民辦高職院校實施“混合所有制”的探索與思考——以南通理工學院為例

□陳　斌　唐永澤

民辦高職院校實施“混合所有制”的探索與思考——以南通理工學院為例

□陳斌唐永澤

文章在介紹南通理工學院實施“混合所有制”的背景、動因、方式以及成效的基礎上，指出民辦高職實現“混合所有制”政府支持是前提，規范辦學是基礎，善抓機遇是關鍵，并對民辦高職推進“混合所有制”提出了建言。

民辦高職；混合所有制；創新

我國職業教育伴隨著經濟的發展已經有了長足的進步，但還有不少職業院校由于體制機制方面的原因，出現辦學形式單一、活力不足等問題?！秶鴦赵宏P于加快發展現代職業教育的決定》提出，“創新民辦職業教育辦學模式，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育；探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利?！保?］探索發展混合所有制職業院校，有利于實現不同所有制形式的相互融合和優勢互補，有利于充分調動社會要素，有利于充分發揮市場配置資源的決定性作用，促進職業教育的大發展［2］。民辦職業院校南通理工學院在江蘇省教育廳和南通市委市政府的支持下，先行先試，開展了混合所有制辦學的探索與實踐。

一、“混合所有制”的確認及實現路徑

（一）“混合所有制”的確認

我國混合所有制產生于新中國成立之初，最典型的就是公私合營經濟，經三大改造后，所有制結構成為單一的公有制，混合所有制不復存在。黨的十五大報告正式提出混合所有制的概念。此后數次黨代會中出臺的重要報告或者文件大多對混合所有制進行了闡述。黨的十六大明確提出，除極少數必須由國家獨資經營的企業外，其他企業積極發展混合所有制經濟［3］。黨的十七大提出以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟。黨的十八屆三中全會《決定》提出積極發展混合所有制經濟，并強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。2014年的《政府工作報告》強調加快發展混合所有制經濟。

（二）“混合所有制”的內涵

混合所有制是指產權歸屬于不同所有制性質的所有者的一種經濟形式（非單一公有制或者私有制的經濟形式）?；旌纤兄频男再|由其控股主體的所有制形式來決定?；旌纤兄仆黄屏斯泻头枪薪洕问降木窒?，為經濟（社會）組織的財產來源多元提供了法律依據。

（三）實現“混合所有制”的路徑

在現階段，混合所有制的實現可走產權開放和產業開放兩條路。從產權開放看，實現混合所有制有四條途徑：一是立足于國有企業，吸引民營資本、外資與國有資本融合；二是立足于民營企業，讓國資、外資與民營資本融合；三是立足于外資企業，讓國資、民資與外資融合；四是立足于企業員工，實行員工持股。在這四條途徑中，前兩條是重點［4］：一個是定位于國有企業的“國企改革式”（公辦院校實現混合所有制的形式）；一個是立足于民營企業的“民企發展式”（民辦院校實現混合所有制的形式）。從產業開放看，實現混合所有制的重點是推進壟斷行業改革。因為職業教育可以由政府舉辦，亦可以由社會力量舉辦，并不屬于嚴格意義上的壟斷行業，因此，職業院校主要通過產權開放的形式實現混合所有制辦學的目的。

二、實施“混合所有制”的探索

南通理工學院是2014年5月經國家教育部批準在原紫瑯職業技術學院基礎上升格建立的一所全日制普通本科院校。學院創辦于2000年6月，當時的辦學主體為江蘇江海科教開發有限公司和陳明宇。2012年6月開始由江蘇江?？平涕_發有限公司、江蘇省教育發展投資中心、陳明宇共同舉辦；2013年4月學院成為江蘇省第一所登記為事業單位法人的民辦高校；2013年年底，學院成為全國非營利性民辦高校聯盟26個發起單位之一。

（一）政策背景

為貫徹落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）以及《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010-2020年）》，進一步深化辦學體制改革，促進公辦教育和民辦教育協調發展，江蘇省政府辦公廳陸續印發了《關于進一步促進民辦教育發展的意見》（蘇政辦發〔2010〕135號）和《促進民辦教育發展重點工作任務分解方案的通知》（蘇政辦發〔2011〕92號）?！兑庖姟泛汀锻ㄖ啡轿坏亟o江蘇省的民辦教育發展提供了制度保障?！兑庖姟返诎藯l“完善民辦學校法人登記制度”指出：“有國有資產參與舉辦的從事學歷教育、學前教育、特殊教育的民辦學校和從事非學歷教育的民辦教育培訓機構，可以登記為事業單位法人”。

