試論公共財政視域下的農村職業教育供給

□雷世平　姜群英

試論公共財政視域下的農村職業教育供給

□雷世平姜群英

公共財政是為市場提供公共產品和服務的財政分配模式。農村職業教育的受益“外部性”決定了我國農村職業教育具有公共產品的屬性。當前，我國農村職業教育存在資源供給不均衡，財權和事權不對稱，教育經費供給渠道分散等諸多問題。要加強各級財政對農村職業教育的有效供給，必須加大對農村職業教育的財政投入力度，優化投入結構；強化各級政府的投入責任，實現事權和財權對稱；統籌各級政府發展農村職業教育經費，提高經費使用效率。

公共財政；公共產品；農村職業教育供給

教育所具有的公共產品屬性，決定了政府在教育發展過程中必須承擔主要責任。教育是一項社會事業，其發展離不開政府公共財政的支持。政府公共財政對教育支出規模是否適當，公共教育支出結構是否合理，直接決定了一個國家公民的受教育水平和人力資源素質。進入21世紀，國家加大了對教育的投入力度，在國家公共財政供給的大力支持下，我國各級教育事業得到了較快的發展，但農村職業教育的發展仍不容樂觀。如何在公共財政框架下實現農村職業教育的有效供給，仍然是一個需要我們持續關注和重視的問題。

一、公共財政與農村職業教育的公共產品屬性

（一）公共財政

公共財政是指國家（政府）集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。公共財政是適應市場經濟發展客觀要求，為市場提供公共產品和服務的財政分配模式，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制。由于市場本身存在公共品供給困境、壟斷、信息不對稱、分配不公等市場失靈領域，而市場機制本身無法自發解決這種市場失靈，建立公共財政，發揮其宏觀配置資源及調控機制的作用，為市場提供公共產品和服務，可以彌補市場失靈和由此產生的效率損失，更好地發揮市場機制的效率優勢，實現宏觀經濟效益和社會效益的最大化，并實現社會公平。公共財政的收入和支出必須在法律的規范和約束下進行，并接受納稅人和社會公眾的監督；它為市場提供公共產品和服務不能因經濟成份和不同的行業、部門和地區而區別對待，以維護市場經濟的公平競爭和社會公平；它不以盈利為首要活動目標，而是追求社會利益最大化。［1］

（二）農村職業教育的公共產品屬性

教育是一種兼具公共品和私人品特性的準公共品。教育的公共品性質表現在一定范圍內其消費具有非排他性，而且具有受益的“外部性”，有一定的社會效益。教育的私人品性質表現在教育資源是有限的，其消費具有一定的排它性，一些人消費意味著另一些人將無法消費，而且其受益具有“內部性”，受教育者可增長知識，提高生產技能和個人收益。我們認為農村職業教育具有公共產品的屬性，緣于農村職業教育的受益“外部性”，即其在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會中的重要戰略地位。眾所周知，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的關鍵是農民增收，要實現農民的增收教育是基礎，而農村職業教育又是農村教育的中堅力量。也就是說，目前的農村職業教育是解決“三農”問題的重中之重。鑒于“三農”問題是制約和影響我國經濟和社會發展的全局性問題，我們完全有理由認為農村職業教育和農村義務教育一樣，在我國全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的進程中具有基礎性、先導性和全局性的作用。農村職業教育是整個職業教育乃至社會教育體系的重要組成部分，在把我國龐大農村人口壓力轉化為巨大人力資源的過程中承擔著十分重要的責任，具有公共性特征和公共產品性質。我們要強化農村職業教育的公共性特征和公共產品性質。［2］只有政府承擔起發展農村職業教育的主要責任，才能實現通過公共財政資金的投入，解決農村職業教育發展資金不足的問題，通過立法和公共政策投入的方式規定農村職業教育的發展趨向。

二、我國現行農村職業教育財政供給現狀分析

（一）農村職業教育財政供給不均衡

農村職業教育的公共產品屬性，決定了農村職業教育必須納入公共財政的供給范圍，但在公共財政供給范圍內，我國農村職業教育供給存在不均衡現象，其主要表現有兩個方面。

從宏觀層面上看，經濟發達地區與不發達地區農村職業教育資源供給差別明顯。這種差別主要是由于國家經濟發展政策和教育投入體制的弊端所致。第一，國家對東部地區經濟發展的優惠政策，使得東部地區獲得了比中西部地區更優越的經濟資源配置，經濟得到了較快發展，農村職業教育資源配置也從中受益，特別是資金和教師的流動保證了東部發達地區相對優越的農村職業教育資源。第二，通過多年的實踐，我國農村職業教育已經初步形成了“在國務院領導下，分級負責、以縣為主、政府統籌、社會參與”的管理體制，“以縣為主”的農村職業教育管理體制，使得農村職業教育的發展與縣域經濟和財政狀況緊密相連，發達縣域經濟和財政狀況比較好，其農村職業教育發展也比較好，不發達縣域的經濟和財政狀況較差，其農村職業教育發展比較緩慢。

