經濟轉型期完善地方稅體系的思考

程瑤，郭欣

1.2.南京財經大學，江蘇 南京 210023

經濟轉型期完善地方稅體系的思考

程瑤1，郭欣2

1.2.南京財經大學，江蘇 南京 210023

1994年分稅制改革后，我國逐步形成了以營業稅為主體稅種、增值稅和企業所得稅為輔的地方稅體系。然而實踐證明，這種格局下的地方稅體系與地方所需財政支出嚴重不匹配，地方政府依賴其稅收收入很難有效履行其職責。尤其隨著“營改增”試點及在全國的逐步推開，營業稅面臨萎縮直至消失的命運，地方稅體系面臨重組的挑戰。因此，在經濟轉型期，有必要借鑒國際地方稅系設置及經驗，完善我國地方稅系，在各級政府間進行科學合理的稅權配置，科學調整地方稅稅種結構，切實加強稅收征管，保障地方稅系的科學合理。

地方稅體系；稅權；稅種結構；稅收征管

一、引言

根據財政分權理論，分散化提供公共產品具有較大優勢。從財政的三大職能來看，也可以看出財政分權的必要性，因為在穩定宏觀經濟和調節收入再分配上，中央政府確實比地方政府具有控制力，而在合理配置資源上，由于地方政府更了解所轄區居民的偏好，因而比中央政府更具優勢。財政分權通過稅種在各級政府間的分配而固定下來，由此便產生了所謂的中央稅與地方稅。地方稅是為了實現地方政府職能，滿足地方政府財政支出的需要而由地方政府負責征收、管理和支配的一類稅收，而地方稅體系是由地方稅稅收收入、稅收制度、稅收權限與征管等組成的有機整體。我國當前地方稅體系的基本框架是1994年分稅制改革后逐步形成的，對促進我國經濟穩定發展、理順中央與地方的財政關系、發揮中央的宏觀調控與主導作用、調動地方政府的積極性等方面做出過突出貢獻。但隨著經濟的發展轉型與經濟體制改革的深入，現行的地方稅體系越來越凸顯出其局限性，無法解決地方政府財力與事權不匹配的矛盾，特別是“營改增”對地方稅系的沖擊，使得調整和完善現行的地方稅系已變得刻不容緩。

二、我國地方稅體系現狀及問題

（一）地方政府事權與財力嚴重不匹配

1994年的分稅制改革理順了中央與以省級政府為代表的地方政府間的稅收收入分配關系，但并沒有明確雙方的稅收收入分配的措施與方案。20多年來，省以下的分稅制遲遲不能得以落實，這固然是由于地方政府層級過多的緣故，但與地方稅系缺乏整體設計不無關系。1994年的分稅制改革保證了中央與省級政府的稅收收入，省級以下稅收收入如何分配并不明確，而與此同時，大量的事權層層下移，地方政府尤其是基層政府面臨的財政困境可見一斑。近年來，地方的稅收收入分配比例在逐年上升，到2013年接近50%，說明地方政府的財力在不斷增強，同時，地方政府所承擔的事權也在不斷加大，財政支出占全國財政支出的比重也在不斷上漲，截止到2013年地方財政支出占比已超過85%，這與其財力嚴重不匹配。通俗說來，這種現象可稱為“小馬拉大車”，也許有人會強辯這可以最大限度地挖掘地方政府提高行政效率，降低行政成本的潛能，但毋庸置疑，這是違背客觀規律的。

（二）地方稅收管理權限小

我國稅收立法權和稅政管理權高度集中，這樣可以保證我國稅收法令的高度統一以及為中央政府進行強有力的調控提供財力上的保證。但是，各地資源稟賦不一，民眾的公共需求也不一，稅收立法權和稅政管理權的缺失使得地方政府無法根據本地稅源情況以及公共需求的情況組織財政收入，勢必會限制地方政府的管理積極性，也不利于地方經濟社會的發展。由于地方政府缺乏必要的稅權，稅收收入無法滿足地方政府的財政支出需求，這在客觀上又會刺激地方政府通過其他非稅途徑籌集財政收入，如隨意擴大行政性收費，發行公債，通過土地出讓換取收入等等，極大地破壞了我國財政體制的規范性與嚴肅性，更嚴重的是將會導致很多棘手的問題，如債務危機，土地財政等。

