城鎮化融資的三個維度：基于OECD國家的經驗

黃瑞玲 談 鎮

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

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城鎮化融資的三個維度：基于OECD國家的經驗

黃瑞玲 談 鎮

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

OECD國家的經驗表明，財政融資的合理性、付費融資的可行性以及市場融資的可得性是城鎮化融資的三大支柱。釋放我國城鎮化內需潛力，要在財政融資上提高社會基礎設施統籌層次、強化地方經濟基礎設施的財力支撐，在付費融資上把合理定價與定向補貼結合起來、發揮價格杠桿的關鍵作用，在市場融資上推進地方債制度創新和風險防控機制建設、讓“顯規則”變得有效可行。

城鎮化；財政融資；付費融資；市場融資

城鎮化是擴大內需的最大潛力。2013年我國城鎮化率53.7%，如按戶籍人口計算僅36%，遠低于發達國家近80%的平均水平。差距就是潛力，今后一二十年我國城鎮化率將不斷提高，到2030年城鎮人口有望突破10億人，相當于美國現有人口規模的農村富余勞動力及人口轉移到城鎮將帶來對基礎設施以及其他公共服務的大量需求。釋放擴大內需的最大潛力，推進以人為核心的新型城鎮化，首先要解決錢從哪里來的融資難題。本文期望通過對OECD(經濟合作與發展組織)部分國家城鎮化融資機制的研究，為我國強化財政融資的合理性、付費融資的可行性以及市場融資的可得性提供部分經驗借鑒。

一、城鎮化財政融資的維度及其合理性

城鎮化涉及大量經濟基礎設施和社會基礎設施的投入，①其財政融資渠道有地方稅收和轉移支付。根據財政分權理論，由于各地對經濟基礎設施和社會基礎設施的消費存在偏好上的差異，城鎮公共產品和公共服務由地方政府提供可以使供需更好匹配，并有利促進效率提升、政府間競爭和自下而上的地方創新。因此，城鎮化財政融資應以地方稅收為主、轉移支付為輔。②通過自行設定稅率為城鎮化融資，地方政府投融資權責的一體保證了地方公共產品和公共服務生產上社會邊際收益和社會邊際成本的一致，從而促成了社會資源的優化配置和城鎮化效率的增進提升。一旦出現空間上的外溢影響，地方邊際成本和全局邊際成本不再相符，由地方稅收自主融資生產的公共產品和公共服務就會出現過剩或短缺，這時政府間的轉移支付也就成為糾正外部性的必要手段。

表1 地方政府開支的重要性(2013年)

數據來源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

從支出份額看，表1列出了部分國家地方政府開支相對于公共支出和GDP的重要性，各國地方支出相對所有公共支出的比重普遍在50%以下，其中法國、英國地方政府開支的重要性相對較低而中央政府的支出責任相對較大。從收入結構看，表2給出了部分國家地方政府的收入構成，其中的稅收一欄為自主稅和分享稅的加總，結合OECD有關地方征稅能力的統計分析，我們可將美國、瑞典、法國劃為自主稅高、分享稅低、轉移支付適中的類型，西班牙、比利時劃為自主稅、分享稅、轉移支付均適中的類型，英國、韓國劃為自主稅低、分享稅低、轉移支付高的類型，德國劃為自主稅低、分享稅高、轉移支付適中的類型。城鎮化財政融資結構存在差異的原因，一是各國地方政府在公共產品和公共服務供給上的角色不同，二是各國涉及跨行政區的外部性及其處置方式各異，三是各國歷史文化引致的價值取向和約定俗成使然。

數據來源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

城鎮化進程中公共產品和公共服務的改善帶來居民財產的增值，基于土地、房產基礎上的財產性稅收構成地方稅的基本稅源。在財政聯邦制國家中，美國財產稅占州以下地方政府稅收的75%，占地方財政收入的30%；③加拿大不動產稅幾乎是州以下地方政府的唯一稅收，占其財政收入的40%以上。單一制國家的地方稅體系盡管相對較弱，但總的趨勢也是擴大地方財產稅、土地稅、城市開發稅、地方公共設施稅等稅收權限。④財產稅的優點是稅基的不可流動性使其成為地方城鎮化融資的穩定、可靠收入來源，土地、房產的穩健增值也使地方政府無需經由稅率的頻繁調整即可實現收入的持續增長。其缺點是財產稅高度可察覺、高增長地區固定收入財產所有者負擔過重、對類似財產的不同估值易引發不公平感等，因此，財產稅并不易為納稅人所接受。

