我國的公共政策制度和相關法律機制已基本成型，這時大量存在的非制度性行為不但無益于我國公共政策的健康運行，其中包含的公權力私用等問題更會從長遠上損害我國政府治理能力現代化建設。

（四）我國的公共政策還存在效能非正常衰減的問題。當前，我國的公共政策普遍面臨著無法完全實現政策目標或充分利用政策作用時間的問題。政府缺乏對公共政策客觀規律的科學認知是其重要成因。公共政策從其執行伊始到政策效力的充分發揮需要一定的時間，這一點以貨幣政策體現的最為明顯，而政府若盲目地認定政策失效并出臺新的政策，這不但將使原有政策效能非正常衰減，更將對后續政策的正常執行產生極大的負面影響。

三、公共政策調整的路徑

有些學者借用西方政治學家的“元治理”概念指出：“治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。”[16]但需要注意的是，在中國當下的社會環境中，渴望“元治理”在社會組織中自發的出現無疑是相當困難的，因而依然需要政府在較長時間內擔任“制度設計者”和“制度提供者”的角色。當然，這并非恒定不變。政府在不斷培育社會的同時，還需要適時的還權于社會，在各個特定領域引導和培養新的“權威”，促使根植于中國社會環境的“元治理”早日出現。所以，我國的政府治理能力現代化，不僅意味著重新調整政府與市場的關系，還意味著政府與社會、政府與公民個人之間的關系的調整。而上述關系調整的主要途徑，就是對現有公共政策的調整。

但是，公共政策在實然狀態下的政策產出，絕非單純受其政策設計的影響，還要受其相關的組織結構、政治文化、相關制度和法律等因素所組成的政策背景綜合影響。西方“極端成派”的學者在建構公共政策模型時，難免采用抽象的方法，忽略部分變量，雖然方便了理論的建構，但依據這些理論所設計出的政策建議難免有偏頗之嫌。且正如有的學者所指出的，針對單個領域的公共政策可能會出現顧此失彼的結果[17]。因此，本文認為，僅就公共政策提出的相應建議很可能會淪落為紙面上的“空談”。相反，若從更高的層面提出相應的制度性建議，建構起良好的制度生態，那么，我國公共政策的有序調整就會水到渠成了。

（一）以行政體制改革為先導

國家由統治向治理轉型意味著從“劃槳”轉向“掌舵”，在此背景下進行公共政策調整，不能僅停留在紙面意義上對國家職能進行再優化，更應著手對國家行政體制，尤其是公務員制度進行深層次改革。毛澤東在建國之初就曾鄭重其事地指出：“治國就是治吏”，公務員制度在我國政治制度中的重要地位可見一斑。因此，本文認為，若不對公務員群體的權力分配、權力來源和職務從屬等關系進行再調整，那么公務員群體毫無疑問會仍舊遵循原有的“唯上是聽”、“唯文件是聽”的體制導向，如此則一切“法治”、“限權”和“還權于社會”的改革就無法落實。

應首先進行公務員制度改革，將公務員群體劃分為政務型公務員和事務型公務員。政務型公務員由黨內民主選舉和人大選舉產生，由黨的代表大會和國家權力機關對其進行授權；且如古德諾所指出的，政務型公務員還需加強對事務型公務員的控制，“沒有這種控制，有條理有進取的政府是不可能存在的”[18]（P21），并通過加強這種領導和控制強化各個政策參與主體之間的協同性，發揮我國制度優勢。事務型公務員則通過考試選拔，并進行專業培訓，使其成為適應專業崗位的專業人才。此外，還需通過制度建構對每一個崗位的權力與職責做出明確的設計，并讓事務型公務員的職務調動權力與政務型公務員脫鉤。在這種權責明晰的前提下，事務型公務員就能夠忠于職守，可以拒絕政務型公務員所提出的不當命令，從而使“行政”可以在一定程度上起到制衡“政治”的作用，倒逼政務型公務員必須采用能夠形成政策合力的決策。而事務型公務員若想成為政務型公務員或政務型公務員想得到升遷，則必然需要通過黨內民主和人大選舉的方式。如此，就能徹底打破以往“權力來源于權力”的現象，使公務員的權力來源于人民的民主權利和法律授權。這種“權利制約權力”的公務員制度不但能良好地將“權力關進制度的籠子”，更能使政府之外的公共政策參與主體意識到自身在公共政策中的地位與權利，為下文所提出的一系列改革建議提供制度基礎。

（二）以民主機制建設為保障

民主制度在“特定的歷史時期、在社會結構沒有發生質變的情況下具有穩定性”[19]。但是，具體民主權利的落實還需要通過民主機制的設計與建設來實現。我國的政府治理能力現代化也不是對我國民主制度的背離，而是蘊含了強化其效力的意味。因而，為適應政府治理能力現代化的要求，應在公共政策的調整過程中加強我國的民主機制建設。

我國的民主制度經過數十年的發展已經擁有了相對完善的制度規范和運行程序。但不可否認的是，人民大眾對其效力依舊抱持一定的質疑。這種“質疑”對于我國政府治理能力現代化無疑是有害的。而民主機制能夠起到“直接影響民主制度的運行狀況和效果”[20]，所以，我國公共政策調整應立足于盤活現有的民主制度，使其能夠良好的“嵌入”公共政策的日常運作中來。如應加強人大代表對于公共政策的審查與監督，強化政協在政策制定中所扮演的角色以及構建基層民主自治制度對于“街頭官僚”在執行公共政策時的制約機制等。

