我國政府購買教育服務研究述評

毛明明 劉青峰

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

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我國政府購買教育服務研究述評

毛明明 劉青峰

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

近年來，公私伙伴關系在我國公共服務領域中的運用正在受到越來越多的關注，而通過“政府購買”這種公私合作模式來提供教育服務，在理論上和實踐上也在不斷地受到學界的探究。但較之政府購買其他公共服務，政府購買教育服務的研究成果還很少，其研究現狀也不容樂觀。本文從政府購買教育服務的購買政策、購買領域、購買形式和模式、購買問題和風險以及購買制度建設這五個方面，對我國現有政府購買教育服務的研究成果進行歸納和梳理，以期能對我國政府購買教育服務的后續研究提供有益借鑒。

政府；購買教育服務；研究現狀；研究展望

從圖1中我們可以看出，近五年來，關于我國“政府購買公共服務”的研究成果數量之多，期刊論文約450篇，學位論文約50篇，其相關研究已經初具規模；涉及“政府購買養老服務”研究的期刊論文約100篇，學位論文約40篇，分別占“政府購買公共服務”研究的22%和80%，而關于“政府購買教育服務”的較前兩者相對較少，公開發表的期刊論文約30篇，學位論文約10篇，分別只占“政府購買公共服務”研究的6%和20%。另外從研究的時間角度來分析，其歷年的研究情況(只統計了在期刊上公開發表的論文)及研究趨勢如圖2所示：

圖1 政府購買公共服務、養老服務、教育服務研究成果統計圖

圖2 政府購買公共服務、養老服務、教育服務研究成果的年份分布圖

在近五年的研究成果中，政府在購買公共服務領域的研究呈逐年快速上升的趨勢，在2014年末相關研究成果更是高達約225篇，政府購買養老服務的研究也呈緩慢上升趨勢，但是政府購買教育服務的研究成果則相對匱乏，從2013年到2014年更是呈下降趨勢。從另一個角度看，隨著我國政府向社會力量購買公共服務等政策和文件的頒布，以及PPP模式研究的逐漸成熟，作為公共服務重要組成部分的教育服務，當前的這種研究現狀也為以后我國政府購買教育服務的研究提供了廣闊的空間。通過對我國現有政府購買教育服務研究成果的分析，本文主要從購買政策、購買領域、購買形式和模式、購買問題和風險、購買制度建設這五個研究范圍對文獻進行了梳理。

二、我國政府購買教育服務的研究內容綜述

(一)我國政府購買教育服務的政策研究

公共政策指的是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。[2]那么教育政策就是政府部門為了達到一定的教育目標，公正地分配教育利益而采取的一些行為和規定的行動準則。[3]政府購買教育服務作為國家的教育政策，不同學者進行了相關論述。

周翠萍(2011)認為我國政府購買教育服務要想得到有效實踐，需要在理論上對購買教育服務的可行性和現實需要性以及政府的購買對象和購買方式等問題上要進行深入而系統的思考, 以幫助我們更清楚地去分析政府購買教育服務所需要的外在環境，例如理論環境、政策環境和市場環境等等。在她的博士學位論文《我國政府購買教育服務的政策研究》中，她從公共政策的研究視角出發，以政府為什么購買教育服務、向誰購買教育服務、購買什么教育服務、如何購買教育服務以及購買的成效和存在問題六大主題作為研究的內容，對政府購買教育服務政策的國際案例和上海市浦東新區的實踐進行了考量和分析，認為我國目前政府購買教育服務政策無論在技術上，還是在經濟、政治和行政上等都已經具備了實施和推廣的可行性，在此基礎上對我國政府購買教育服務進行了政策設計并提出了具體的政策實施策略。[4]劉穎(2013)對當今主要國家正在進行的政府購買學前教育服務政策的歷史起源、所依據的理論基礎和現實實踐情況進行了分析，并通過對我國地方政府購買學前教育服務的現狀考察，認為“為什么購買、為誰購買、購買什么、從何處購買、如何購買、如何建立監管機制”是政府購買學前教育服務政策應該關注的六大關鍵問題，針對這些問題提出了我國政府應從合法性、文化適宜性、政策定位、政府職責以及機制構建等完善我國政府購買學前教育服務政策。[5]鄧小蓮(2014)基于政府購買公共服務的視角，以廣西民辦學前教育為研究對象，認為公辦學前教育資源的不足使“入園難”、“入園貴”等學前教育問題愈演愈烈，而政府對民辦學前教育發展政策的大力扶持，不僅提高了市場主體參與管、辦幼兒園的積極性，也通過提升民辦學前教育質量使公眾不斷享受到優質的教育資源。她從“由誰補”(明晰投入責任)、“補給誰”(界定獎、補對象)、“補多少”(明確補助標準)、“如何補”(創新獎、補方式)、“補后評”(提高獎、補績效)五個方面對政府購買學前教育服務進行了政策探討。[6]

