職業教育經費保障機制建設的背景與挑戰

□張晨

職業教育經費保障機制建設的背景與挑戰

□張晨

編者按：由上海市教科院副院長馬樹超研究員主持的“職業教育經費保障機制研究”，是國家發展改革委員會社會發展司招標的世界銀行贈款項目 “中國職業教育發展戰略及制度創新研究”的專項課題。項目研究歷時三年，最近通過專家評審，獲得來自世界銀行華盛頓總部的高級官員、來自國家發改委社發司和部分省市發改委的相關領導、來自職業教育領域的研究學者和知名職業院校校長等專家們的肯定與好評。本刊分兩期集中發表該課題的系列研究成果。

近年來我國職業教育事業迅速發展，形成了以公共財政為主的職業教育經費保障機制，這對職業教育的發展發揮了重要的支撐作用。但這種機制存在著經費總量與辦學規模不匹配、生均投入與成本支出不匹配、舉辦者責任與義務不匹配的“三大不匹配”問題，未能改變職業教育在教育經費分配中的弱勢格局。當前和今后一個時期，國家必須將建立和健全職業教育經費投入政策放在突出的位置上。

職業教育；經費投入；保障機制

近十年來，國家高度重視職業教育改革發展，并通過政策加以推動。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》明確要求，“把發展職業教育作為經濟社會發展的重要基礎和教育工作的戰略重點”，“采取強有力措施，大力推動職業教育快速健康發展”；2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》進一步明確，“加快發展現代職業教育，是黨中央、國務院作出的重大戰略部署”，習近平總書記還就此作出重要指示，要求各級黨委和政府要把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置。

在政策推動的同時，近五年，各級政府為大力發展職業教育投入近5000億元國家財政性教育經費，初步形成了“以公共財政為主”的職業教育經費保障機制。如果“用數據來說話”［1］，“十一五”期末（2010年），公共財政對中職和高職的經費投入量分別是“十五”期末（2005年）的3.2倍和4.1倍，在職業教育經費中的比重分別提高了17個和15個百分點，達到71.3%和46.8%。但同時數據也顯示，這種“以公共財政為主”的經費保障機制，仍然未能解決2005年國務院《決定》中就提出的“從總體上看，職業教育仍然是我國教育事業的薄弱環節，發展不平衡，投入不足”等問題，尚存在經費總量與辦學規模、生均投入與培養成本、舉辦者責任與投入義務等“三大不匹配”現象，需要構建起“政府履職引導為先、舉辦者投入與面向市場籌集經費并重”的多元經費保障機制。

一、背景：職業教育事業迅速發展，形成了以“公共財政為主”的職業教育經費保障機制，并發揮了重要的支撐作用

通過對近10年統計數據的分析，可以明顯看到，近年來在國家的大力推動下，職業教育事業迅速發展，職業院校招生數量在高中教育階段和高等教育階段分別占據一半規模；與此同時，職業教育經費投入也在不斷增長，形成了“以公共財政為主”的經費保障機制，為職業教育事業發展提供了保障。

（一）職業教育作為一種培養高素質勞動者和技術技能人才的教育類型，目前在高中教育階段和高等教育階段招生中都已經占據“半壁江山”，為實體經濟的發展做出了突出貢獻。

最近10年，在政府主導下，我國職業教育事業得到了快速發展。統計數據顯示［2］，2011年我國中等職業教育（包括普通中專、職業高中、技工學校和成人中專，簡稱中職，下同）招生規模為813.9萬人，是十年前的1.7倍（2002年為473.6萬人）；高等職業教育（高職高專，簡稱高職，下同）招生規模為324.9萬人，是十年前的2.0倍（2002年為161.7萬人）。尤其是最近5年來，職業教育招生規模在高中教育階段和高等教育階段分別占據“半壁江山”，與普通高中和普通本科大體相當。十年來，職業教育為經濟社會建設輸送了7000多萬高素質勞動者和技能型人才，其中，中職畢業生5049.4萬人，高職畢業生2112.4萬人，中職和高職畢業生人數是普通本科畢業生（1806.9萬人）的4倍。

（二）伴隨著職業教育辦學規模的擴張，職業教育經費總量和生均經費都保持增長，為職業教育事業的科學發展提供了重要的保障，奠定了扎實的基礎。

自2005年國務院《決定》頒布以來，職業學校教育經費持續增長。數據顯示（如無特別說明，本課題系列研究的經費數據均取自 《中國教育經費統計年鑒》［3］或據此計算所得），2010年全國高等職業學校（高職高專，下同）教育經費收入總量達到1051.5億元，是2005年的2.8倍；中職學校教育經費收入總量為1357.3億元，是2005年的2.4倍。

