基于國際比較視野的高職院校治理結構研究

□孫曉慶

基于國際比較視野的高職院校治理結構研究

□孫曉慶

大學治理結構是現代大學制度的核心部分。高職院校治理結構的核心，是平衡和調動利益相關主體的力量，推進高等職業教育發展。文章通過實地考察德國應用技術大學和職業學院的治理模式改革，以及對美國、澳大利亞、日本等職業教育治理制度的源流及創新發展梳理，拓寬了相關研究的視角，充分吸收高等職業院校治理理論探索與實踐經驗的精髓，提出了我國深化高等職業院校治理結構關鍵領域改革的舉措，加快構建發展現代職業教育的保障和運行體系。

治理；國際視野；比較；高職院校

我國舉辦著世界上最大規模的高等職業教育，745萬學生、63萬教職工、1321所高職（專科）院校［1］，科學的治理手段成為滿足社會轉型升級亟需的高素質技術技能型人才培養的訴求，形勢的發展迫切需要高等職業院校治理結構和決策機制的完善和創新。我國治理結構的研究起步較晚，缺乏系統性的理論指導和實證研究，對高職院校治理現實改革指導力度不大，舉步維艱。通過實地考察德國應用技術大學和職業學院的治理模式改革，以及對美國、澳大利亞、日本等職業教育治理模式路徑的梳理，拓寬了相關研究的視角和分析思路，提出了我國深化高等職業院校治理結構關鍵領域改革的舉措，加快構建發展現代職業教育的保障和運行體系，為提高職業院校治理能力提供了國際視野和有益借鑒。

一、高職院校“治理”的要義

漢語“治理”，在《辭海》中的釋義是管理，《商君書·更法》：“治世不一道”［2］。20世紀90年代以來，“治理”在傳統體制中的“控制與被控制、管理與被管理”的涵義逐漸被突破，特別是歐洲聯盟的締結，全球化和互聯網信息技術的推動，市場的繁榮，資源與環境問題的日益嚴重，公民精神生活的追求及民主意識的覺醒，諸多因素豐富和拓展了“治理”的內涵。治理成為一個持續互動、協調行動的過程。治理理論的核心在于改變傳統管理方式中行政調節的強制性手段，通過利益相關者主體的聯合行動，創建協同、多元的治理結構。

高等職業院校治理要義強調的是教育決策民主化的過程，關鍵在于設計合理的章程制度，平衡利益相關者對決策權的配置，明確權力分割、責任分擔與利益分享，激發大學的本質功能和學術創造力。2014年5月，國務院印發的《關于加快發展現代職業教育決定》對“治理”的要義界定，包含兩個方面：一種是規范辦學行為和行政權力，“建立學校、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會；制定校長任職資格標準；完善體現職業院校辦學和管理特點的績效考核內部分配機制。”［3］第二種則是倡導通過共同治理來平衡和發展利益相關者的利益，“鼓勵多元主體組建職業教育集團，開展多元投資主體依法共建職業教育集團的改革試點。”［4］這兩方面的闡述都是基于權力的平衡來實現高等職業院校的治理目標。由于各國制度受歷史、社會、經濟和文化的深刻影響，治理機制在實踐運行中不斷發展完善，可以進行結構比較和適應性選擇借鑒。

二、發達國家高等職業院校的教育治理實踐

（一）德國職業院校治理制度凸顯學術自治

追溯整個德國大學治理制度的源流，1348年德意志皇帝盧森堡家族創辦布拉格查理大學，標志著德國高等教育正式誕生。19世紀初，在德國哲學家伊曼紐爾·康德新人文主義影響下，形成了包含“大學自治”、“教授治校”、“學術自由”以及“教學與科研相統一”的新理念，由此確立了德國大學極力維護的核心價值，其根本目的在于喚醒對人性的尊重，最廣泛地調動人的積極性，充分發揮人的創造力，突出人的成長發展，把教育與人的自由、尊嚴、幸福及終極價值聯系在一起。1810年，卡爾·威廉· 馮·洪堡創建柏林大學，今稱柏林洪堡大學，“學術自由”的思想貫徹于大學理念，“以人為本”的辦學思想和教學理念得以深深扎根于德國大學的土壤，不僅對德國雙元制職業教育發展產生了巨大的影響力，而且對近代全世界大學理念和治理模式的發展帶來了深刻的影響。