(二)我國政府購買教育服務的形式和模式研究

周翠萍(2010)指出，我國各地政府購買教育服務的實踐，大致有以下幾種形式：1.公校私營。所謂公校私營就是政府為了改善區域內薄弱學校的教學質量，通過政府購買的方式，委托具有專業資質的營利性和非營利性教育組織來管理這些學校；2.購買學位。指為了解決學生的求學問題，政府部門與民辦學校(或者其他非公立學校)通過簽訂契約，為學生提供教育位置，并由政府部分或全部承擔學費；3.在契約的基礎上由專業資質的社會組織提供諸如課程、管理等一項或者多項教育服務；4.公-私協辦教育設施。由社會組織出資建設和提供學校里的“硬件”服務和“軟件”服務,政府通過合同來規定其服務的期限、服務價格和應該達到的服務標準等。[7]王洪兵(2013)為解決政府供給教育服務能力的欠缺與社會公眾日益增加的多層次、多元化教育需求之間的矛盾，提出了“一主多元”的購買模式，即以政府出資為主的多元購買資金、以教育行政部門為主的多元購買主體、以教育中介組織為主的多元購買客體、以社會公眾素質提升為主的多元購買內容、以獨立關系競爭性(契約化) 購買為主的多元購買形式、以合同承包為主的多元管理模式、以教育消費者滿意度為主的多元評價指標模式，用這七大模式來保障政府購買教育服務的有效實施。[8]朱麗(2013)認為我國在政府教育職能轉變和教育區域均衡發展的過程中，委托管理不僅能實現教育責任主體的轉移，全面提升學校自身的品格和內涵，而且還能由第三方來保障教育質量，其不失為政府購買教育服務的一項有效的實踐模式。[9]吳開華(2013)認為我國政府向具有資質的民辦教育機構購買教育服務主要是通過這兩種形式來實現，第一種是合同制，即政府為了有效提供公共教育服務，通過合同的方式來規定民辦學校承接的特定教育公共服務項目，并根據合同規定支付其一定的費用。第二種是直接資助制，即政府通過貨幣、實物或者政策扶持等方式，給予承擔公共教育職能的民辦學校的資助，或者給受教育者進入學校所需經費的資助(又稱教育券或助學券)。[10]

(三)我國政府購買教育服務的領域研究

隨著我國政府購買教育服務相關政策的制定和推行，政府購買教育服務已經在多個教育服務領域中展開。雷淑賢(2013)以“學前教育”為研究對象，通過文獻搜集、訪談、發放問卷等研究方法，在個案分析的基礎上，總結歸納了當前我國政府購買學前教育服務實施過程中存在的突出問題，并提出了相應的建議性對策。[11]王鵬(2011)通過對“社區教育”進行研究，認為將政府購買服務這種方式應用于我國社區教育的發展，將更好地提升社區教育的服務功能和社會參與度。他分析了社區教育購買服務的優勢，并運用設立機構、提出項目、接受申請、組織評審、項目管理、評估兌現六大運行程序和制度保障、資金保障、監督保障三大保障機制設計了具體的購買操作策略。[12]王洪兵(2013)把“遠程繼續教育服務”作為研究的對象，基于廣州市的調查研究，對遠程繼續教育的購買經費、購買客體、購買方式購買內容、購買管理、購買評價，以及購買中存在的問題進行了分析，并在利用“一主多元”購買模式的基礎上提出了解決問題的策略。[13]童小軍等(2013)基于十八大“基本公共服務均等化”的背景，認為政府應如何公平、有效地供給“農民工子女教育”是當前十分迫切和必要的議題。他在借鑒國外通過委托、承包等方式購買教育服務經驗的基礎上，認為委托管理是實現我國農民工子女教育質量均等化的有效路徑，采購和發放教育券是實現農民工子女入學機會均等化的應對之策。[14]施徑科(2013)把“殘疾人教育”作為研究對象，認為殘疾人作為中國公民重要的組成部分，他們的教育權益、就業保障等問題日益受到社會關注，為殘疾人提供優質、合適的教育服務也是政府部門義不容辭的職責。他把廣州市政府購買殘疾人教育服務作為個案進行了實證分析，通過現狀考察和購買經驗總結，打開了我國政府購買殘疾人教育服務的理論與實踐研究的局面。[15]