（二）動因

2010年以后，隨著高考生源數量的急劇下降，事關民辦高校尤其是民辦高職院校生存和發展相互關聯的兩個問題突顯出來：一是生源危機，二是師資流失。如何留住優秀師資、穩定人才隊伍事關紫瑯職業技術學院（南通理工學院前身）的升降沉浮。學院董事會認真學習研究“蘇政辦發〔2010〕135號”文件后，于2012年2月向江蘇省教育廳呈報了引入部分國有資產參與舉辦學院的請示。事實上，當時學院開展混合所有制辦學模式探索的初衷非常簡單：通過吸納國有資產參與辦學，使學校登記為事業單位法人，進而為教職工按事業單位繳納保險，讓教職工享有公辦學校（事業單位）職工同等待遇，以便于引進和留住人才，最終維系和促進學校的生存和發展。

（三）實施過程及形態

江蘇省教育廳在收到學院遞交的引入國有資產參與舉辦學院的申請后，召集投資方代表和學院黨政主要負責人召開會議，讓學院投資方匯報引入國有資產參與辦學的真實意圖，并原則確定由江蘇省教育發展投資中心（中心成立于2001年，系江蘇省教育廳直屬事業單位）作為國有投資方參與紫瑯職業技術學院的辦學，具體實施步驟為：

第一步，江蘇省教育發展投資中心委托有關會計師事務所對學院辦學以來的財務資產狀況進行了專項審計。通過審計發現，學院使用的資產都登記在學院名下，由學院依法管理和使用；學院的財務管理嚴格執行了會計制度，賬目清晰；學院辦學以來未發生任何抽逃辦學資金的情況；學院舉辦者未從辦學中獲取回報。

第二步，學院舉辦方與江蘇省教育發展投資中心在反復溝通的基礎上，于2012年6月6日在南京就引入國有資產合作辦學簽訂了協議。簽訂協議前，學院的股權結構為：江蘇江?？平涕_發有限公司出資60%，陳明宇出資40%。簽訂協議后，學院的股權結構為：江蘇江海科教開發有限公司出資58.64%，陳明宇出資36.36%，江蘇省教育發展投資中心出資5%。江蘇省教育發展投資中心持有的5%的股份屬于參與辦學的國有資產。隨后，學院到江蘇省民政廳辦理了股權變更手續，并在江蘇省教育廳換發了辦學許可證。

第三步，學院向江蘇省編辦提交了登記為事業單位的申請，編辦委派審計機構對學院的資產狀況進行了審計后，于2013年4月為學院核發了事業單位法人登記證書。

（四）初步成效

1.2013年4月，學院正式登記為事業單位法人，成為江蘇省率先登記為事業單位法人的民辦高校。

2.由于有國有資產參股，并被登記為事業單位，學院作為江蘇省高校體制機制創新的典型，得到了全省乃至全國民辦高校的關注。學院在社會上的美譽度上升，招生計劃難以完成的問題得到了一定程度的緩解（生源的質量也有所提高）。在學院后來的升格評估過程中，教育部考察專家給予了極高的評價，認為江蘇在高校所有制改革、支持民辦高等教育方面走在了全國前列。

3.江蘇省教育發展投資中心作為學院股東之一，選派1人進入學院董事會擔任副董事長，參與學院發展重大問題的決策。因江蘇省教育發展投資中心成為了學院辦學主體之一，其責任心自然內生。江蘇省教育發展投資中心充分發揮自身的影響力幫助學院發展：如幫助學院在全省范圍內物色專家、名師到學院任職；在學院升格的關鍵時期，江蘇省教育發展投資中心給予了全方位的支持。