由于中央政府在征稅上有顯著的規模經濟，加之糾正外部性、提供保險緩沖以及旨在促進空間公平的再分配需求，轉移支付成為城鎮化財政融資的重要來源。轉移支付主要有一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型。以韓國為例，其2010年中央對地方補貼的66.5%為一般性轉移支付，主要用于社會保障、住房和社區設施、經濟發展、環境保護、衛生等事項的專項轉移支付占比為33.5%。⑤一般性轉移支付不附帶任何限制，可由地方政府任意支配，也稱無條件補貼，中央政府可通過一般性轉移支付來促進特定地區集聚資源、加快發展。專項轉移支付又稱有條件補貼，地方政府只能將上級補貼用于特定的城鎮公共產品和公共服務，其優點包括提供了中央影響地方公共產品生產決策的政策工具、保證了城鎮基本公共服務的均等化，缺點則表現為信息不對稱下管理難度大、政治資助和權力尋租易發高發。

二、城鎮化付費融資的維度及其可行性

城鎮基礎設施傳統上被認為是公共產品，在生產上具有非競爭性，在消費上具有非排他性，而公共產品理應由政府使用稅收來建設，并向作為納稅人的城鎮居民免費提供。長期以來，政府或準國有機構因此取得了在城鎮基礎設施產業中的壟斷地位，但也帶來經營效益不佳、維修不足、無法適應用戶需求以及資金匱乏、財政枯竭等一系列挑戰。人們在實踐中逐漸認識到，使用者付費一方面可抑制對城鎮基礎設施和環境敏感型產品的過度需求，另一方面又可增加融資渠道、刺激服務供給、改善服務質量，是更加激勵相容的“理想”城鎮化融資方式。隨著城鎮基礎設施生產上授權、外包、補貼等各種形式的公私合作逐漸興起，基于使用者付費原則的項目收益在城鎮化融資中的作用不斷增強。表3給出了部分國家使用者付費相對地方政府收入和GDP的比重，從中可以發現目前美國、瑞典使用者付費融資的重要性相對較高，而西班牙、比利時城鎮化付費融資的重要性則相對較低。

對一些價格彈性大的城鎮服務，比如水電供應、公共交通、垃圾和水處理，使用者付費是實施需求管理的有效工具，既可緩解地方政府的財政支出壓力，又部分化解了城鎮化進程中所面臨的資源環境壓力。以擁堵費為例，相比步行、騎行和公交等綠色交通方式，小汽車能耗和空間消耗大，在資源緊張的城市中心區使用小汽車的成本，比在非中心區、非城區更要高出許多倍，征收擁堵費可杜絕巨額的社會隱性補貼，通過將汽車使用的環保成本、空間成本內部化，⑥以經濟手段限制小汽車數量增長及在中心城區的使用。倫敦自2003年擁堵費的政策實施以來，開車的人少了，騎自行車、走路、坐公交和地鐵的人多了，人們綠色出行的觀念得到加強，城市建設也走出了修路、車增、拓路、車再增的治亂循環。

表3 使用者付費融資的比重(2013年)