除了以上購買領域的研究，我國政府還正在嘗試購買諸如教育評估服務(主要包括購買對服務提供者的評估、對服務對象的評估和對購買主體的評估)、購買學校醫院的后勤服務、購買針對特殊人群的教育服務，購買教育中介組織的培訓服務以及項目研究服務等教育領域的探索。比如以政府購買針對特殊人群的教育服務為例，上海市浦東新區政府為了能夠讓智力有障礙和身體重度殘疾的孩子能夠順利地接受義務教育，通過政府購買服務，為他們免費送教上門等。

(四)我國政府購買教育服務的問題和風險研究

雖然我國政府購買教育服務具備了一定的可行性，并且在一些地區也取得了一些實踐成效，但是在購買過程中顯現出來的問題以及可能出現的風險也不能忽視。周翠萍(2010)認為，由于我們缺乏相關的政策法律環境、社會文化環境以及教育市場環境，那么我們在推行政府購買教育服務時就有可能出現以下問題：1.教育服務作為一種“軟服務”，其價格估算機制很難確立；2.企業中的招標投標機制不一定完全適用于政府購買教育服務；3.政府缺乏管理合同的能力。這些問題的存在直接影響著購買教育服務政策的有效推行。[16]同時，她還指出在政府教育職能轉變不充分、市場發育不成熟、相關的政策法規和制度也不完善的情況下，政府購買教育服務的實施是存在一定風險性的，具體體現為：1.教育市場發育不充分，市場規約機制不完善可能降低公共教育服務供給的效率和質量；2.政府與教育專業組織之間的信息不對稱和教育服務的特殊性使購買教育服務的價格估算比較困難，可能會導致政府教育服務供給的成本增加；3.政府和教育專業組織之間的“尋租”行為造成公共權力與私人利益之間的交換行為等。[17]俞曉波(2012)通過分析上海浦東新區購買教育公共服務的相關實踐活動認為，現行機制設計不足、社會組織總體發育不完善、非量化的和滯后的績效評價、生產方和提供方之間缺乏溝通、濃厚的官方色彩導致的“志愿失靈”等突顯出來的問題，都將會對我國政府購買教育服務帶來巨大的挑戰。[18]吳開華(2013)認為，由于教育作為一種“軟服務”，和實物產品差別較大，對服務成本和價格的計算、服務實施過程中的監控以及服務質量標準的界定都存在一定的困難。這就有可能導致在合同執行時產生各種合同漏洞。特別是在政府教育職能轉變不徹底、監管機制建構不完善、市場發育不健全的情況下，實施政府購買教育公共服務還會產生購買過程不夠規范、監督不到位、責任劃分不清等問題，導致民辦學校在供給教育服務時唯利是圖，從而產生“第三部門失靈”。[10]程翔宇(2014)等通過對政府購買學前教育服務的現實性進行分析認為，我國政府購買學前教育服務首先缺乏成熟的匹配環境，如從宏觀層面來看，對于政府購買學前教育服務還尚未有明確的法律法規與政策制定，即法律環境的欠缺，而從微觀層面來說，在個人的文化與觀念的更替上，我國還遠遠不夠。其次是缺乏基于我國背景的有效實踐經驗，比如還尚未有完善合理的招投標機制，如何合理評估社會組織所提供的教育服務的市場價值及價格也是個不得不面臨的問題。[19]

(五)我國政府購買教育服務的制度建設研究

通過對政府購買教育服務過程中存在的問題和可能出現風險的研究，我們發現大部分學者都認為，這些問題和風險的出現在一定程度上是由于相關制度設計的缺陷所導致的。因此，如何合理有效地對我國政府購買教育服務進行制度設計和建構則顯得十分重要。