除此之外，本文認為，還應在對公共政策監督和評估一體化的基礎上建立一套新型的建構式公共政策評估機制。有的學者積極主張在吸收西方先進經驗的基礎上建立適應中國國情的治理評價體系[21]。但本文認為，基于目前快速變化的社會現實，一套相對靜止的評估體系是否能夠良好地體現我國公共政策的治理能力現代化程度，并博得公眾的信任還有待驗證。而建構式的公共政策評估則可以良好地規避關于“靜止”的“責難”。其以黨和政府的領導為核心，吸收公共政策評估和掌握相關技術的專家，與公共政策的制定與執行相同步，在評估的進行過程中，依據各方的討論不斷吸納新的政策相關者（既可以是社會組織也可以是公民個人）成為評估主體，在評估主體進行持續的政策學習的基礎上不斷更正公共政策評估標準，并以評估結果為依據不斷調整公共政策。這樣既可以保證黨和國家的統一領導，避免公共政策出現碎片化等負面現象，還能夠使公共政策根據現實環境的變化和各方面利益的要求隨時進行調整，從而具備充分的彈性。其與公共政策監督相統一的特性更能使公共政策的監督日常化、常態化，強化公共政策的控制，保證政策效力的有效發揮。

（三）以政治文化變革為動力

鮑勃·杰索普認為：“建立有效的治理機制，應當建立指導單個行動的共同世界觀。”[22]由此可見，健康的政治文化對于我國政府治理能力的重要意義。列寧也指出，政治文化的目的在于使公民“有本領戰勝謊言和偏見”[23]（P404），而當下諸多新媒體卻成為了“謠言”的傳播渠道。本文認為，一方面固然是因為大眾適應新的政治社會化途徑還需時日，以致于給了謠言制造者可乘之機，另一方面卻也顯示了我國建構新興政治文化的路徑和方法還有欠妥當。

白魯恂認為，“政治文化只包括心理層面的內容，而不包括行為模式”[24]（P42），但“心靈是怎樣得到那些觀念的呢？……是從經驗得來。我們的全部知識是建立在經驗之上的”[25]（P121）。而經驗正是人們通過對客觀事物的認識而獲得的。不過這并不意味著個人的認識只具有客觀性，恰恰相反，人的認識具有雙重主觀性，即認識主體的主觀性與認識方法的主觀性。因此，本文認為，推動政治文化的變革，根本上需要從這兩方面入手。

在認識主體的主觀性方面，應加強法制建設以切實滿足和保障公民對于個人權利的要求。近年來，有不少學者熱衷于將當下與建國初期進行對比，并借此批判當下公民缺乏奉獻精神。但殊不知，正是因為建國初期我國政府充分保障了公民的個人權利，公民的奉獻精神才得以萌發。而歷經改革開放三十余年之久的當下，公民對于權利的要求顯然與建國初期不可同日而語。若仍舊以過去的標準衡量和要求當下的公民，則無異于刻舟求劍。

在認識方法的主觀性方面，應該積極變革政策學習的方式。我國現行的政策學習方式主要是通過“自上而下”模式推進，這也就使廣大政策相關者被排除在政策學習的范圍之外。故而，本文認為應當建立“自下而上”的政策學習模式，從基層發起政策討論，鼓勵和吸納廣大政策相關者參與政策學習，表達政策意見，將政策學習的結果層層上達。其與“自上而下”的政策模式相結合，不但能有效地形成政策合力，還能對部分地方政府故意歪曲政策精神的現象起到制約與監督作用。

（四）以政策模式變遷為方向

卡贊西吉爾認為，治理能力也“有賴于組織、治理機構等的成本——效率運作情況以及產出”[26]（P142），因而也有必要對傳統公共政策的模式進行變革。首先，應讓社會參與公共政策決策。我國在推進治理能力現代化建設時，尤須注意“治理需求”的問題，即一個社會在特定的政策問題領域在多大程度上需要治理、需要什么樣的治理。該問題并非個別部門、專家和領導所能一言而決。因此，只有讓社會參與公共政策決策，表達自身的“治理需求”，才能減少錯誤決策的發生。

其次，應讓市場參與公共政策執行。中共十八屆三中全會報告中指出，要使市場在資源配置中起決定性作用。這里的“市場”，不僅是指市場單位，更指市場機制。而所謂市場機制，其蘊含了對于競爭和效率的崇尚。因而，在政策執行階段廣泛引入市場機制，將部分公共服務外包給社會組織或市場單位，他們之間的相互競爭能夠有效地提升政策效率。但是，這并不意味著政府的完全退出，相反，政府需要加強在監管領域的職能，防止可能出現的“市場失靈”現象。

最后，應讓公民參與公共政策監督。公民是公共政策的最直接利益相關者，糾正公共政策，防止其成為個別組織謀取私利的工具是公民“自利性”的最大體現。網絡時代的到來，使得每一個公民都具備了進行公共政策監督的能力與條件。因此，加強相關制度建設，拓寬公民進行公共政策監督的途徑將成為推動公共政策有效運行的重要手段。

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[責任編輯：索原]

陳震聃，中國社會科學院研究生院14級博士研究生，北京102488

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1004-4434(2015)09-0015-06