20世紀20年代末爆發的世界經濟危機，給德國大學帶來巨大影響，政府控制所衍生的行政權力開始出現強化。1990年，德國的統一給政治、經濟、社會帶來了深刻變化，在教育領域的突出顯現是1998年德國頒布了《高等教育總綱法》第四次修正法案，對聯邦政府“失去的權力”和“保留的權利”作了重新界定。各州擁有了包括工資、待遇、績效改革的決定權等，聯邦政府無權介入。進入新世紀以來，德國州政府高等教育主管部門的行政權力掌控過大，高校自治權力普遍缺失。2008年10月，廢除《高校總綱法》，德國高校自治成為高等教育制度變革的內在性訴求，推動了德國高校治理進程。現行的《德國基本法》等法律，明確規定了大學享有的學術自由權利。筆者此次考察了德國薩克森州，薩克森州早在1993年出現了治理領域的嶄新名詞“高校委員會”，對德國各聯邦產生了輻射影響并逐漸普及。通過考察位于薩克森州中西部的米特韋達應用技術大學，及對德國其他應用技術大學的內部治理結構研究發現，德國高校不設董事會，校務委員會作為高校最高權力機構，“制定各校校內規章制度、學校發展戰略、機構設置、人事任用、財務收支以及推薦與選舉并罷免校長委員會成員。”［5］德國的大學教授既是一種職稱，又是一種終身榮譽。在教學和科學研究中占有絕對優勢和核心地位。應用技術大學治理結構第二層是負責學校運行的行政機構，主要由大學治理的核心人物校長、副校長等組成，校長、副校長在正教授中產生。第三層是教學研究組織，機構精簡，運行高效，充分保障了大學教授的學術自由，突出了人才培養的核心地位。不僅是德國的應用技術大學，德國職業教育體系的另一條主干路徑職業學院的治理結構，同樣凸顯了學術權力與行政權力的雙重制約。理想的院校治理使“雙元制”職業教育蓬勃發展，成為德國制造的堅強后盾。

（二）美國高等職業院校推行共同治理模式

美國高校治理制度受三權分立政治制度運行和制約的影響深遠，同時受到經濟因素、社會因素的重要影響，美國大學適應社會需求，不斷學習歐洲大學制度和治理經驗，對治理模式進行不間斷創新。美國高職院校治理從最初的以董事會為主導，拓展到以校長為主導。當前，形成了以校外人士為主導的董事會、以校長為代表的行政管理和以教授為主體的學術評議會，外部控制權、內部管理權各司其職、共同依存的美國大學治理結構，達到行政權力與學術權力的均衡匹配。此外，教師、學生以及其他利益相關者等同時對大學治理發揮積極影響。由此可見，美國大學有效的治理機制，實現的是內外部權力的監督和制衡，充分發揮了大學自治、專家治校和學術自由的有機結合。美國由此形成了各方利益相關者共同治理、同時學術型治理并重的大學治理模式，影響著世界高等教育的發展。

美國社區學院是美國高等教育的創新與發展，是職業教育、繼續教育和終身教育的重要載體。社區學院的管理權限在于各個州。董事會是學校最高權力機構，把握著最高政策和發展方向。董事會由校外知名人士組成，能多方考慮政府、社會民眾多方利益訴求，妥善處理大學與政府、社會的關系，拓展資金籌集渠道，確保并有效管理各種資源。董事會可以任命校長，社會也通過董事會監督大學，但董事會不能干預大學的日常事務。以校長為代表的行政委員會處理大學日常行政事務；由評議會處理學術事務，成員包括教授或以教授為主的學術層，涵蓋管理層、行政人員、教師代表、學生代表等多個群體。美國社區學院有效形成了董事會領導下的校長負責、行政權力與學術權力分立、協調與有效制約的治理模式。美國社區學院共同治理體現分享理念，強調教職工和學生利益訴求的民主監督，并通過完善的司法制度保障學生的基本權力。美國社區學院的“共同治理”，客觀上為美國高等職業教育的發展以及實現終身教育的社會理想提供了有力的保障。