（三）地方稅系中缺乏有效的主體稅種

隨著“營改增”的逐步推行，營業稅將逐漸萎縮最終消失，雖然目前規定將由營業稅改征增值稅的那部分稅收完全返還給地方政府，但這畢竟不是長久之計，而且在操作上也面臨很多問題，例如：返還的及時性如何保證，返還額是否在國、地稅之間產生爭議等。“營改增”之后，如果按照現行稅法，增值稅占地方稅收收入的比重將躍居第一，但增值稅是共享稅，由中央和地方按75∶25分成，這就勢必使得“營改增”后地方的稅收收入又面臨減少的困境。再者，稅源穩定、稅基較寬的稅種才適合充當地方稅主體稅種，增值稅作為流轉稅，易受市場價格和經濟狀況的影響，難以有效保證地方財力的穩定性。

（四）地方稅收收入對地方財政支出的貢獻程度較低

地方稅收收入占地方財政支出的比重較低，對財政支出的貢獻程度也較低，2002-2013年，幾乎都在50%以下，特別是2009-2013年比重更低，這主要是由于經濟不景氣造成的。經濟不景氣，商品貨物流轉額減少，使得以營業稅、增值稅、企業所得稅為主要收入來源的地方稅收收入大幅度減少。同時，為刺激經濟，地方政府又擴大了財政支出，這兩個因素綜合起來，使得地方稅收收入占地方財政支出的比重下降。地方財政支出與稅收收入之間的巨大缺口，只能通過其他途徑來滿足，一方面中央會通過轉移支付彌補地方政府一部分財力上的不足，但我國轉移支付制度在設計和管理上仍然不夠科學規范，無法滿足不同地區的支出需求，而且轉移支付比重過大會帶來較高的制度運行成本，如信息不對稱、程序繁瑣等，會極大地影響財政資源配置的效率。另一方面，地方政府會通過行政性收費、舉債、出讓土地等方式籌集收入，產生土地財政、債務危機等財政風險，最終也將不利于地方政治、經濟、文化的健康發展。

（五）稅收收入結構不合理

當前在地方財政收入中占主導地位的是營業稅、增值稅、企業所得稅，這三個稅種的收入占地方財政收入的比重超過60%。從嚴格意義上來說，這三個稅種并不是地方稅，而是共享稅。而適合做地方主體稅種的財產稅——房產稅、契稅、城鎮土地使用稅等稅種的收入占地方財政收入的比重卻不高，只占20%左右。可見，真正屬于地方政府征管且收入屬于地方的基本上是一些收入規模小、稅源零星分散、征管難度大的稅種。

三、地方稅系國際比較與借鑒

鑒于目前主要由聯邦制與單一制國家組成，為使比較更加客觀全面，因此，在聯邦制國家中選擇美國和德國，在單一制國家中選擇法國與日本來進行比較。

（一）美國

美國分權程度很高，三級政府有獨立的稅權、獨立的主體稅種及獨立的稅收征管機構。在稅權方面，州和地方政府有獨立的立法權，但各州法律不得與聯邦憲法相抵觸，地方政府的稅收權限由州法律所賦予，并且受到州的監督，各州和地方的稅收政策差異很大。在稅種方面，三級政府可就同一稅源分率附征，如所得稅稅基共享。各級政府都有各自的主體稅種：聯邦政府為個人所得稅，州政府為銷售稅，地方政府為財產稅。在稅收征管方面，三級政府各有一套征管機構，且不存在行政上的隸屬關系。各州和地方政府根據各自的稅法和稅源分布情況設立征管機構，機構名稱和職責范圍上存在差異，征管方式也有不同。