周翠萍(2010)認為，在進行政府購買教育服務制度建設時，首先要厘清政府供給教育服務的職責范圍，哪些政府可以提供、哪些可以交給社會或市場提供，以此來確定政府購買的具體教育服務內容；其次是制定政府購買教育服務的招投標機制，具體包括公開、公正的招標信息發布制度、投標方資格審查制度、專業的操作機構和監管體系以及完善的財政保障制度。[20]王海英等(2011)在分析政府購買幼兒教育服務時認為，在此過程中必須進行條件性制度建設，即在購買時要滿足購買方、生產方、購買內容、購買資金來源四項要素性條件以及對民辦教育機構進行資質認定、質量監督與財務審計三項過程性條件，另外政府購買幼兒教育服務的風險防范機制的建構還必須要從積極培育契約精神去著手。[21]王洪兵等(2013)認為，我國政府購買教育服務正處在“摸著石頭過河”的階段，在購買過程中難免會出現缺乏政策支持和長期、有效發展機制等棘手的問題，為了能讓政府購買教育服務得到可持續的發展，必須要從購買組織、購買制度、購買環境、購買資金、購買運行、購買監管六方面入手，來建立和健全我國政府購買教育服務的保障機制。[22]楊驚濤(2014)從上海市楊浦區政府“購買學額”模式入手，分析在購買教育服務時政府自身存在的制度問題和受到外部環境等不可控因素的影響，指出對政府購買學前教育服務進行制度創新主要從健全法律法規、科學預測學前教育資源的需求、對學前教育財政資源進行有效合理的配置、構建多元化的監督體系這五個方面入手。[23]閆海(2014)等認為政府作為購買教育服務的責任主體，必須對購買方式、購買范圍、購買資金以及購買評價這四大購買要素進行制度規范。具體包括公開、公正的信息發布制度、社會辦學機構的準入和審查制度、納入購買范圍的條件制度、資金使用的檢查和監管制度、購買績效評價制度。[24]

三、我國政府購買教育服務研究存在的問題與展望

伴隨著我國政府購買公共服務活動的逐漸推進，我國學者對中國教育服務的政府購買研究，無論在購買理論上還是在購買實踐上都取得了一定程度的進展，特別是隨著購買領域的不斷擴大，從購買學前教育服務到購買社區教育服務再到購買農民工子女教育服務，政府購買教育服務勢必會成為政府購買公共服務的重點研究內容。通過文獻整理，我們也發現了目前研究中存在的許多不足：

第一，在研究的內容方面，首先是研究的深度和寬度不夠，在現有的研究文獻中，政府購買教育服務的很多研究都是集中在購買領域、購買過程中出現的問題以及購買對策研究上，但是政府購買教育服務作為一項涉及政府、市場和社會的系統的行為過程，對宏觀外部購買環境的把握以及微觀內部購買能力的分析都缺乏細致入微的考察。其次是當下的研究借鑒了很多政府購買其他公共服務的研究成果。當下我國政府購買養老服務不論在理論研究上還是在現實實踐中都已經相對成熟，在政府購買教育服務中，很多學者的研究大多借用的是政府購買養老服務等公共服務的研究成果，其中包括購買模式、購買中存在的問題以及提出的購買對策等等，在教育服務領域還沒能全面展開能體現其自身特點的研究。再次是問題研究與對策研究的不對稱。在政府購買教育服務的過程中存在的問題和潛在風險是學者們研究的重點，其相關的研究成果也比較多，但是在購買的對策研究中，很多學者只是對購買制度建設以及購買制度創新進行了泛泛而談，還有很多細節性的問題諸如購買內容如何定價、合同如何管理、購買效果如何評價等都缺乏具體的應對之策。

第二，研究的視角不夠開闊。比如在研究涉及的學科方面，目前對我國政府購買教育服務多數都是從教育學、行政學和經濟學的視角出發進行的研究。在教育學方面的研究成果多數從教育公平的理論出發，通過分析教育與政府、社會、市場、人口、經濟、文化等之間的內在聯系來探討政府購買教育的可能性和可行性。行政學方面的研究成果從新公共服務理論、新公共管理理論、公共治理理論出發來探討政府公共教育職能的轉變和教育服務的多元共治。經濟學方面的研究成果從委托-代理理論和公共選擇理論出發來探討我們應該如何妥善處理市場的“營利性”和教育的“公共性”之間可能產生的矛盾來提高教育服務供給的效率和效益。但是涉及到社會學和法學的研究幾乎沒有，尤其缺乏對社會結構變遷、社會組織發展、社會公平與政府供給教育服務的內在邏輯關系的研究以及政府購買教育服務法理基礎的深層次研究。

第三，在研究的方法方面，定量研究比較薄弱。從以上研究文獻的整理可以看出，國內學者對政府購買教育服務大部分都是進行定性研究，定量研究不足，即使有的學者對政府購買教育的績效評價進行了分析，但只是對評價的主客體、內容和標準進行了文字上的闡述，到底應該怎樣去建構評價指標體系以及采取何種可行的評價方法等問題并未展開相關的研究，特別是針對購買績效與購買影響因素之間關聯性的實證研究，以及社會公眾對政府購買教育服務滿意度的量化分析都嚴重不足。

