讓社會組織在應急管理中發揮更大的作用

□ 熊光清

讓社會組織在應急管理中發揮更大的作用

□ 熊光清

改革開放以來，中國社會組織不斷發展與壯大起來，并且在社會生活的方方面面正在發揮越來越重要的作用。但是，社會組織在應急管理中的作用并沒有充分展現出來，在提高應急管理能力的過程中，有必要進一步發揮社會組織的作用。

社會組織的作用及其在中國的發展

社會組織是指由一定數量的社會成員按照一定的規范并圍繞一定的目標聚合而成的、具有非政府和非營利性質的社會團體。由于社會組織可以使分散的公民聯合起來，它在政治生活中就能起到有效抑制國家對社會公眾濫用公共權力的作用，使公共政治活動體現出為公眾利益服務的本質目標。

社會組織在社會管理和社會治理中發揮著越來越重要的作用，它們通過履行服務、溝通、自律等具體措施，在服務社會、維護社會公正、規范市場行為、反映社情民意、協調和解決社會矛盾、整合社會關系等方面都有不可替代的作用。它們或是獨自承擔社會的某些治理職能，或是與政府機構合作以便共同行使某些社會治理職能。社會組織可以促使政府下放權力，增強政治透明度，擴大民主參與和民主監督的范圍。社會組織具有靈活性和草根性等特點，能夠彌補政府失靈和市場失靈，較好應對一些社會問題和社會矛盾。

隨著社會經濟的發展，社會領域的復雜性越來越強，民眾更需要通過社會組織參與社會活動。同時，當不同利益主體需要協調溝通，或者發生矛盾和沖突時，社會組織可以利用其特殊身份進行斡旋，推動他們相互交流，促成他們相互妥協或者達成諒解。并且，社會組織也可以在與政府的合作過程中實現公民應當享有的知情權和咨詢權，參與政府有關社會經濟發展的決策過程，并對政府行為進行監督和評估。

社會組織興起的過程是社會力量壯大的重要表現，這對于約束國家與市場的負面因素都會發揮重要作用。并且，社會組織的發展必然表現為國家與社會權力均衡和社會權力制約國家權力的過程，這種均衡和制衡對于國家建設具有十分重要的作用。

中國社會組織的產生和初步發展經歷了一個相當曲折的歷史過程。20世紀以前，盡管商業和運輸業很早就有自主的行業協會，但它們并不是現代意義上的社會組織，而是傳統意義上的幫會。20世紀初期，由于受西方文明的影響，社會組織在中國才開始產生。新中國成立后，逐步建立起了社會主義的政治經濟制度。在當時的歷史條件下，這種權力高度集中的政治經濟體制，與一元化的意識形態宣傳相結合，把社會成員嚴格地束縛在簡單的身份等級劃分之下而缺乏流動機會的社會體制之中，形成了一種獨特的社會政治現象——鄒讜稱之為“全能主義（totalism）政治”。這種全能主義社會體制是以國家對社會資源的全面控制和壟斷為基礎的。在這種狀態下，社會作為一個獨立領域幾乎不存在了，國家憑借各種制度化手段將中央政府的經濟、社會、文化改造目標嵌入基層社會，把基層社會改造成國家的組成部分。

改革開放以來，中國社會發生的巨大變化為社會組織的發展創造了有利的空間，中國社會組織不斷增多，在社會政治、經濟、文化生活中開始發揮越來越重要的作用。經濟體制改革直接推進了社會自治領域的發展，社會擁有了更多可以利用的自由流動資源和自由活動空間，并以此為基礎發展出了獨立于國家的物質生產和交往形式。伴隨著社會資源占有與控制的多元化，不但個人獨立性相對擴大，而且在政府組織之外開始了民間社會的組織化過程，經濟、社會、文化領域的非營利團體和非行政化的營利性經濟組織日益成為國家不能忽視的社會主體。

當前社會組織在應急管理中的作用有待提高

近年來，隨著中國社會組織的發展與壯大，社會組織開始在應急管理中發揮作用。2008年汶川大地震后，大量社會組織和志愿者參加抗震救災，發揮了非常重要的作用。對此，俞可平曾有過這樣的評價：“民間組織與政府可以很好地合作，也應當很好地合作。在這次抗震救災中，絕大多數民間組織與政府積極合作，主動配合政府的救災工作，成為真正的伙伴。甚至海外的不少民間組織也積極參與抗震救災。這也再一次表明，絕大多數民間組織是社會的積極建設者而不是破壞者，是政府的合作者而不是反對者。”可以說，中國社會組織在救災防災、突發事件應對、公共危機處置等工作中做出了重要貢獻。