（三）澳大利亞高等職業院校的董事會治理

澳大利亞大學治理模式受英國影響較深，而英國是世界上最早實行大學基金制撥款模式的國家［6］。英國大學基本不受行政權力干預，是一些自治機構。澳大利亞高等職業院校治理模式類似于英國1992年之前成立的大學治理結構，包含了校董會、校務委員會和學術委員會等獨立機構。澳大利亞聯邦或州政府把治理的權責機構賦予校董事會，執行董事會領導下的校長負責和校務委員會、學術委員會等輔助決策制度。澳大利亞TAFE學院（技術與繼續教育學院），是澳大利亞職業教育的辦學實體，經政府認可并接受政府監督，主要由各州政府管理。澳大利亞TAFE學院緊貼經濟產業發展需求，主動服務學生成長發展需要，TAFE學院的治理體系，主要基于政府牽頭，由行業技能委員會主導，學校、企業、行業、社會專家、顧問共同參與制定職業教育能力標準體系，各技術與繼續教育學院嚴格執行人才標準，嚴格執行培訓質量認證體系和撥款應用體系。

董事會作為TAFE學院最高權力機構，決定發展戰略、辦學宗旨和辦學方向，負責院校的業績管理、監督評估、財務管理、問責體系等。校長由董事會任命，并對董事會負責，是學校的首席執行官和法人代表。著名高等教育管理評估委員會《Hoare報告》對澳大利亞治理結構產生了深刻影響，認為董事會組成規模一般在10-15人之間為宜，組成原則必須包括不同利益相關者代表，以有效行使推進職業教育改革、質量監控、服務政府、取得政府和社會支持等內外部治理權責，充分調動各利益相關群體的主動性、創造性，促進職業教育發展決策的合法性和科學性。董事會下設校務委員會、學術委員會等機構，各專門委員會按照職責權限行使權力，對董事會負責。校務委員會擁有重大事務管理監督權力，聘任常務副校長為首席執行官。學術委員會決定教學和科學研究方面的學術權力，進行內部質量監督，以維持大學教學及研究水準，保障高校學術自由。澳大利亞TAFE學院治理結構劃分明晰，權力運行上建有相互制衡機制，確保了澳大利亞職業教育的國際地位與聲譽。

（四）日本高等職業教育法人化治理結構借鑒

亞洲近鄰日本在高等職業院校治理結構上有一定的創新之處。日本高校治理制度經歷了明治維新時期、帝國大學時代、戰后學習美式教育制度等時期。19世紀90年代，明治維新后的日本政治、經濟、軍事力量不斷增強，逐漸走上了帝國主義道路，亟需大量實業型工業技術人才。日本因此建設了一批以實業為主的專科學校。日本高等職業教育以高等專科學校為主，此時高等專科學校治理機制上行政權力占據主導之勢，實行嚴格的集權管理。在一段時間的學習模仿德國、美國等國家的治理模式后，2000年以后，日本逐步走出了一條治理改革的創新之路。

2003年，日本公布和實施了 《國立大學法人法》，此舉標志著日本高校治理進入法制化階段。日本國立大學法人化后，政府控制方式由之前的直接控制轉為間接控制。政府主要通過第三方評價方式對教學、科研和經營方面的業績進行核查評估，決定資源配置和宏觀調控。“日本全國共有各類大學778所，其中16%屬于技術類院校。”［7］日本政府把高等職業教育發展放在重要戰略位置，在職業教育發展中企業培訓的作用也非常凸顯。在高等專科學校的治理機制設計上，重新定位、科學劃分了文部省與地方教育委員會的權限，吸收了校內和校外人員共同參與，包括校長選考會、理事會、經營協議會、教育研究評議會的構成。從法人化后的治理設計來看，校長任命方式不再是教授會選舉，而由校長選考會由校外人士參與、文部省任命，校長成為法人代表、法人運營和大學運營的雙重職責，使校長的權限得到增強。教授會依舊保留關于教授、副教授和講師任免的審議權，保障了學術權力，為學術自由奠定了前提。經過摸索創新，日本基本形成了法人（校長）治校和教授治學相互結合、相互制約的治理結構機制。

三、我國高職院校治理結構的適應性選擇與創新實踐

高等職業教育的重要性決定了高職院校治理的重要性。發達國家的職業院校治理模式經驗，為我國致力于構建形成政治、行政、學術、民主等力量良性互動的現代高等職業院校治理模式，提供了有益的選擇和借鑒。

