政府如何加強重特大災(zāi)害應(yīng)急救援能力建設(shè)

□ 林毓銘

政府如何加強重特大災(zāi)害應(yīng)急救援能力建設(shè)

□ 林毓銘

社會發(fā)展過程中會遭遇各種難以預(yù)測的突發(fā)事件，如重特大地震及引發(fā)的大面積失業(yè)、地震帶來的次生災(zāi)害如泥石流、山體滑坡及可能引發(fā)的傳染性疾病、搶購潮等。重特大自然災(zāi)害之后需要緊急救災(zāi)及災(zāi)后重建和災(zāi)后救濟。其中，應(yīng)急救援能力建設(shè)包含人力、物力、財力、信息化建設(shè)等，財力建設(shè)是關(guān)鍵，應(yīng)急狀態(tài)下的供應(yīng)鏈物流是保障。

構(gòu)建突發(fā)事件狀態(tài)下應(yīng)急物質(zhì)資源共享與供應(yīng)鏈體系

掃描本世紀(jì)的重特大事件，從本世紀(jì)初始之年的美國“911”事件、2004年印度洋地震及其引發(fā)的海嘯、2005年“卡特里娜”颶風(fēng)、2008年的汶川大地震和南方嚴(yán)重的冰雪災(zāi)害、2011年日本9.0級特大地震及其引起的海嘯和核危機、再到天津港“8.12”特別重大火災(zāi)爆炸事故發(fā)生，上述事件造成數(shù)以十萬計的人員傷亡與失蹤，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟造成了重創(chuàng)，回顧這些事件，救援物質(zhì)不到位或是救援方法使用不當(dāng)或許加大了災(zāi)害損失。

重特大自然災(zāi)害或人為的社會災(zāi)難，也可能引發(fā)大面積的交通癱瘓、供電供水困難、瘋搶救災(zāi)物質(zhì)、價格瘋漲和次生災(zāi)害等一系列問題。早在1998年，民政部、財政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于建立中央級救災(zāi)物資儲備制度的通知》，著手建立救災(zāi)物資儲備制度。2003年《中央級救災(zāi)儲備物資管理辦法》開始實行，這是中央級救災(zāi)儲備物資建設(shè)的主要法律依據(jù)。2006年國家商務(wù)部建立了商務(wù)部應(yīng)急管理救援系統(tǒng)，應(yīng)急數(shù)據(jù)庫覆蓋了31個?。ㄊ?、區(qū)），包括大米、面粉、食用油等40個應(yīng)急商品品種、1000家重點聯(lián)系企業(yè)。信息供應(yīng)鏈中的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)中加裝了地理信息系統(tǒng)（GIS系統(tǒng)）、應(yīng)急監(jiān)測、決策支持系統(tǒng)，實現(xiàn)了災(zāi)情和突發(fā)事件處置的程序化管理。

由于本世紀(jì)中國各類自然災(zāi)害數(shù)量激增，原有的救災(zāi)物資儲備資源不足以應(yīng)付多發(fā)的災(zāi)害，近幾年來，民政部和國家減災(zāi)委員會著力加強救災(zāi)物資儲備制度建設(shè)，根據(jù)災(zāi)害分布點和事發(fā)頻率調(diào)整中央救災(zāi)物資儲備庫布局設(shè)點，從區(qū)域協(xié)同與區(qū)域合作的角度出發(fā)，各省、自治區(qū)、直轄市和大部分市縣也都建立了應(yīng)急物資儲備庫，也建立了跨地區(qū)、跨區(qū)域的應(yīng)急物資大型倉庫，加大救災(zāi)物資儲備種類和數(shù)量的結(jié)構(gòu)性儲存，配備物資儲備和調(diào)運的信息管理系統(tǒng)，實行“實物儲備、能力儲備、協(xié)議儲備”，多管齊下建設(shè)應(yīng)急物流協(xié)調(diào)中心，現(xiàn)已基本覆蓋了全國所有的多災(zāi)害地區(qū)。

打造高效率的應(yīng)急物流平臺與信息化平臺

國家《社會保障“十二五”規(guī)劃》提出：進一步強化社會救援能力建設(shè)，進一步完善自然災(zāi)害救災(zāi)應(yīng)急體系，提升災(zāi)害緊急救援能力，提高災(zāi)害救援水平。這就要求政府應(yīng)建立應(yīng)急物資儲備、技術(shù)儲備、產(chǎn)品儲備信息數(shù)據(jù)庫并加強相關(guān)物資儲備。