值得指出的是，在職業教育辦學規模迅速擴張的背景下，職業學校的生均教育經費支出水平不但沒有下降，而且有明顯的提升。職業教育經費的增長有力地支持了職業教育事業的發展。以教育部門和其他部門辦學為例，2010年高職學校生均教育經費支出13482.1元，是2005年的1.6倍，中職學校生均教育經費支出8708.8元，是2005年的1.5倍以上。

（三）在我國職業教育辦學經費中，國家財政性教育經費比重不斷上升，“以公共財政為主”的職業教育經費保障機制正在形成。

在職業學校教育經費持續增長的同時，國家財政性教育經費所占的比重也在提升，高職院校從32.0%提高到46.8%，中職學校從54.0%提高到71.3%。這說明，國家做出“大力發展職業教育”的決定不是一句空話。“十一五”期間，公共財政在職業教育尤其是中等職業教育的累計投入近5000億元，充分體現出“政府主導”的辦學格局。

而隨著公共財政投入力度的加大，我國職業教育辦學經費中的學雜費所占比重近年來則在逐年下降。中職教育學雜費比重從28.1%下降到20.4%，高職教育學雜費比重從47.8%下降到41.5%。目前，國家財政性教育經費在職業教育辦學經費中的比重最大，呈現出政府作為主體投入的特征，已經形成“以公共財政投入為主”的保障機制。

二、挑戰：依靠“以公共財政投入為主”的經費保障機制存在“三大不匹配”問題，未能改變職業教育在教育經費分配中的弱勢格局

通過對各級各類教育經費和學生規模的比對分析，我們發現：一方面，“以公共財政為主”的職業教育經費保障機制，支持了近年來我國職業教育事業的迅速發展；另一方面，“以公共財政為主”的經費保障機制，仍未能夠改變職業教育在教育經費分配中的弱勢格局。2005年國務院《決定》中所描述的“從總體上看，職業教育仍然是我國教育事業的薄弱環節，發展不平衡，投入不足……”依舊是當前現狀的真實寫照。

（一）經費總量與辦學規模不匹配。職業教育仍然是我國教育經費分配中的薄弱環節，與2005年相比，其弱勢格局并未發生明顯改變。

職業教育作為一種以服務發展為宗旨、以促進就業為導向的教育類型，就目前辦學規模看，高職院校在校生占高等教育階段普通本專科在校生的三分之一，中職學校在校生占高中教育階段在校生的一半。根據教育部網站數據披露［4］，2010年，我國高等教育階段高職高專院校在校生735.7萬人，普通本科學校在校生1456.7萬人，普通本科辦學規模為高職高專的2.0倍；在高中階段，中職學校在校生2238.5萬人，普通高中為2427.3萬人，普通高中辦學規模是中職學校的1.1倍。

然而，與職業教育辦學規模不匹配的是，職業教育辦學經費在教育經費總量中的比重明顯偏弱。2010年全國各級各類教育機構19561.9億元的教育經費收入總量中，高職高專1051.5億元，占5.4%（2005年為4.4%）；中職學校1357.3億元，占6.9%（2005年為6.8%）。同期，普通本科的經費收入總量為4446.4億元，占22.7%（2005年為25.9%），是高職高專的4.2倍；普通高中的經費收入總量為2003.4億元，占10.2%（2005年為7.9%），是中職學校的1.5倍。

同樣，在國家財政性教育經費的分配格局中，職業教育也處于弱勢地位，而且與2005年相比變化不大。2010年，國家財政性教育經費投入總量為14670.1億元，其中，高職高專為491.6億元，占3.4%（2005年為2.3%）；中職學校為968.3億元，占6.6%（2005年為6.0%）。同期，普通本科的國家財政性教育經費投入總量為2410.2億元，占16.4% （2005年為18.8%），是高職高專的4.9倍；普通高中為1321.8億元，占9.0%（2005年為6.4%），是中職學校的1.4倍。

（二）生均投入與成本支出不匹配。近年來中職生均教育經費低于普通高中，與職業教育實踐教學需要較高投入的成本規律相悖。

進一步分析生均經費可以發現，職業教育在同級教育經費分配中處于弱勢：在高等教育階段，2010年普通本科生均教育經費為30524.2元，生均國家財政性教育經費為16545.8元，分別是高職高專院校的2.1倍和2.5倍；普通高中生均教育經費為8253.3元，生均國家財政性教育經費為5445.6元，分別是中職學校的1.4倍和1.3倍。

強調實踐教學是職業教育的重要辦學特征。按照成本規律，職業教育需要相對較高的辦學經費投入。事實上，2005年我國職業教育的生均教育經費、國家財政性教育經費和預算內教育經費分別為3554.4元、1920.2元和1674.1元，分別是普通高中的1.3倍、1.4倍和1.4倍。2006年，中職學校的生均經費仍超過普通高中，分別為普通高中的1.2倍、1.3倍和1.3倍。

