寧鎮揚同城化中政府、市場和社會的良性互動

陸玉珍

(中共揚州市委黨校 江蘇 揚州 225002)

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寧鎮揚同城化中政府、市場和社會的良性互動

陸玉珍

(中共揚州市委黨校 江蘇 揚州 225002)

在區域發展中存在不同層級的政府組織、市場組織、社會組織、家庭及個人等多種主體，寧鎮揚同城化不是單純的政府行為，它是政府、市場和社會三種力量合力的結果。要實現政府、市場和社會的良性互動，關鍵是明確政府、市場和社會不同主體的角色定位，轉變政府經濟和社會職能，強化政府協調協商、公共決策和公共服務職能。政府經濟職能轉變取向是發揮市場機制的決定性作用，社會職能轉變取向就是建立新型的社會治理體制，對政府失靈和市場失靈的公共事務領域發揮第三方作用。

寧鎮揚同城化；政府；市場；社會；良性互動

一、寧鎮揚同城化中政府、市場和社會良性互動的關鍵是政府職能轉變

作為江蘇省區域共同發展戰略的重要內容，寧鎮揚同城化歷經近10年的推進取得了豐碩的成果：三市在基礎設施、旅游、文化資源共享、醫療服務、社會保險、環保等與三市市民生活密切相關的領域，取得了許多階段性的合作發展成果，尤其是南京、鎮江、揚州三市公共交通IC卡率先實現互聯互通；南京重大項目投資洽談會、都市圈市長峰會，已成為區域合作與寧鎮揚同城化的重要載體和品牌；寧鎮揚之間的交通等基礎設施對接、市場對接、發展戰略對接進一步緊密，同城化建設取得了明顯的成效。隨著《寧鎮揚同城化發展規劃》的出臺，對三市功能互補、產業互動、市場互通、交通互聯、資源互享、跨界共建等方面進行科學規劃，將逐步建成和諧、幸福、宜居的優質生活圈和生態文明區域。

寧鎮揚同城化經過多年發展，在取得進展的同時，還或多或少存在一些問題：各市在功能定位、產業布局等方面缺乏協調和謙讓，統一的開放市場和資源要素之間的自由高效流動、合理趨優配置還未真正形成，區域生態建設和環境保護等方面的利益沖突還時有發生。《寧鎮揚同城化規劃》的出臺是在區域發展頂層設計層面推動深層次矛盾和問題的解決，這將有利于構建江蘇乃至長三角西部綜合實力強勁的經濟中心和影響力較大的大都市區。實現《寧鎮揚同城化發展規劃》中提出的目標，拭待解決政府職能轉變問題：

第一，實現真正的市場一體化發展需要轉變政府職能。實現同城化建設中基礎設施、產業布局、創新體系、公共服務、城鄉格局、生態環境、改革開放等七個方面的重點任務，加快交通、能源、通信、水利、環保等方面發展一體化步伐，需要轉變政府職能，整體謀劃區域協調發展路徑。由于國家行政管理中的科層制是不可避免的，對像中國這樣的大國來說，這一規律表現的更加突出。現實中，金字塔型的科層管理體系是現代國家行政管理的普遍現象。各國的差異僅表現為這一金字塔型的管理體系中層級的多少。有的國家分三級，有的國家分四級，而我們這樣一個大國則分了五級。很多學者在研究影響區域經濟一體化的關鍵問題時，認為現行的行政區邊界的“硬”約束，在一定程度上阻礙了市場要素的跨區域流動，阻礙了區域經濟的積聚功能和輻射功能。為此，許多研究在對策上均趨向于行政組織上的措施，即建立超區域和跨區域的行政組織，如在長三角經濟一體化中提出建立“長江三角洲經濟特別行政區”、“長三角經濟協調管理局”等。[1]事實上，市場經濟在本質上就是一體化的經濟，當這種經濟形式遇到行政分割時，問題的根源在于政府職能能否實現根本的轉變，而不在于行政組織或行政區劃的變革。實踐上看，世界上區域經濟一體化搞得好的地方，如日本東京地區等并非得益于行政組織或行政區劃的變革。阻礙寧鎮揚同城化的根本原因不在行政區域，而在于政府職能還不能適應市場發展對一體化的要求。行政區的層級和邊界總是存在的，即使在寧、鎮、揚三市內部也有縣級市和區的劃分，如果政府的職能不能適應寧鎮揚一體化發展的要求，那個“行政壁壘”依然會存在，就不會實現真正的一體化發展。

第二，解決寧鎮揚同城化的困境需要轉變政府職能。近年來寧鎮揚同城化所遇到的困境正是以政府的特定職能為基礎的。我國“行政區經濟”的現狀是在地方政府的強力推動下形成的，一定意義上，它是地方政府刻意塑造的一個結果。在我國經濟長期高速發展的歷史進程中，地方政府事實上己深度介入地方經濟的發展過程。它在主導地方經濟發展的同時，自身也成為了地方利益的代表。地區經濟的發展速度和地方財政收入的增加是衡量各級地方政府政績的主要內容與標志，因而地方政府多從自身的利益出發，各自強調本轄區內的經濟發展，于是就出現了以行政方式為主導的所謂“轄區競爭”現象。[2]多年來，寧鎮揚同城化進程中現實存在的行政區劃與經濟市場化的矛盾，即由于不同地區的利益分配往往不能很好協調導致的各種地方保護、市場分割等阻礙經濟一體化進程的現象，就是“轄區競爭”的表現和結果。所以轉變政府職能，改變政績考評方式是寧鎮揚同城化發展的關鍵，否則阻礙同城化的行政因素的種種表現仍然不同程度地存在。