4.促進學院依法治校，規范管理。學院2014年召開的董事會審議討論了《校領導班子任職條件》、《南通理工學院事業發展規劃（2015－2025）》、《南通理工學院機構改革實施方案》、《南通理工學院中層干部競聘上崗實施辦法》、《南通理工學院中層干部考核辦法》、《南通理工學院工資制度改革實施方案》、《南通理工學院教職工崗位績效考核辦法》、《南通理工學院教師招聘實施辦法》、《南通理工學院人才專項基金管理使用辦法》、《南通理工學院事業單位入編工作試行辦法》、《南通理工學院教職工退休、離職年齡規定》、《南通理工學院2014－2015學年度預算方案》等制度文件。

5.教職員工士氣高漲，凝聚力更強。與原先相比，學院引進優秀人才容易了，人才流失減少了。

三、實施“混合所有制”的啟示

（一）各級政府的大力支持是實施混合所有制辦學的前提

江蘇省作為貫徹國家教育規劃綱要、承擔國務院辦公廳及國家教改辦確定的“民辦教育改革試點項目”的省份，在地方層面出臺了不少支持民辦教育發展的政策。江蘇省在支持民辦高校體制創新方面走在了全國的前列。江蘇省教育廳領導高度重視學院的混合所有制辦學改革，廳長、分管副廳長，江蘇省教育發展投資中心負責人等多次到學院調研，了解學院舉辦者引入國有資產辦學的真實意圖，并充分聽取干部職工的意見。在股權轉讓協議簽訂后的具體操作過程中亦給予了學院很多支持和指導，在與省有關部門的溝通協調中發揮了積極的作用。

（二）公益辦學和規范管理是學院實施混合所有制辦學的基礎

教育部 《民辦高等學校辦學管理若干規定》指出：“民辦高校對舉辦者投入學校的資產、國有資產、受贈的財產、辦學積累依法享有法人財產權，并分別登記建賬。任何組織和個人不得截留、挪用或侵占民辦高校的資產。”并要求“民辦高校的資產必須于批準設立之日起1年內過戶到學校名下?！保?］實施中，不少民辦高校舉辦者對落實民辦高校法人財產權的法規政策尚存疑慮，持觀望態度，至今仍有不少民辦高校的資產尚未過戶?！睹褶k教育促進法》規定，出資人可以從辦學結余中取得合理回報，但南通理工學院的舉辦方在創校之初就作出了辦學不求回報的承諾。為了學院教育事業的進一步發展，舉辦方于2010年將辦學資產全額過戶到學院名下。學校也成為江蘇省同類高校中率先實現資產過戶的單位之一［6］。學院舉辦者始終堅持公益辦學，從未從辦學中獲取回報。學院董事長陳明宇先生的“真心辦學、良心育人”的辦學理念在江蘇民辦教育界有一定的影響力。學院股權清晰明了，學院的法人財產權得到了充分保障。學院制定并嚴格執行高校財務規章制度，內部控制制度健全有效，財務管理規范，經教育廳指定審計機構審計符合引入國有資產的條件。

（三）敢抓機遇善抓機遇是學院實施混合所有制辦學的關鍵

學院董事會和院黨政班子十分重視政策文件（尤其是民辦教育政策文件）的學習?！督K省政府辦公廳關于進一步促進民辦教育發展的意見》印發后，學院董事會與院黨政班子一起認真學習，逐條研究。在形成共識后，學院舉辦方以最快的速度向江蘇省教育廳匯報學院引入國有資產參與辦學的想法，得到了教育廳的肯定。蘇政辦發〔2010〕135號文件規定“登記為事業單位的民辦學校教職工可參加事業單位養老、醫療、工傷、失業等社會保險”，這為落實民辦學校教師與公辦學校教師享有同等待遇（權利）打開了通道，對于民辦學校教師來說是非常利好的政策，但對民辦學校舉辦者來講勢必會增加辦學成本 （民辦學校須按照事業單位養老保險的標準給教職工繳納有關費用）。江蘇民辦高校的師資一般由專職教師 （以退休的副高以上職稱人員和剛畢業的青年教師為主體）和一部分兼職教師構成。民辦高校不必承擔退休教師和兼職教師的保險費用，但必須要承擔青年教師的保險費用 （單位繳納的部分）。而青年教師的流動性很強（改行的，在崗考取事業單位、公務員的，職稱學歷提高后去公辦單位的青年教師不在少數），且一般到領取養老金的年限都超過25年。江蘇有的民辦高校經過反復權衡后，認為給青年教師繳納事業單位養老金會加重辦學負擔（繳事業養老金與繳企業養老金相比，單位要多負擔約2萬元/人/年，萬一青年教師流失了，所繳的事業養老金就打水漂了），且見效慢（要繳25年左右才能領取，還不如每年多發個五千八千的），因此錯過了引入國有資產的政策機遇期。學院舉辦方站在學院長遠發展的高度，抓住了政策機遇，使學院成為了江蘇省率先實施混合所有制辦學的民辦高校。