但是，社會組織在應急管理中的作用并沒有得到充分發揮，其作用還有待提高。我們應當認識到，在應急管理中，政府的作用和能力總是有限的，發揮其他社會主體的作用，不僅可以降低政府應急管理的成本，而且，可以使應急管理能力大為提高。隨著改革開放的深入，中國政府正逐漸地從非公共事務領域退出，政府的社會職能日益弱化，不可能面面俱到地管理所有的社會事務，這更需要增加社會其他行為主體在應急管理中的作用。這樣，在應急管理過程中，政府利用社會資源就成為不可避免的趨勢，發揮社會組織的作用可以有效彌補政府能力不足的問題。

從理論上來講，發揮社會組織在應急管理中的作用是非常重要，也是理所當然的。按照輔助原則，個人與社會及國家是一種非常復雜的關系，一方面，社會和國家不能干預和介入個人權利范圍內能夠憑借自身力量處理的問題；另一方面，社會和國家在個人遇到自身不可克服的困難時又應當提供救濟和支持。輔助原則也可以作為處理社會與政府或國家之間關系的原則。依斯?！げ继m克（Yishai Blank）認為：“輔助原則作為一項政府原則，大致可以表述為：政府必須將權力和職責下放至能夠有效履行此種權力和職責的最小管轄層次（或者說，最接近公民的層次）?！睆妮o助原則的角度看，政府或國家應當盡可能將社會能夠處理好的事務交由社會處理。當然，這并非否定當社會領域發生社會組織不能解決的問題時，政府或國家發揮作用的必要性。但是，這一原則表明，一旦社會層面出現突發事件，需要緊急處置時，社會組織必須發揮其組織能力和動員作用，把分散的民眾有效組織和動員起來，發揮民眾的自助能力和自救能力，共同應對社會危機。

一般來說，應急管理可以看作是減災、整備、反應、恢復所構成的動態循環過程。應急管理不應只重視災害反應與災后恢復兩個階段，也應重視減災與整備這兩個階段的重要性。否則，便會形成“重反應，輕風險”的管理傾向，導致“應急失靈”，引發一系列嚴重的社會后果。從社會組織對應急管理的參與來看，當前，中國社會組織的主要工作集中于救災與災后恢復階段，而對于減災與整備階段的應急管理參與則十分有限。同時，社會組織救災網絡沒有形成，政府與社會組織之間以及各類社會組織之間缺乏有效溝通與協作機制。政府往往以社會組織“地位”為導向評判其應急管理參與程度，難以有效發揮社會組織的作用。

從一定意義上講，應急管理的有序性和有效性取決于各種社會力量和社會資源的合理整合、及時配置和有效使用。由于當前中國社會組織在應急管理過程參與的不足，導致社會力量不能有組織地參與到應急管理過程之中，因而，不能充分發揮社會領域的有生力量，不能把分散的有志于參與應急管理的力量轉變成現實的應對力量。應急管理的社會資源主要可以分為人力資源和物力資源兩個部分。人力資源包括政府內部人力資源和外部人力資源。內部人力資源主要集中于專業性的精英隊伍；外部人力資源主要是專家學者、專業人士和社會組織等。物力資源要合理配置應急物質資源結構，善于把分散于不同地區和單位的應急物資有機整合起來，在信息、交通、醫療、治安、資金、科研和物資等方面，形成分工明確、責任到人、優勢互補、協同配合的資源保障體系。對這些資源的調配和使用，往往并不是政府部門單獨可以迅速完成的，社會組織的有效參與具有重要的溝通、協調、組織和整合作用。

但是，由于社會組織的參與不足，導致對這些社會資源難以進行有效整合，從而難以迅速形成有效的應急管理能力。以志愿者資源為例，在當前，中國的社會組織體系之中并沒有完整的志愿者信息網絡，許多領域都沒有建立完整的志愿者檔案，更談不上各個組織、社區進行志愿者信息共享，或將志愿者的特別技能分門別類，從而細化志愿者服務，提升志愿服務的品質。在這種局面下，就特別需要各個行業的社會組織出面，以便建立較為完整的志愿者信息檔案，同時需要社會組織根據實際情況，開發有效的、反應迅速的志愿者參與模式，從而更大程度上發揮志愿者在應急管理中的作用。