第三，實現政府、市場和社會在區域治理中的合力需要轉變政府職能。在目前城市管理模式下，城市政府是城市管理的主體，但是隨著區域經濟聯系的不斷加深，政府單一的管理智慧已經越來越難以有效應對區域發展問題的復雜性，因此需要借助來自市場與社會的力量。另外，打破行政阻隔，實現區域經濟一體化發展，其制度的實現和效果的檢驗最終需要市場和社會的力量來完成。因此，市場和社會力量理應在同城化發展中發揮重要的作用。而當前寧鎮揚同城化的區域協調問題主要是省級政府以及寧鎮揚三地政府之間關注的議題，企業組織、社會組織和公民等社會力量并沒有真正參與其中。寧鎮揚同城化合作中市場和社會組織的功能缺陷，使得政府與市場和社會在區域治理中地位嚴重失衡，三方力量難以有效協調，無法實現集體合力。這勢必會導致寧鎮揚區域協調和合作政策在制定過程中出現政策目標無法滿足市場和社會各個利益主體的現實需要，在政策執行過程中無法得到市場和社會各個利益主體的有效回應和積極配合的現象。

由政府職能所造成的問題必須通過政府職能的根本轉變來解決。因此，要消除寧鎮揚同城化的障礙，促進經濟、社會、文化等方面一體化發展的速度與質量，就必須深入、徹底地轉變政府職能，使政府職能與寧鎮揚同城化的內在要求相適應 。政府職能的根本轉變本是一件不太容易的事情，但十八大以來，中央對全面深化改革的部署和最近出臺的《江蘇省市縣政府職能轉變和機構改革的意見》，為政府職能轉變提供了制度保障。政府職能轉變的著力點應聚焦于兩個方面：一是強化自身公共服務和公共政策功能；二是向市場和社會放權。

二、寧鎮揚同城化中市場與政府的良性互動：市場主導與政府推動

十八屆三中全會《決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”這就意味著合理確定政府和市場的邊界。在寧鎮揚同城化的發展中發揮市場機制的決定性作用，但行政力量的因勢利導和推動協調作用不可偏廢。因此要大幅度減少政府對資源的直接配置，凡產業布局、投資并購等能由市場調節和解決的都交給市場，政府的作用定位于保障公平競爭，加強市場監管，營造良好的市場環境，消除制度環境上的各種障礙，彌補市場失靈的缺陷。圍繞樹立“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的理念應把握幾個問題。

1、優化產業布局，注重分工和比較優勢。在由計劃經濟向市場經濟轉軌的初期，由于市場發育的不足，區位成本信號扭曲，市場還不具備導向功能；加之國企比重過大，市場中缺乏自我決策的市場主體，所以必須由政府通過計劃作出地區產業布局的安排。但時至今日，市場的作用日益顯現，在絕大部分競爭性產業領域，市場已經能夠提供“生產什么”的信號，意味著市場功能在資源配置上逐步取代計劃功能。因此，在寧鎮揚經濟板塊的構建中，應充分尊重市場的選擇。溫州的打火機、杭集的牙刷之所以形成產業集群，蓋因較好地切合了本地的要素稟賦優勢，經歷了市場選擇。政府在培育產業集群、促進產業升級中，根據地區的資源稟賦和比較優勢，出臺產業引導政策，營造公平競爭的創業環境，包括提供融資服務、提供信息服務，以及發展職業教育，提供優質的勞動力等。

2、培育統一市場體系，注重開放和融合。寧鎮揚同城化發展的終極目標是將資源配置的空間從三個相對獨立的行政區擴大至整個寧鎮揚地區。為保證生產要素在整個區域內自由流動和高效率配置，《寧鎮揚同城化發展規劃》已經明確：建立省級統籌協調機制，探索建立共同行為準則和管理契約；共同設立區域發展基金、社會發展基金和產業發展基金，為同城化發展提供引導基金；完善同城發展政策措施，諸如財稅、金融、土地、投融資等方面；開展先行區建設，模糊行政邊界，實行融合發展。[3]因此，政府一方面要積極推進三地間的相互開放、相互融合，推動人才、資本、資源跨地區自由流動，建立與國際通行做法相銜接的運行機制，加快培育一體化消費品市場、資本市場、技術市場和勞動力市場，避免惡性競爭；另一方面要把工作重點及時地轉移到推動《寧鎮揚同城化規劃》的組織實施上來，建立多層次的組織協調機制，比如，設立寧鎮揚同城化建設常設工作機構，成員由三市派人組成，機構負責人由三市常設代表輪流擔任，具體負責組織策劃、聯絡協調、制定重大決策實施方案、安排重要會議和重大活動，加強對同城化推動過程中全局性重大問題的研究決策和組織協調，加快構建同城化協調發展機制，全面構建基礎設施互聯互通、產業發展合作共贏、公共服務共建共享、跨界區域協同建設、生態文明聯動推進的同城化發展新格局。