數據來源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

其實，城鎮提供的大部分服務都具有排他性，只有擁有特定設備或并入特定網絡才能使用，如安裝自來水管道、煤氣管道、排污系統或設置移動互聯網接入密碼，對供水、供氣、排污、網絡等城鎮服務均可根據流量計費。在新增用戶與城鎮公用設施連網之后，其競爭性則表現為強加給現有用戶或供給者的服務成本包括高峰期成本。因此，大部分城鎮服務均具排他性或競爭性，屬私人產品或準公共產品而非純公共產品，可由市場或公私合作予以有效提供。特別是，近年來隨著資源環境約束的不斷加劇、網絡利用的日趨飽和擁擠以及服務計量技術的持續創新，城鎮服務使用者付費融資的必要性和可行性大大增強。例如，最初電費是按街道人頭收，有了機械電表就可逐戶計量收費，進一步有了智能電表之后又可實行峰谷電價、階梯電價。同樣，通過在中心城區設置入口，利用照相機在入口處記錄車輛牌照和排放等級，并使用電子銀行從車輛所有者賬戶上扣費，交通的精細化管理也使我們可以像私人產品一樣地管理城市道路，擁堵費收取也就在技術上有了可行性。

三、城鎮化市場融資的維度及其可得性

城鎮化資本需求與財政資源存在內在的不匹配，經濟基礎設施投資的現金流特征表現為建設階段短期、大額的資本支出以及運營階段長期、小額的經常支出，而地方政府可用于基建的財力則介乎二者之間，脈沖式的一次性資本支出與平滑的政府可支配財力之間的差額必然要通過外部市場融資來解決。由此形成的長期債務可由項目直接收益或地方一般財政收入逐年償還，以使不同時期的受益人均承擔部分城鎮化投資的建設成本、融資成本，讓資產經濟壽命與債務期限更加匹配，促進代際公平。因此，符合相關約束條件且在一定限額之內的地方財政赤字與債務融資有其合理性。表4給出了部分國家地方財政赤字與債務水平，從中不難發現目前西班牙、美國地方財政赤字和債務占GDP的比重相對較高。

表4 地方財政赤字與債務水平(2013年，2012年)

注：財政余額-為赤字，+為盈余

數據來源：OECD, Fiscal Decentralisation Database

銀行貸款作為傳統的間接融資方式，是城鎮建設市場化融資的重要工具之一。由于城鎮化投資規模大、風險低、回報慢，市政貸款一般融資期限較長，短則3至5年，長則10-20年，主要以開發性金融機構的貸款為主。為幫助地方政府進入間接融資市場，德國、法國、荷蘭等西歐國家的經驗是吸納地方政府入股成立市政銀行，由市政銀行廣泛吸收居民儲蓄存款以及保險公司、養老基金等大型金融機構的長期資金為城鎮化提供融資支持，通過強化資產負債期限匹配的風險管理，并與地方政府建立有關預算編制、資本規劃等融資咨詢的長期關系，市政貸款融資保持了良好的信用記錄。最初，市政銀行是由政府控股的，其發放貸款的違約風險也由政府兜底。近年來隨著競爭的引入和管制的解除，市政銀行的商業化程度不斷提升，資金來源的多樣化程度持續提高，地方政府貸款融資的市場約束和財政紀律也得到顯著增強。

除了銀行貸款之外，市政債是城鎮化市場融資的又一重要工具。市政債一般享有免稅待遇，所籌資金限于社會公益項目或城鎮基礎設施建設，不得用于彌補地方政府經常性支出，在期限上多為長期建設債券。與銀行貸款比，市政債是在金融市場上的直接融資行為，需要公開披露信息及獲得相應的發債評級。由于債券價格及時反映了地方財力的穩健狀況，市政債這種直接融資方式既使地方政府面臨較強的市場約束，又可激勵其通過改善當地信用狀況來降低融資成本。從歷史看，市政債和美國城市化進程關系密切。1840-1880年期間，美國城市人口快速增長，僅芝加哥人口就從約3萬人增長到200萬人，地方政府發行的市政債也從0.25億美元大幅增加到8.21億美元。進入20世紀，地方政府債務規模超過州政府債務，比聯邦政府債務規模高出50%。1902-1932年期間，地方和州政府的政府債務再次以10%的年均速度增長。⑦當然，在市政債快速發展過程中美國也產生了債務違約和隱性擔保等問題，通過引入信用評級、信息披露、債券保險三大機制，美國市政債市場才走上了健康發展的軌道。