從微觀層面上看，國家職業教育發展政策所導致的農村重點職業學校與非重點職業學校的差別亦很明顯。長期以來，中央政府堅持效率優先于公平的教育發展理念，以十分有限的財政經費支持少數重點學校。［3］特別是2005年國務院頒發《關于大力發展職業教育的決定》以來，中央財政加大了職業教育投入力度，教育部先后實施了“四個計劃”，即職業教育實訓基地建設計劃，重點建設好2000個職業教育實訓基地；縣級職教中心建設計劃，重點扶持建設1000個縣級職教中心；職業教育示范性院校建設計劃，重點建設好高水平培養高素質技能型人才的1000所示范性中等職業學校和100所示范性高等職業院校；職業院校教師素質提高計劃，全面提升教師隊伍整體素質。這些支持職業教育發展的計劃項目，一方面有效地促進了農村職業教育的發展，但另一方面又加劇了農村職業教育領域內部資源配置的失衡，拉大了農村重點職業學校和非重點職業學校之間的差距，強化了農村職業教育本不應有的競爭性。

（二）農村職業教育的財權和事權不對稱

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》出臺后，我國農村職業教育經費投入實際實行的是“地方負責、分級管理”的財政體制。我國農村職業教育經費主要由縣、鄉兩級財政負擔。1994年的分稅制和之后的稅費改革，各級政府間財力格局有了一定的改變，然而農村職業教育的投入體制并沒有做出相應的調整，導致了農村職業教育的財權與事權的不對稱，加劇了農村職業教育經費緊張的矛盾。2002年和2005年，國務院先后印發了《關于大力推進職業教育改革和發展的決定》和《關于大力發展職業教育的決定》，我國逐步建立起了現行農村職業教育財政投入體制，這種財政體制的核心是“分級負責、以縣為主”?！胺旨壺撠?、以縣為主”的農村職業教育財政體制（管理體制）的實行，一定程度上加大了中央及省級財政對農村職業教育的轉移支付力度，同時適當提高了農村職業教育管理的層級，實行縣級統籌，有助于強化縣級政府辦學的責任，但也存在一系列問題，最突出的是它不符合公共品供給的公平和效率要求。在這種財政投入體制下，中央和省級的教育投入主要用于高等教育和基礎教育，對農村職業教育只承擔補助貧困地區和少數民族地區的責任；而農村職業教育投入的職責基本上甩給了縣級政府。當前，在我國的財力分配格局中，中央和省級財政集中了主要財力，但只負擔一小部分農村職業教育的財政投入；縣級財政財力薄弱，卻承擔了絕大部分的農村職業教育的財政投入。這種農村職業教育事權、財權不對稱的狀況，造成“小馬拉大車，大馬拉小車”的局面，影響了農村職業教育的供給效率和供給質量。發展農村職業教育的最大受益者是國家，這種受益范圍也是全國性的，按照公共品有效供給的原理，理應由中央和省級財政來負擔主要投入，不應把主要責任完全推給縣級政府和縣級財政。［4］基于以上分析，我們認為“分級負責、以縣為主”的農村職業教育管理模式目前還只是轉型期的一種過渡模式，它只是在一定程度上改變了農村職業教育投入管理重心過低的問題，不能完全為統籌農村職業教育均衡發展提供可靠的制度保障和支持。