（二）德國

德國稅收立法權集中、執法權分散，以共享稅為主體，沒有各自獨立的征管機構。在稅權方面，與美國不同，稅收立法權主要集中在聯邦政府手中，對于一些主要稅種由聯邦政府負責立法，地方負責征收管理。各州在聯邦法的授權下有一定的立法權，但僅限于一些地方性小稅種和具有地方特色的稅種。在稅種方面，主要有專享稅和共享稅，共享稅主要由稅基寬、稅收收入規模大的稅種組成，一些稅收管理權和收入權歸某級政府所獨享的稅種則被劃分為專享稅，各級政府的收入主要來源于共享稅。在稅收征管方面，州政府沒有獨立的稅收征管機構。聯邦和州的財政部在州設立財政總局，由聯邦和州共同領導，以下分設聯邦管理局和州管理局，分別對中央專享稅和州專享稅以及共享稅進行征收管理。地方政府則設立地方稅務局，負責征收地方稅。

（三）法國

法國稅收管理權限集中，地方稅比重小，以行業稅、居住稅為主體，沒有獨立的征管機構。在稅權方面，法國屬于中央集權型。中央負責制定各種稅收法律與政策，地方政府的稅收管理權限較小，只能對歸屬于本級政府的稅收擁有一定的稅率調整權和稅收減免權，以及在中央的授權范圍內可以開征某些特定的零星小稅種。在稅種方面，法國不設共享稅，有中央稅和地方稅兩大稅系。中央稅主要是一些收入穩定、稅源大的稅種，而一些稅源小的稅種則被劃分為地方稅，地方稅收收入較少。在稅收征管方面，全國只有一套稅收征管機構，主要由財政部下設的稅務總署和公共會計局設在各地的分支機構進行征收，然后再按照中央稅和地方稅種的劃分來劃分收入。

（四）日本

日本地方政府稅權較大，地方稅稅種多、以流轉稅和財產稅為主，有獨立的征管機構。在稅權方面，中央和地方政府兼顧。主要稅種的管理權在中央，但根據日本的《地方稅法》規定，地方政府有權起草征收條例，有權決定法定地方稅的稅率，還有權在規定的地方稅稅種之外另行開征稅種。在稅種方面，地方稅稅種非常多，日本共有50多個稅種，30多個為地方稅，主要是流轉稅和財產稅。在稅收征管方面，各級政府都有各自的稅收征管機構，財務省負責征管國稅，總務省負責征管地稅。

四、完善地方稅系的建議

（一）在各級政府間進行科學合理的稅權配置

1．中央與地方政府間的稅權配置

一般來說，財政分權程度是由政治制度、市場化水平及經濟發達程度決定的，分權程度越高則財政競爭越激烈，也可能導致地方因爭奪流動性稅基而引起部分地方公共收入下降，公共產品和服務供應不足等問題。實踐中，雖然各國分權程度不一，但中央都處于支配地位，并在此基礎上適當地給予地方政府權力。按照與我國政體、經濟發展水平相適應的原則，我國適合采用“適度分權”模式，稅收立法權應主要集中于中央，但應適當考慮地方政府所承擔的職能，充分發揮地方政府積極性，在與事權適當對應的基礎上，給予地方合適的稅權。

2．地方各級政府間的稅權配置

我國在省級以下各級政府之間的稅權劃分主要表現為收入權和征管權的劃分。對于分稅制下歸地方政府的稅收收入如何在地方各級政府之間劃分，各地因情況不同而差異較大，地方各級政府之間的收入分配并沒有統一規范的機制，各省政府的自由裁量權較大，這既不利于對地方政府的財政監督，也讓一些基層政府把目光更多地投注到預算外資金上。因此，我國政府間財政關系的改革要求省級政府建立與省以下各級政府間收入分配的一般原則，增強其穩定性和透明性。具體來說，就是按照各自的支出責任范圍建立相匹配的財政分配格局。可以把市、縣兩級政府合并，把鄉一級政府變成市縣級政府的派出機構。

（二）科學調整地方稅稅種結構

1.培育以房產稅為代表的財產稅為地方主體稅種

地方主體稅種主要由稅基寬且稅源穩定的稅種組成，這樣才能保證地方政府有足夠穩定的財力來進行有效地資源配置，促進政治、經濟、文化的健康穩定發展。房地產等不動產由于其固定性自然而然應成為地方主體稅種，結合理論以及西方稅收實踐經驗，財產稅也是比較適合充當地方稅的主體稅種。