四、國外經驗對我國建立健全城鎮化融資機制的啟示

OECD國家的經驗表明，財政融資的合理性、付費融資的可行性以及市場融資的可得性是城鎮化融資的三大支柱。從國際經驗的研究中，可以為我國建立健全多元、可持續的新型城鎮化融資機制提供以下啟示：

1、從城鎮化財政融資的維度來看，1994年分稅制改革以來，事權不斷下放，財權不斷上收，目前我國地方各級稅收收入尚不能滿足其當年公共財政支出的一半，同時預算支出又受到達標增支政策約束，地方基本運轉靠稅收，城鎮發展主要靠土地，⑧導致“人”的城鎮化難于推進、“物”的城鎮化欠賬過多。社會保險基金離全國統籌的目標要求相去甚遠，養老保險、醫療保險可攜帶性差，勞動力流動的福利損失、交易成本和管理成本居高不下。一下雨就“水漫金山”的現象屢見不鮮，北京等城市高峰期汽車和公共交通的平均速度不到倫敦的一半，地上地下設施的短板和欠賬已成為城鎮化運行之殤。推進以人為核心的新型城鎮化，必須在提高社會基礎設施財政統籌層次、促進“人”的城鎮化的同時，積極構建地方稅體系，調節現有共享稅體制安排，培育地方資源稅財源，推進房地產稅、環境稅等稅制建設，為經濟基礎設施建設和“物”的城鎮化提供穩定、可預期的地方政府稅收支柱。

2、從城鎮化付費融資的維度來看，目前我國城鎮服務還存在價格壓抑現象，要素價格扭曲導致城鎮化發展的低效和資源的嚴重浪費，近年福利化過高預期的積累又使基于使用者付費原則的項目收益機制進一步失靈。以公交車和地鐵票價為例，過低定價不但加重了財政負擔，還引發公交過度消費、車內過度擁擠和乘車舒適度下降等問題，擠出效應使那些原本依賴公交系統上下班的人們轉而加速購買私家車，在政策效果上反而背離了以低定價促進人們出行方式轉變和發展公共交通的初衷。應該看到，付費是聯結城鎮服務消費者和生產者的最直接路徑，是擴大城鎮服務供給和節制無謂浪費的最強烈刺激，對那些具備排他性或競爭性的城鎮服務進行合理定價并輔之以對困難群體的補貼，既可提升效率又可促進公平。在推進新型城鎮化進程中，要厘清私人產品和公共產品的邊界，把合理定價與定向補貼結合起來，用好價格杠桿這關鍵一招，在提升服務效率、促進社會公平的同時確保財政可持續。

(4) 根據華豐煤礦實際工程地質條件及相似模擬結果，提出全斷面高強預應力錨網支護，特殊部位加強支護的方案，工程實驗達到了理想的效果。

3、從城鎮化市場融資的維度來看，目前我國城鎮化融資股權類占2/3，外部市場融資以地方政府融資平臺貸款為主，占了另外的1/3，而地方債支持城鎮化的功能還幾乎處于空白地帶，亟待開發。⑨據國際經驗，如果基礎設施融資實現向股權、貸款、債券大致各占1/3組合的轉變，既可大幅降低我國城鎮化的長期資本成本又可培育發展我國的債券市場。結合近年來城鎮化融資制度創新的實踐，我國在《新預算法》中增加了正面規范、指導與約束地方債的內容，第35條和第94條，從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多方面做了規定，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還等問題。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)也明確指出，賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。可見，上述政策法規的實施，讓通過發行市政債或類似債務工具負債融資來支持城鎮化建設的“顯規則”變得有效、可行，使以城投債替代市政債以及通過信托貸款、發行理財產品甚至違規集資等方式變相舉債融資的“潛規則”受到實質性約束。

注釋：

① 城鎮基礎設施大致可劃分為社會基礎設施和經濟基礎設施兩大類，前者包括醫院、教育機構等設施，后者包括供排水、污水和固體廢物管理系統、衛生系統、防洪體系、電力和通信等公用事業，以及公路、地鐵、公交、機場、港口等公共工程。KPMG. Linking Cities to Finance: Overcoming Bottlenecks to Financing Strategic UrbanInfrastructure Investments. Background paper, Shanghai, China, 2010。