盡管中國政府早已頒布了相應(yīng)的各種災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，但由于自然災(zāi)害等突發(fā)事件的無法確知性、罕見性以及后果的嚴(yán)重性,難已從容應(yīng)對應(yīng)急資源需求的突發(fā)性、緊迫性、多樣性、巨量性。重特大災(zāi)害發(fā)生后，短時間內(nèi)就需要聚集大量的應(yīng)急救援物資運往現(xiàn)場，從救災(zāi)專用設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、通訊設(shè)備到生活用品，特別是地面交通和水（海）上交通運輸全面癱瘓的情況下，不得不借助直升機空運的時候，所有支出的物流成本都是巨大的，這就對應(yīng)急物資的儲備和運輸提出了更高的要求。

如果物質(zhì)儲備不足、類別不全或是運輸受困，就可能產(chǎn)生兩個方面的問題：一是因救災(zāi)物質(zhì)不足產(chǎn)生大面積的價格異動，如2003年初中國曾發(fā)生“非典”疫情引發(fā)的突發(fā)價格異動。二是救災(zāi)設(shè)備不足造成應(yīng)急救援遲緩導(dǎo)致生命財產(chǎn)損失，如汶川大地震中唯一的空中運輸線就因為我國直升機嚴(yán)重短缺造成許多受傷人員未能得到及時轉(zhuǎn)運搶救而喪命，救災(zāi)物資運輸不暢使受災(zāi)人員和救援人員的衣食住行也都發(fā)生了嚴(yán)重的困難。國家嚴(yán)重缺乏民用專業(yè)直升機救援能力，積極推動直升機救援常態(tài)化，放開低空飛行，應(yīng)該是我國“十三五”規(guī)劃要解決的核心問題。

強化應(yīng)急能力建設(shè)，要求建立應(yīng)急數(shù)據(jù)庫智能系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)實時報送與更新、數(shù)據(jù)庫自動生成、匯總各類應(yīng)急商品地域分布、庫存水平、產(chǎn)出能力、商品質(zhì)量、優(yōu)化地面與空中運行路線等，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，能夠按照應(yīng)急工作需要，按照就近原則，迅速落實應(yīng)急商品來源，并組織調(diào)運、投放應(yīng)急商品，實現(xiàn)各應(yīng)急管理部門數(shù)據(jù)庫資源共享機制，形成聯(lián)合態(tài)勢，減少人財物的損失，保證市場供應(yīng)、平抑突發(fā)事件狀態(tài)下價格的異常波動，保障救災(zāi)安全與社會穩(wěn)定。

應(yīng)急物資儲備水平直接關(guān)系到是否能夠有效對各種突發(fā)事件進行迅速控制，避免災(zāi)難擴大，使損失成本最小化。發(fā)生重特大自然災(zāi)害或社會騷亂，災(zāi)害應(yīng)急物資的需求主要包括三個方面的內(nèi)容：應(yīng)急物資的數(shù)量需求、應(yīng)急物資的質(zhì)量需求、應(yīng)急物資的結(jié)構(gòu)需求。

應(yīng)急物資的數(shù)量需求。災(zāi)害應(yīng)急物資的數(shù)量需求是物資需求內(nèi)容中最基本、最重要的，也是突發(fā)災(zāi)害事件發(fā)生后為保障災(zāi)區(qū)人民基本生活物資需求所必需的最小的物資供給量，大致包含40多個品種。

應(yīng)急物資的質(zhì)量需求。應(yīng)急物資的質(zhì)量需求要求達到物資供應(yīng)的及時性、供應(yīng)數(shù)量的準(zhǔn)確性、安全性等方面的要求，尤其是應(yīng)急藥品、救援器材設(shè)備、電訊信號的質(zhì)量。如汶川地震中，俄羅斯機米-26作為世界上最大的直升機，在唐家山堰塞湖的治理工作中，主要用于運送大型重型機械，起到了突出的作用。中國缺少大型重型直升機，如果沒有俄羅斯機米-26增援運送大型重型機械，唐家山堰塞湖的疏通難以完成，后果十分嚴(yán)重。

應(yīng)急物資的結(jié)構(gòu)需求。不同的災(zāi)害有著不同的物資需求，物資的結(jié)構(gòu)需求主要是指各類需求物資之間的結(jié)構(gòu)比例關(guān)系，突發(fā)事件的類型通常決定著物資的結(jié)構(gòu)需求，不同類型的突發(fā)事件需要不同種類的物資需求組合。重大公共衛(wèi)生事件需求量最大的是藥品和醫(yī)療器材，重大安全生產(chǎn)事件需求量最大的是救援設(shè)備，重大社會安全事件需求量最大的是應(yīng)急法律與應(yīng)急政策，重大自然災(zāi)害事件需求則是全方位的需求。