但是，自2007年起，這一趨勢卻發生了逆轉。2005-2010年，我國中等職業教育生均國家財政性教育經費增長了2.3倍；但與普通高中相比，中職學校的生均國家財政性教育經費卻從原來普通高中的1.4倍下跌到0.8倍！這說明自2007年以來，公共財政在高中教育階段明顯向普通高中傾斜，有悖于成本規律。盡管2005年國務院《決定》明確要求“把發展職業教育作為經濟社會發展的重要基礎和教育工作的戰略重點”，但財政政策并沒有全面落實這一重要決定。

（三）舉辦者責任與義務不匹配。學費比重偏高，民辦和企業辦學舉辦者投入嚴重不足，是當前職業教育經費保障機制中的突出問題。

盡管自2007年以來，學雜費在我國職業教育經費收入總量中所占的比重總的趨勢是逐年下降，但是單就高等職業教育而言，多年來高職院校的學雜費比重卻仍然居高不下。2010年，普通本科院校學雜費占27.9%，高職高專學雜費占41.5%，中職學校學雜費占20.4%，普通高中學雜費占21.8%。國家財政性教育經費投入不足且比重偏低，是造成高等職業教育學雜費比重始終較高的重要原因。

自2004年4月1日《民辦教育促進法實施條例》施行以來，我國民辦教育事業取得較大發展，尤其是2005年和2006年，民辦職業教育呈“井噴式”發展。以民辦高職為例，2005年新設民辦高職院校24所，是2004年的6倍，2006年又新設了18所。按照法律法規關于“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行”等相關規定，民辦教育舉辦者在設立期間，集中履行了“出資義務”。

從總量上看，2010年全國高職高專院校共1246所，民辦高職占24.3%；中職學校13872所，民辦中職占28.7%以上。當年，民辦高職院校在校生占全國普通高校專科在校生總數的22.5%，民辦中職學校（民辦技工學校未納入統計）在校生占全國中職學校在校生總數的13.7%以上［5］。但是，民辦高職院校和民辦中職學校舉辦者的經費投入僅占1.4%和1.0%。與辦學規模相比，民辦職業教育存在經費投入總量嚴重不足的現象。

我國職業教育辦學由政府、企業和民辦三方構成，在強調“政府主導”且職業教育“學雜費”仍居高不下的情況下，企業辦學和民辦教育舉辦者投入不足，已成為不容忽視的突出問題。2010年，我國中職和高職的企業辦學教育經費總量是38.6億元和46.3億元，其中企業撥款比重分別為 16.9%和28.6%；民辦中職和高職的經費總量為151.7億元和100.8億元，舉辦者投入占12.8%和9.6%。

2014年的國務院《決定》明確將“政府推動、市場引導”作為加快發展現代職業教育的基本原則，要求“發揮好政府保基本、促公平作用，著力營造制度環境、制定發展規劃、改善基本辦學條件、加強規范管理和監督指導等。充分發揮市場機制作用，引導社會力量參與辦學，擴大優質教育資源，激發學校發展活力，促進職業教育與社會需求緊密對接”，并對職業教育經費的籌集、使用和保障等問題也提出了一系列新的要求。我們認為，當前和今后一個時期，必須將建立和健全職業教育經費投入政策放在突出的位置上，增強職業教育吸引力，加強職業院校基礎能力建設，建立健全政府推動、市場引導、行業指導、企業參與、社會支持的辦學機制。因此，迫切需要以改革的思路完善職業教育經費保障機制——把以往政府主導下的“公共財政投入為主”，調整為政府引導下的“舉辦者投入問責”和“學校資助辦學面向市場籌資”的多元經費保障機制。

［1］涂子沛.大數據［M］.桂林：廣西師范大學出版社，2012.

［2］中華人民共和國國家統計局.統計數據［DB/OL］. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2012-12-15；中華人民共和國教育部.2002/2003年全國教育事業發展統計公報［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/，2012-12-15.

［3］教育部財務司，國家統計局社會和科技統計司. 2006-2011中國教育經費統計年鑒［Z］.北京：中國統計出版社，2006-2011.

［4］中華人民共和國教育部.2010年教育統計數據［DB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/，2012-12-15；中華人民共和國教育部.2010年全國教育事業發展統計公報［EB/OL］.http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/，2012-12-15.

［5］中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒2011 ［DB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/，2012-12-15.

責任編輯肖稱萍

張晨（1973-），男，上海市教育科學研究院職業教育與成人教育研究所副所長，助理研究員。

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1001-7158（2015）04-0016-03