（三）農村職業教育經費供給渠道分散

農村職業教育主要是縣及以下職業教育，因此，從這個意義上講，農村職業教育亦可稱縣域職業教育。當前，我國農村職業教育在縣域范圍內，其管理體制存在著教育、勞動、農業、科技等部門多頭并行管理的狀況。農村職業教育從系統分，有屬于教育系統的，有屬于其他行政管理（或業務）系統的，如農業技術推廣應用屬于農業系統，農機推廣應用和鄉鎮企業工人技術培訓又屬于工業系統，外出務工人員培訓屬勞動部門；從層級分，有縣級、鄉鎮管理教育機構；從類別分，有職業中學、鄉鎮農校、成人教育中心、農技推廣站等。在現行體制下，縣域農村職業教育機構要接受兩個（或兩個以上）部門的管理。這種行政管理體制的優點主要是：辦學、管理、受益部門明確，有利于調動辦學單位及辦學主管部門的辦學積極性；供需信息暢通，有利于本地區、本系統、本單位專門人才的對口培養和同步輸送。但這種分散辦學、分散管理的狀態，一定程度上使農村職業教育存在“失控”現象，造成農村職業教育投入供給渠道分散，投資效益不高。例如，長期以來，在農民的教育培訓問題上，我國農業、科技、勞動、教育、扶貧、移民等部門依據國家的有關政策，分別以專項的形式對縣域農村職業教育進行一定的財政投入，在各自職能范圍內分別實施了不同的農村職業教育或培訓項目，逐步形成了自己相對獨立的教育培訓網絡或培訓體系，這些培訓網絡或培訓體系對提高農民科技素養，加強農業科技推廣，促進農村產業結構的調整，加快農村經濟的發展，起到了積極的推動作用。但在農民教育或培訓經費的籌措和使用上，農村職業教育存在教育培訓經費來源的多元性及經費使用的分散性等突出矛盾。由于歷史上形成的條塊分割，農村職業教育范圍內各條塊（業務部門）的資源（經費）并沒有完全統籌到縣域財政方面來，這些資源（經費）仍然由各條塊掌管，不同來源的經費有不同的使用用途和考核評價指標，在很多地方，來自不同供給渠道的農村職業教育經費無法在縣域范圍內統一規劃與調配使用。

三、對農村職業教育財政有效供給的幾點思考

（一）加大對農村職業教育的財政投入力度，優化投入結構

國家財政性教育經費支出占國內生產總值4%的指標是世界衡量教育水平的基礎線。1993年，中共中央、國務院發布《中國教育改革和發展綱要》提出，國家財政性教育經費支出占GDP比例要達到4%。但由于我國GDP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標未能如期實現。盡管2012年，我國財政性教育經費占GDP的比重首次突破4%，達到4.28%，但仍明顯低于中等收入國家和高收入國家的平均值。這說明我國政府對公共教育的投資仍然不足。當前，國家加大了對教育財政投入的力度，應著力優化投入結構。第一，針對我國教育投入結構重高等教育、基礎教育的狀況，應加大對農村職業教育的投入力度。我國農村職業教育承載的社會責任大，但國家供給財政給予農村職業教育的投入卻一直很低。我國是一個農業大國，建設社會主義新農村的任務十分艱巨。新農村，離不開新農民，新農民的培育離不開農村職業教育，農村職業教育為社會主義新農村建設提供人力資源保障和智力支撐。在中國特殊的社會背景下，農村職業教育的公共產品特性絲毫不亞于基礎教育，理應是由公共財政予以重點供給和保障的公共產品和服務。就農村職業教育的投資效率而言，教育經濟學的研究已經證明，投資職業教育和高等教育的經濟收益是不同的。我國是農業人口比重較大的國家，對農村職業教育的投資，它的收益是比較高的。也就是說，投資和發展農村職業教育，既體現了公平，也突出了效率。因此，當前應著力調整中央和省級對教育的財政投入結構，進一步加大中央和省級財政對農村職業教育的投入比重，支持農村職業教育的快速發展。第二，針對我國目前農村職業教育供給不均衡的狀況，政府必須以農村職業教育的均衡發展為目標，調整現有的財政資源配置。在教育的投入上，加大對經濟不發達地區和西部地區農村職業教育的財政投入力度，逐步縮小東西部地區農村職業教育差距。同時，要重點加強薄弱學校建設，增加對非重點農村職業學校教育經費的投入。實現人力資源的合理配置，實行城市職業學校校長和教師支持農村薄弱職業學校，提高農村職業學校教師待遇，鼓勵優秀教師到農村職業學校工作等，通過一系列制度來保證農村職業教育在微觀層面上的均衡發展，逐步縮小農村重點職業學校與非重點職業學校之間的差距。