2.以資源稅作為補充

對于中西部地區，由于其經濟發展滯后，財產價值不高，政府依靠財產稅組織的收入有限，但是中西部地區資源豐富，可以以資源稅作為補充。由于目前資源稅大部分是從量計征，這既不利于資源的節約利用和有效保護，也不利于地方政府稅收收入隨經濟發展和物價增長而穩定增長，資源稅的級差收益無法被地方政府有效利用。另一方面，目前的資源稅征稅范圍有限，很多需要保護的資源得不到有效的保護，也不利于收入的穩定持久性。通過資源稅在擴大征稅范圍、改變征稅方式、清費立稅等方面的改革，可以逐漸提高資源稅在地方財政收入中的比重，使之成為地方稅系中的有效補充。

（三）切實加強稅收征管，保障地方稅系科學合理

地方稅收收入比較分散隱蔽，征管難度較大，科學合理的地方稅體系的貫徹執行需要加強稅收征管。主要應從以下幾方面著手：

1.貫徹實施新《稅收征收管理法》，按照規定的國、地稅征管權限對地方稅實施管理，保證地方稅收的及時足額入庫。

2.加快并完善信息化建設，實現對稅源的全方位嚴密監控。建立并完善稅務機關與銀行、工商、海關、納稅人等各方的信息共享機制，不但有利于了解企業真實的生產經營情況，而且可以促進稅務機關向服務型機關轉型，促進征納雙方關系的和諧。

3.嚴格稅務執法，加大稅收稽查和懲罰力度。違法成本過低往往會誘使企業為一時之利鋌而走險，導致稅收收入不能及時足額入庫，有效的稅務稽查和適當嚴厲的稅收懲罰是實現稅收收入的有力保障。

［1］李志勇.構建地方稅體系：基本目標、基本約束與推動路徑［J］.經濟研究參考，2014，（16）：13-17.

［2］費茂清，石堅.論我國地方稅體系重構的目標與途徑［J］.稅務研究，2014，（4）：3-8.

［3］楊志安，郭矜.完善地方稅體系 培育地方性主體稅種［J］.稅務研究，2014，（4）：8-13.

［4］尹音頻，張瑩.消費稅能夠擔當地方稅主體稅種嗎？［J］.稅務研究，2014，（5）：27-31.

How to Improve the Local Tax System During the Economic Transitional Period

CHENG Yao1,GUO Xin2
（1.2.Nanjing University of Finance&Economics,Nanjing Jiangsu 210023）

Years after the tax reform in 1994 have seen the gradual taking-shape of Chinese local tax system in which business tax is the major type and value-added tax and business income tax are the supplement ones.However,practices have proven that this system could not match well with the local financial expenditure because local governments found it difficult to effectively fulfill their responsibilities with less local tax revenue.With the nationwide expansion of the reform program to replace the business tax with a value-added tax,business tax revenue became less and less.It seems that the local tax system has to be restructured.The author holds that during the transitional period,it is necessary to use the experience of other countries for reference to improve China's local tax system.Taxation power should be scientifically allocated among governments at all levels and tax categories have to be reasonably restructured.We should effectively strengthen the management of tax collection to ensure a scientific and reasonable local tax system.

local tax system;taxation power;structure of tax categories;management of tax collection

F812.42

A

2095－5537（2015）05－00011－04

10.16130/j.cnki.12-1434/f.2015.05.002

2015-09-07

［課題項目］江蘇省高校哲社基金項目（2013SJB790026）；南京財經大學公共財政研究中心重點項目（JD2013006）；江蘇省教育科學規劃項目（C-a/2011/01/21）；江蘇省教育科學規劃項目（C-b/2011/01/20）。

1.程瑤（1974—），女，漢族，江蘇省人，南京財經大學教授，碩士生導師，經濟學、管理學碩士，南京大學經濟學博士，財政部財政科學研究所博士后。研究方向：稅收經濟分析，稅收政策。

2.郭欣（1992—），女，漢族，江西省人，創維集團有限公司助理經濟師。研究方向：稅收政策。

責任編輯：陳曉雁 王春艷