應(yīng)急倉庫選址也是重大的問題，應(yīng)急倉庫預(yù)案建設(shè)要求根據(jù)潛在危險源和可能發(fā)生事件的類型，就應(yīng)急過程中涉及到的應(yīng)急物資的種類、數(shù)量和價格、救援人員、物資籌集、配送及其指揮協(xié)調(diào)等方面事先做出具體的計劃安排，形成環(huán)環(huán)相扣、配套銜接的應(yīng)急倉庫預(yù)案體系，做到分工明確、責(zé)任清晰、應(yīng)對有序。國家民政部編制的《救災(zāi)物資儲備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對各類救災(zāi)物資儲備庫的規(guī)模做了具體規(guī)定。

目前我國還沒有全國性的統(tǒng)一的應(yīng)急物流信息平臺，雖然有關(guān)部門正在籌建全國聯(lián)網(wǎng)的信息平臺，但仍只局限于本部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，部門之間、機構(gòu)之間仍缺乏有機的聯(lián)系和統(tǒng)一。以至于在遇到突發(fā)災(zāi)害需要應(yīng)急救援時，部門或機構(gòu)之間各自為政，不同災(zāi)害地區(qū)需要什么物資、什么物資已經(jīng)多余，這些信息既不能共享也不透明，使救災(zāi)物資分配不均、參差不齊造成現(xiàn)場混亂。汶川地震發(fā)生時，大量應(yīng)急救援隊伍趕赴現(xiàn)場時，就因礦泉水等物質(zhì)供應(yīng)不足、隊伍組織不暢等造成“添亂”之說。

充分保障應(yīng)急物資能力建設(shè)的發(fā)展策略

由于突發(fā)事件發(fā)生的突然性、急迫性，應(yīng)急供應(yīng)鏈物流的時效性決定了應(yīng)急物流的供給不可能像一般企業(yè)內(nèi)部常態(tài)的物流系統(tǒng)或供應(yīng)鏈物流，可以常態(tài)性地根據(jù)客戶的訂單或需求提供產(chǎn)品或服務(wù)。應(yīng)急物資供給是在突發(fā)的物流需求產(chǎn)生后，在極短的時間內(nèi)在全社會采購或配送所需的應(yīng)急物資：一是從應(yīng)急倉庫中按照清單緊急調(diào)運；二是在市場中應(yīng)急臨時采購，所需應(yīng)急物資具有多樣性，從救災(zāi)專用設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、通訊設(shè)備到生活用品無所不包。因此就需要對多產(chǎn)品的應(yīng)急物資進行合理采購安排，保證應(yīng)急物資的需求。應(yīng)急采購是指在如抗災(zāi)搶險、戰(zhàn)時動員等緊急狀態(tài)下，為完成急迫任務(wù)而進行的采購活動。政府購買服務(wù)使這一切成為可能，通過社會組織等媒介，在應(yīng)急采購活動中對應(yīng)急物資的供應(yīng)商事前進行了解、評價、開發(fā)、使用和控制是保證應(yīng)急物資采購質(zhì)量必要的前期工作。

應(yīng)急物資一般用于防止災(zāi)害的蔓延和災(zāi)后重建工作，也包括災(zāi)區(qū)民眾基本生活物資的及時補充。應(yīng)急物資的平時采購是應(yīng)急管理中極其重要的一環(huán)，它關(guān)系到應(yīng)急活動能否順利進行，采購成本能否有效控制等，對應(yīng)急系統(tǒng)效率有著重大影響。當(dāng)儲備的物資出現(xiàn)缺口時，按照缺口模型就需要進行實時采購。采購部門能否準(zhǔn)確及時，以適宜的價格購進救災(zāi)所急需的各種設(shè)備用品，往往是應(yīng)急救援活動成敗的關(guān)鍵之一。快速準(zhǔn)確的資源調(diào)度可以保證救災(zāi)工作的開展，及時有效的資源供給可以促進和推動救援工作的順利進行，有助于應(yīng)對突發(fā)事件及災(zāi)后重建。

政府應(yīng)急救援能力建設(shè)需要進一步做好以下工作：

其一，針對未來社會應(yīng)急管理工作的新特點和新變化，加強研究現(xiàn)實背景下潛在需求的應(yīng)急資源調(diào)度問題。分析未來風(fēng)險走向與現(xiàn)有應(yīng)急資源調(diào)度之間的聯(lián)系與區(qū)別，提煉出應(yīng)急資源在新形勢下調(diào)度問題的約束條件，在此基礎(chǔ)上建立相關(guān)應(yīng)急資源調(diào)度問題的數(shù)學(xué)模型，并運用計算機軟件工具求證應(yīng)急資源調(diào)度模型的最優(yōu)解，以更好地降低調(diào)度成本，優(yōu)化運輸線路和資源配置。