（一）加大政府簡政放權，明確權力界定實現共同治理

近年來，中央加大簡政放權的力度，政府由直接管理逐漸向間接管理轉變。圍繞怎樣擴大和落實高職院校的辦學自主權，根據產教深度融合的要求，要發揮市場主體作用，吸引社會力量共同辦學，鼓勵行業、企業、社區等共同參與高職院校事務，明確政府、學校和社會的職責權限，目標在于實現利益相關者的共同治理，推進高職院校治理結構改革。同時，建立理事會或董事會，合理確立大學內部不同治理主體之間的權利。在確定和保障學術權力、民主權力的地位和作用上，關鍵在于加強學術權力的決策機制，允許教職工、學術、校友會成員代表共同參與學校治理，共同分擔大學的事務與責任，加強教職工、學生、社會公眾對學校事務的監督和制約。以教師為根本，在資源、待遇等方面突出教師的教學科研應有的地位，充分保障教師的權益。把學生的需要作為高教改革關注的重點［8］，把高等職業教育事業的發展與學生的尊嚴、價值和出彩人生緊密聯系在一起。

（二）依靠院校章程制定，發揮章程作用實現有效治理

建立教育法律制度體系是規范高職院校治理的必要條件，根據國家及地方教育法律法規制定的進程，及時做好高職院校章程的制定工作，既要體現特色，彰顯實用性和可操作性，又要明確權、責、利的邊界與利益機制。高職院校作為一種重要的教育類型學校，在堅持黨委領導下的校長負責制根本制度保證下，堅持科學定位、分類培養、特色辦學，致力于經濟社會發展所需要的高素質技術技能應用型人才培養，建立一套科學的治理體系，真正辦成一個自我約束、自主發展、自主辦學的實體。日本現代大學制度把學術自由上升到憲法這個國家根本大法上，《學校教育法》對教授會作了明確的法律定位。我國高職院校在章程制定中也應明確教授在學校中的地位、作用及運行機制；制定師生聽證會制度，保障師生對學校重大改革發展問題及學校干部人事任免的參與、監管權；逐步實現黨委領導、行政領導的民主選舉，合理配置和制衡政治權力、學術權力和民主權力，做到學術自治、職責清晰、民主科學，使各項權力既相對分立，又相互制約。

（三）圍繞教育現代化目標，實現治理體系和治理能力現代化

圍繞到2020年基本實現教育現代化目標，首先必須理順政府、教育和學校的關系，創新體制機制，切實解決現實矛盾和問題，充分發揮教育治理的能力。高職院校治理必須關注教育質量和內涵建設，把落實學校辦學主體地位、激發學校辦學活力作為核心任務，通過創新創業引領支撐新科學新技術，加快學校治理結構機制改革，激發主體內在潛力，自我完善，自主發展。其次應該加快教育質量評價體系建設，建立專業與產業行業的關聯，建立動態適應的社會機制，以學生可持續發展為中心，提高技術技能應用型人才培養質量。再次，應建立和強化獨立的高職教育績效評估和監督機構，深入貫徹《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》等文件精神，積極培育和發展社會第三方組織，彰顯評估機構的獨立性、專業性、公正性和科學性。唯此，高職院校才能承擔起相應的社會責任，體現科學治理、依法治理和民主治理，實現治理能力的現代化。

［1］教育統計數據全國基本情況（截至2014年12月15日）［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/s8493/201412/181591.html.

［2］辭海（第1版）［M］.上海：上海辭書出版社，2000：1101.

［3］［4］國務院關于加快發展現代職業教育的決定［Z］.國發〔2014〕19號.

［5］俞可.在夾縫中演繹的德國高校治理［J］.復旦教育論壇，2013（5）：14-20.

［6］孫曉慶.發達國家高職教育經費投入標準與績效評價比較研究［J］.繼續教育研究，2014（3）：128-130.

［7］寺田盛紀（著），閆智勇，等（譯）.日本職業教育面臨的挑戰——亞洲區域內國際比較視野中的研究［J］.職業技術教育，2012（7）：81-87.

［8］趙德武.高等教育新常態與教育改革創新［N］.光明日報，2015-1-6-（16）.

責任編輯時紅兵

孫曉慶（1980-），女，浙江余姚人，寧波城市職業技術學院助理研究員，研究方向為高等職業院校治理與績效。

寧波市教育科學規劃研究課題“基于國際比較視野的高職院校教育治理結構研究”（編號：2014YGH126），主持人：孫曉慶。

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1001－7518（2015）23-0049-04