（二）強化各級政府對農村職業教育投入責任，實現事權和財權對稱

目前，我國“以縣為主“的農村職業教育財政投入體制，由于絕大多數縣級財政無法完全擔當起農村職業教育經費投入主體的責任，使得農村職業教育的發展步履艱難，農民子女難以接受職業教育的問題依然嚴重。基于此種現實，根據農村職業教育所具有的受益“外部性”，農村職業教育在“以縣為主”投入的同時，應按照財權和事權相對稱的原則，建立科學、合理、規范、量化的中央和省級財政對農村職業教育的轉移支付制度，形成中央財政扶持、省級財政統籌、地方各級財政根據各自職責共同分擔的農村職業教育財政體制。中央財政對農村職業教育的投入重點放在中西部農村地區，以專項建設方式，主要用于農村職業學校基礎能力建設，改善農村薄弱職業學校的辦學條件。省級政府也應加大自己承擔農村職業教育公用經費支出的責任。一是省級財政對中央財政涉及到本級政府管轄范圍內的重點支持政策，要給予一定比例的配套；二是省級政府應按照當地自然和經濟條件，加大對本級農村職業教育的專項投入，用于農村職業教育的專項投入，不能少于對職業教育專項投入的40%；三是省級財政投入應該占整個農村職業教育投入比例的20%至30%不等；四是縣級政府應確保中央、省級財政用于農村職業教育的轉移支付，并保證縣財政投入占到整個農村職業教育投入的大約70%至80%。這樣，一旦權利和義務明確了，財權和事權相匹配了，就既有利于調動地方政府對農村職業教育投入的積極性，又能使地方政府承擔得起對農村職業教育的投入。另外，各級地方政府要創造性地落實城市教育費附加安排用于職業教育特別是用于農村職業教育的政策。城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般地區不低于20%，已經普及九年制義務教育的地區不低于30%。在用于職業教育的城市教育費附加中，用于農村職業教育的比重要達到50%以上。［5］

（三）統籌各級政府發展農村職業教育經費，提高經費使用效率

當前，農村職業教育經費問題除了正常辦學經費不足外，一個相當大的問題就是各級政府支農資金中可用于農村職業教育（農民教育培訓）的經費利用效率不高。近10多年來，中央、省級財政按照統籌城鄉發展、扎實推進社會主義新農村建設的總體要求，不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加大“三農”投入力度，中央（含省級政府）轉移支付的各類支農資金比較多，且增長迅速。僅用于農村人力資源開發方面的經費就有很多種，如農業部等六部委共同組織實施的 “農村勞動力轉移培訓陽光工程”的培訓經費，科技部門的農業科技開發和推廣培訓經費，扶貧辦和民政部門的扶貧培訓經費等。由于政出多門、各自為陣、分頭組織實施，且不能實行封閉運行，這些培訓經費浪費比較大，發揮的實際作用也不是十分明顯。如果能夠在縣域范圍內把這些分散在各部門的同類專項資金整合起來，統一規劃、統一組織、合理協調地支配利用，這毫無疑問可以有效解決農村職業教育最棘手的經費問題，集中財力辦好農村職業教育發展的大事。因此，我們建議，以縣級職教中心建設為引領，積極推進縣級以下農村職業教育管理體制創新，把縣級職教中心建設成為農村職業教育的管理中心，通過縣級職教中心加強縣域內農村職業教育經費的劃撥和管理。具體來說，就是要把各級政府（職能部門）劃撥給教育、工業、農業、科技、扶貧等部門用于農業科技推廣、綠色證書培訓、農村勞動力轉移培訓、移民轉移就業技能培訓等各項資金統一劃撥到縣級職教中心，由縣級職教中心統一管理，統一使用。在經費使用過程中，堅持渠道不變，用途不亂，并根據實際需要突出重點，優化投向。［6］由縣級職教中心會同有關部門開展教育培訓，能最大限度地減少經費的浪費，提高經費的使用效率。

［1］［3］［4］王軍.試論公共財政框架下的基礎教育供給［J］.山東社會科學，2005（11）.

［2］［5］雷世平.試論構建我國農村職業教育投入新機制［J］.職教通訊，2007（2）.

［6］雷世平.農村職業教育管理體制創新探析［J］.成人教育，2008（2）.

責任編輯肖稱萍

雷世平（1962-），男，湖南長沙人，空軍航空維修技術學院基礎課教學部主任、教授，研究方向為職業教育政策法規、農村職業教育；姜群英（1963-），女，湖南長沙人，空軍航空維修技術學院基礎課教學部副教授，研究方向為職業教育政策法規、農村職業教育。

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1001-7158（2015）01-0056-04