3、堅持企業為主體，注重簡政放權。根據十八屆三中全會《決定》和《江蘇省市縣政府職能轉變和機構改革的意見》對轉變政府職能、進一步簡政放權的要求，削減行政審批事項，降低企業進入門檻，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，最大限度減少政府對微觀事務的管理。在寧鎮揚一體化發展中，“企業為主體的核心理念”要深入人心。企業發展中，如果原行政區域的要素供給、市場需求不能順應企業的擴展，企業在向外拓展生產要素的供應、追求新的市場空間、尋覓新的生產項目、追求新的投資區域和協作同伴時所進行的兼并、收買、重組，由企業根據市場的競爭規律來進行。在企業發展規劃中，政府和科技服務部門可以為企業提供各種力所能及的服務，“想企業所想，急企業所急，為企業辦事，讓企業滿意”。

三、寧鎮揚同城化中政府與社會的良性互動：政府負責與社會協同

十八屆三中全會《決定》提出要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”寧鎮揚同城化發展過程中由于涉及到多種利益群體，因此必須要實現區域治理的轉型，實現治理主體多元化。

1、建立政府負責，多元社會力量共同參與的協商協調機制。區域問題已經超越了單個行政區的限制，要達到滿足社會多元需求的目的，必須在制定區域發展戰略時積極謀求與企業組織、社會組織和市民的廣泛合作，探索基于社會力量廣泛參與的具體方式、內容和程序，逐步形成政府負責，多元力量共同參與的社會協商機制，使之與行政協調和調控機制能夠相配合。具體來說，一是發揮企業組織在區域合作中的重要作用。寧鎮揚大都市區已經存在了大量的專業市鎮，并發展起一大批企業集群，他們成為區域產業合作和發展的重要力量。因此，政府部門在制定區域合作戰略的過程中，在制定產業規劃時，應充分發揮當地企業的信息優勢，積極聽取他們的意見和建議，合理引導當地企業為產業結構布局發揮積極作用，避免產業出現惡性競爭和重復建設的不良傾向。二是寧鎮揚三地政府可經常性開展一些以城市合作發展為主題的活動。這樣的活動可以邀請大量來自高等院校和研究機構的專家學者、企業家以及其他社會組織成員參加，廣泛吸收社會力量。寧鎮揚社科系統連續八年、黨校系統連續兩年舉辦的“寧鎮揚同城化論壇”都是很好的形式。此外，寧鎮揚三地政府可通過建立新聞發布制度，定期或不定期召開通報會，發布三地城市同城化發展最新信息，實現政府與社會的良性互動，營造良好的社會氛圍。 三是廣泛聽取社會公眾的聲音 。城市公共政策議題的信息應該通過官方網站、主流媒體等便捷的信息傳輸渠道向社會及時公布，積極聽取社會公眾的意見。同時，將社會普遍關注的區域問題積極主動納入政府公共政策的重要議題之中，如政府應該對公眾普遍關注的區域間交通基礎設施之間的銜接、通訊同城化、人才社會保障一體化等問題做出積極有效的回應。

2、發揮經濟類社會組織的作用，協同政府進行市場監管、營造良好的市場環境。十八屆三中全會《決定》提出要“正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”行業協會商會等經濟類社會組織是我國社會主義市場經濟體系中不可缺少的重要組成部分，是加強和改善行業管理與市場治理的重要支撐，是聯系政府、企業、市場之間的橋梁紐帶，在市場不能調節、政府不宜直接干預、單個企業力不能及的領域，具有獨特優勢和積極作用。在全面改革背景下，政府在經濟領域的職能越來越側重于宏觀調控和市場監管，不再直接干預企業的具體經營行為；企業作為市場的主體，根據相關法規和市場要求，按利益最大化原則做出自己的決策；各類行業協會商會在行業調查、行業統計、行業自律、行業規劃和行業標準制定、行業技能資質考核、價格協調、產品展銷等方面可以起到“傳送帶”、“分流器”和“上掛下聯”的作用，從而使宏觀和微觀之間能夠實現更好的銜接。社會組織的組織協調和服務自律作用，也協助了政府進行市場監管、營造良好市場環境。

[1]“長三角構想設立特別行政區”[N].重慶晨報，2007-05-23.

[2]姚先國,謝曉波.長三角經濟一體化中的地方政府競爭行為分析[J].中共浙江省委黨校學報,2004，(3).

[3]江蘇省人民政府.寧鎮揚同城化發展規劃，2014.8.

(責任編輯：輝 龍)

2015-03-30

陸玉珍(1971-)，女，江蘇揚州人，江蘇省揚州市委黨校副教授，主要研究方向為哲學社會學。

F061.5

A

1672-1071(2015)03-0094-04