② 奧茨通過一系列假定提出了分散化提供公共產品的比較優勢，因為與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區選民的效用與需求。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共產品，那么由下級政府提供則效率會更高。Oates, W E. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Javonovich, Inc, 1972。

③ Barnett J L, Vidal P M. State and Local Government Finances Summary: 2011. U.S. Census Bureau, 2013。

④中國人民銀行貨幣政策分析小組.中國貨幣政策執行報告(2012年第4季度)[M].北京:中國金融出版社,2013。

⑥據2013年09月16日《人民日報》，從耗能來講，2012年北京公共交通(包括地面公交和軌道交通)單位人次出行能耗為0.2千克標煤/人次，小汽車能耗為1.6千克標煤/人次，是公共交通的8倍左右。隨著交通的擁堵，環境負擔還會進一步加重，時速15公里時的一氧化碳、氮氧化物、碳氫化合物排放分別是30公里時的1.9、1.5和1.9倍。空間成本也是易被忽視的小汽車使用成本，一輛中型轎車5米長、2米寬，僅停放就需要10平方米，加上進出通道、坡道等，一輛停放在地下室的小汽車平均要占用40平方米的空間面積，比目前北京市人均住房面積還要多。

⑦ Eichler J P, Wegener A, Zimmermann U. Financing Local Infrastructure - Linking Local Governments and Financial Markets. Bonn and Eschborn: GIZ, 2012.

⑧據美林證券的研究，中國基于土地的收入占地方政府收入的23%。Merrill Lynch. The Visible Hand - A Reform Roadmap & What It Means, 2010.

⑨ Mckinsey Global Institute. Preparing for China’s Urban Billion, 2009.

(責任編輯：輝 龍)

本刊參考文獻標注格式

一、專著、論文集、學位論文、研究報告格式

[序號]主要責任者.文獻題名[文獻類型標識]. 出版地：出版者，出版年. 起止頁碼.

其中，專著的文獻類型標識為M，論文集的文獻類型標識為C，學位論文的文獻類型標識為D，研究報告的文獻類型標識為R。

示例： [1]周振甫. 周易譯注[M]. 北京: 中華書局，1991. 20.

二、期刊文獻格式

[序號]主要責任者. 文獻題名[J]. 刊名, 年，卷(期).

示例：[2]何齡修. 讀顧城《南明史》[J]. 中國史研究, 1998, (3).

三、論文集的析出文獻格式

[序號]析出文獻主要責任者.析出文獻題名[A]. 原文獻主要責任者. 原文獻題名[C]. 出版者， 出版年. 析出文獻起止頁碼.

示例: [3]崔之元. 超自由主義[A]. 朱景文. 當代西方后現代法學[C]. 北京：法律出版社，2002. 238.

四、報紙文獻格式

[序號]主要責任者. 文獻題名[N]. 報紙名，出版日期(版次).

示例：[4]謝希德. 創造學習的新思路[N]. 人民日報，1998-12-25(10).

五、網絡文獻格式

[序號]主要責任者. 文獻題名[EB/OL]. 網頁地址.

示例：[11]中華人民共和國刑法修正案(八)[EB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/14010445.html.

江蘇省教育廳重點項目《江蘇新型城鎮化可持續融資機制研究》(項目編號：2013ZDIXM012)、江蘇省社科基金項目《江蘇地方政府性債務風險防控研究》(項目編號：14SZBZ26)和江蘇省社科基金重點項目《江蘇城市轉型與產業升級良性互動研究》(項目編號：13EYA004)階段性成果。

2015-04-30

黃瑞玲(1965-)，女，江西贛州人，江蘇省委黨校世界經濟與政治部主任，經濟學博士，教授，研究方向：金融理論與政策；談鎮(1963-)，男，湖北黃石人，江蘇省委黨校科研處處長，經濟學博士，教授，研究方向：發展經濟學與區域經濟發展。

F832.7

A

1672-1071(2015)03-0041-06