在應急管理中發揮社會組織作用的基本思路

當前，提高應急管理的能力和水平，要求建立政府主導、社會協同、民眾參與的多元主體共同參與的應急管理模式，以便整合社會資源，形成社會合力。

第一，應發揮社會組織的社會動員和社會組織作用，引導民眾有序參與應急管理工作。政府應在應急管理過程中發揮積極的主導作用，但是應急管理不僅是對政府應急管理能力的挑戰，更是對全社會合作能力的考驗。缺乏社會力量的有效參與，任何應急管理都不能有效實現。在應急管理工作中，要確立應急管理多元主體意識，通過多元化社會主體的共同參與，最廣泛最充分地調動社會方面的積極因素參與應急管理。在突發事件發生后，政府要努力拓寬社會參與渠道，形成全民動員、社會參與的共度難關的局面。要重視通過政府、社會和民眾等多方面的溝通與合作，使社會資源得到優化配置，從而提高應急管理的能力。社會力量的參與，一方面可以緩解突發事件在民眾中產生的副作用，使民眾了解真相，祛除恐懼，起到穩定社會秩序的作用；另一方面可以打開更廣泛的信息通道，提高政府決策的可信度和可行度，降低政府應急管理的成本。

目前，中國沒有健全社會力量參與應急管理的有效機制，在應急管理過程中，當政府需要社會力量參與時，政府一般就是以行政命令的方式，通過各個單位、各個行業一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。社會組織能夠在突發事件發生前進行宣傳與預警、突發事件發生時進行社會動員與整合、突發事件結束后進行善后修復與回應反饋等方面發揮著重要作用?？梢哉f，只有發揮社會組織的力量，有效動員民眾積極參與到應急管理過程中來，才能更快更好地做好應急管理工作。要實現突發事件的多元共治，需要建立政府與社會組織的協作伙伴關系，形成良好的互動應對機制；克服制度性缺陷，在社會組織內部建立完整的危機應對機制以及創建良好的輿論氛圍和制度保障，為社會組織參與應急管理提供助力。

第二，應利用社會組織的社會力量，積極引導社會輿論，整合社會力量。在應急管理過程中，要對社會輿論進行正確引導。毫無疑問，主流媒體與政府相關部門在這一過程中，應發揮主導作用，對一些重要敏感的突發事件，要迅速做出回應，及時全面公布真實信息，充分利用各種媒體，加強與民眾的溝通，掌握社會輿論的主動權。政府信息公開越及時、越詳細，民眾了解的真實信息越多，謠言產生和擴散的可能性就越?。徽畬ι鐣浾撘龑У迷郊皶r、越恰當，社會輿論就越可能盡早回歸理性與溫和，應急管理面臨的負面影響就會越小。

但是，我們也應當注意到，在普通民眾看來，中國的主流媒體往往高高在上，并且，許多民眾對主流媒體存在很強的不信任感，特別是在突發事件中，有時候，民眾的不信任感可能非常強烈。如果有社會組織參與到相關信息的采集與發布過程中，不僅可以增強民眾了解突發事件的發生原因、應急管理的處置進展，還可以增強民眾對相關信息的認同度，從而有助于民眾與政府、同時，社會組織形成共同應對危機的局面。社會組織還可以通過自身優勢，廣泛聯系專家學者，建立多種形式的應急管理決策咨詢機制和信息支持系統，這也有助于化解危機，增強應急管理的時效性。

第三，應利用社會組織的力量，加強應急管理的國際合作。在經濟全球化背景下，有些應急管理事務通過加強國際交流與合作可以極大地提高效率。通過國內社會組織與國外社會組織或國際社會組織進行溝通與交流，就可以為應急管理的國際合作提供一條便捷而靈活的途徑。

當前，中國與世界的聯系越來越密切，這不僅體現在國家層面，在社會層面或公民個人層面更是如此，這為加強應急管理的國際合作創造了良好的條件。在經濟全球化時代，一個國家或者地區出現的危機，不可避免地會產生國際影響，有時候，一個國家或地區出現的危機可能演變成地區危機乃至全球危機。這對加強應急管理的國際合作提出了新的要求。生活在一個相互依賴的世界中，在面臨社會危機時，中國國內的社會組織完全有必要和相關國際組織或其他國際行為體擴展合作，加強信息溝通，協調應急管理事務，并且，在應急管理的預防預警方面，也可以在技術、資金和人員等方面相互支持與幫助，從而提高預警預防能力和應急處置能力。

（作者系對外經濟貿易大學國際關系學院教授、副院長）

責任編輯：宋瀟