其二，建立區(qū)域聯(lián)防協(xié)同體系，將轄區(qū)劃分為若干個應(yīng)急區(qū)域，并將這些區(qū)域分別看作可能的事件發(fā)生風(fēng)險點。每個區(qū)域設(shè)有一個或數(shù)個應(yīng)急救援站，負(fù)責(zé)此區(qū)域突發(fā)事件的應(yīng)急處理?？紤]到當(dāng)某風(fēng)險點發(fā)生突發(fā)事件時，常常會有同一轄區(qū)其他風(fēng)險點存在發(fā)生突發(fā)事件的可能性，即潛在發(fā)生點，因此，在進行應(yīng)急資源調(diào)度時，在盡量滿足事件發(fā)生點的同時，要根據(jù)其他地方的突發(fā)事件潛在發(fā)生概率和資源需求量來預(yù)留資源。在考慮潛在事件發(fā)生概率及路徑可靠性的情況下，事件發(fā)生點的應(yīng)急救援不一定由離它最近的救援站來負(fù)責(zé)，且救援站在通過不同路徑調(diào)運資源時，到達發(fā)生點加權(quán)距離短的路徑應(yīng)負(fù)責(zé)運送更多的資源，提高應(yīng)急救援效率。需要做的救援工作與資源調(diào)度包括：醫(yī)療急救、人員緊急疏散、開展災(zāi)害評估和社會體系的脆弱性分析、處置危險源影響、提供水和食品及避難場所、進行衛(wèi)生檢疫與管理、維持社會治安、提供社會心理咨詢與干預(yù)服務(wù)、率先恢復(fù)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施和生命線系統(tǒng)、對捐贈物進行分類管理等。

其三，針對調(diào)度策略構(gòu)建資源調(diào)度模型。在救援站總資源量等約束條件下，在兼顧從應(yīng)急倉庫、救援站到風(fēng)險發(fā)生點與潛在風(fēng)險發(fā)生點總調(diào)運的最短時間的前提下，進行風(fēng)險過濾后，運用線性非線性規(guī)劃和動態(tài)規(guī)劃理論，尋求最早到達發(fā)生點的應(yīng)急資源供應(yīng)率的最大值。其中調(diào)度時間可以用在實際中可最直接得到的各路徑行車距離來衡量。但考慮到各風(fēng)險點資源需求量與需求結(jié)構(gòu)，考慮到應(yīng)急資源在調(diào)運過程中，通行能力常會受到天氣、交通流量、路況等因素的影響而降低，實際的調(diào)運時間會增長。在重特大地震發(fā)生的情況下，路面、地下及水面交通系統(tǒng)都可能全面受阻，需要建設(shè)多級別響應(yīng)的航空救援體系，如2006年德國慕尼黑世界杯足球賽，慕尼黑市政府建立了27個直升機站，派出39架救援直升機、35架警用直升機進行足球場應(yīng)急保障。我國各省市應(yīng)建設(shè)布局合理的航空救援應(yīng)急基地，積極推動直升機救援常態(tài)化，做好直升機醫(yī)療救援、應(yīng)急物質(zhì)搶運等工作。空中走廊是重特大自然災(zāi)害、海上救援、重特大火災(zāi)等最重要的生命線。

其四，突發(fā)事件下的政府價格規(guī)制與應(yīng)急物資緊急調(diào)運均不可少，資源應(yīng)急價格規(guī)制不能替代常態(tài)價格規(guī)制。

在應(yīng)急物資運達受阻的情況下，受災(zāi)地某些現(xiàn)有資源因其應(yīng)急的“神奇功效”可能出現(xiàn)價格異常的問題，這在我國重大的災(zāi)難性事件中均已得到證實。應(yīng)急狀態(tài)是非常時期，在資源稟賦不足的情況下，政府采取價格規(guī)制主要是為了創(chuàng)造條件，平抑物價，讓失靈的市場機制盡快恢復(fù)配置社會資源的正常功能，而不是讓價格規(guī)制通過政府的活動來替代市場。因此，在應(yīng)急狀態(tài)下政府要快速組織貨源供應(yīng)市場，消除謠言，責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起平抑突發(fā)價格異動的責(zé)任，這對于災(zāi)區(qū)的社會治理與社會穩(wěn)定是非常重要的。

【本研究獲得國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系研究》（課題編號：14BSH108）資助】

（作者系暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：宋瀟