四、推進“混合所有制”的建言

（一）關于混合所有制職業院校辦學的研究還可以進一步深入。自《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出發展混合所有制職業院校以來，專家解讀和輿論關注的大多是公辦職業院校引入民營資本和民營機制，激活公辦職業院校的辦學活力；而對現有民辦院校引入國有資產的舉辦混合所有制職業院校鮮有研究（事實上，民辦院校引入國有資產的本身就很少）。

（二）民辦院校引入國有資產還需破除一些障礙。從我們接觸和了解的情況來看，民辦院校引入國有資產存在以下一些顧慮和障礙：國有資產（特別是優質的國有資產）因考慮資產能否保值增值等問題，有意愿投入到混合所有制辦學的并不多 （是否要控股？在董事會中占幾席？是否選派人員參與到院校的日常管理？如何監控？）；國有資產投入到混合所有制辦學后，權利義務關系如何確定（后續的辦學經費如何投入？對混合所有制學校辦學風險承擔什么樣的責任？）；而民辦院校的舉辦者因擔心失去對學校的控制力，潛意識里對引入國有資產也有抗拒。

（三）鼓勵發展“混合所有制”院校應有完善的配套政策。將公辦職業院?！稗D制”，減少財政撥款，將經營權讓渡給非公組織 （企業、民辦院?；騻€人），實現投資體制、管理體制和運行機制的轉變，這是有配套政策的（參照國企改制的配套政策）；而民辦院校引入國有資產進行混合所有制辦學的配套政策還有待進一步完善，如何發揮國有資產的杠桿作用撬動民間資本投資職業教育的熱情還可以深入研究。比如南通理工學院的事業單位登記已經完成了1年多的時間，但由于缺乏配套的政策，學院無法按照事業單位的標準為教職工繳納養老金（2006年南通市成立了高層次人才儲備中心，將本市高層次人才納入參照事業單位繳納事業養老金的范圍。學院的部分高學歷和高職稱的青年教師已經被納入到了保障范圍，但覆蓋面偏低），事業單位暫時還停留在“名義”上。目前，國家正在探索營利性與非營利性民辦院校的分類管理，這將有利于進一步明晰民辦職業院校的合法身份、法律地位、法人屬性、產權歸屬，也有利于落實國家給予非營利性辦學的民辦院校的優惠政策。

［1］國務院關于加快發展現代職業教育的決定［N］.中國教育報，2014-06-23（001）.

［2］闕明坤.混合所有制職校大有可為［N］.經濟日報，2014-09-16（005）.

［3］桑東華.新中國成立以來黨的所有制政策的演變與我國所有制結構的變遷［J］.中共黨史研究，2010 （7）：51，52，54，56，57.

［4］常修澤.發展混合所有制經濟的路徑［N］.人民日報，2014-04-30（007）.

［5］唐永澤，陳斌.完善民辦體制機制 彰顯民辦高校優勢［N］.中國教育報，2013-08-12（004）.

［6］王寶根，唐永澤，陳斌.發揮民辦高校體制機制優勢的實踐與思考［J］.中國高等教育，2013（20）：54.

責任編輯殷新紅

陳斌（1981－），男，江蘇南通人，南通理工學院董事長辦公室主任，講師，研究方向為高等職業教育管理、科技企業管理；唐永澤（1950-），男，江蘇武進人，南通理工學院副校長，教授，研究方向為市場經濟倫理、高等教育管理、職業技術教育。

江蘇省高等教育教學改革課題“高校民辦體制機制的完善及其優勢發揮”（編號：2013JSJG543），主持人：唐永澤。

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