因此，從目前的研究來看，雖然已經對我國政府購買教育服務進行了較為深入的探討，也取得了具有理論和實際意義的研究成果，但我們還是面對著需要進一步研究的難題。比如，政府已經把購買公共服務作為一項長期的戰略來實施，那么我們就要對購買教育服務有一個全面的認識，從購買的需求出發一直到購買評估的結束，這一購買過程政府應該如何進行戰略性管理？政府購買教育服務在不同地方是否都普遍適用，如果不適用，那么具體的影響因素有哪些，購買成功的關鍵性因素是什么，購買失敗的關鍵性因素是什么？在購買的過程中，政府、市場和社會這三大主體之間的利益博弈是如何進行的，如何對其進行合法性的規約？作為購買主體的政府其購買能力和管理合同的能力應該如何培養和建設？以及應該怎樣建立一套靈活、高效的購買機制特別是績效評價機制？這些都需要我們進行深入的思考和討論，也只有這些基本問題得到解決后，政府購買教育服務才能在實踐中得以成功推行。

注釋：

① 教育服務按照公共性的程度可以分為公共教育服務(純公共教育服務)、準公共教育服務和私人教育服務，本文研究所涉及的范圍主要是基礎領域的教育服務即公共教育服務和少數的準公共教育服務。

② 因把關鍵詞作為檢索項存在一定局限性，可能存在相近或相似的關鍵詞，所涉及的論文數量比較多，本文盡可能提高統計的精確度，但是難免有疏漏之處，所以統計數字為大約數字，統計范圍只涉及我國政府。

[1]人民網.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2013-11/16/content_1325398.html，2013-11-16.

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[5]劉穎.政府購買學前教育服務的政策研究：理論、國際經驗與啟示[J].比較教育研究，2013，(8).

[6]鄧小蓮.扶持廣西民辦學前教育發展的投入政策研究——從政府購買公共服務的視角[J].經濟研究參考，2014，(17).

[7]周翠萍.政府購買教育服務的內涵、類型與展望[J].全球教育展望，2010，(8).

[8]王洪兵.學習型社會建設中我國政府購買教育服務“一主多元”模式的構建——以廣州市為例[J].廣州廣播電視大學學報，2013，(6).

[9]朱麗.求解區域教育均衡發展——上海市基礎教育委托管理模式探析[J].基礎教育，2013，(2).

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[14]童小軍，李文莉，李叔君.國外公共財政購買教育服務的啟示——對實現農民工子女教育均等化的探索[J].中國集體經濟，2014，(4).

[15]施徑科.廣州市政府購買殘疾人教育服務的實踐與探索[J].寧波廣播電視大學學報，2013，(4).

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[17]周翠萍.我國政府購買教育服務的風險分析[J].教育科學，2010，(5).

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[19] 程翔宇，徐東，泰戈.論政府購買學前教育服務在我國的現實需要與困境[J].成都行政學院學報，2014，(2).

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[22]王洪兵，陳木朝，溫穎.學習型社會建設中政府購買教育服務保障機制的構建[J].價值工程，2013，(28).

[23]楊驚濤.政府購買學前教育服務制度創新研究——以上海市楊浦區學前教育“購買學額”模式為例[D].重慶：西南政法大學，2014.

[24]閆海，唐屾，論政府購買教育服務的制度建設[J].地方財政研究，2014，(4).

(責任編輯：悠 然)

云南省教育廳科學研究基金項目“基于協同治理的云南省基礎優質教育資源整合研究”(2014J008)；云南省教育廳科學研究基金項目“基層政府購買NGO公共服務的契約合作模式研究——基于云南少數民族地區的實證分析”(2013J079)

2015-04-22

毛明明(1987-)，男，河南商丘人，行政管理專業博士研究生，從事公共行政理論與地方政府管理的研究；劉青峰(1986-)，女，山西呂梁人，行政管理專業博士研究生，從事公共行政理論與地方政府管理的研究 。

D035

A

1672-1071(2015)03-0047-07

一、我國政府購買教育服務的研究現狀

I中國學術期刊

總庫和萬方數據知識服務平臺為檢索源，分別輸入“政府購買公共服務”、“政府購買養老服務”、“政府購買教育服務”①三個關鍵詞進行檢索，從2010年1月份到2014年12月底近五年當中在各類文獻中公開發表的論文數量如下表：②

“購買公共服務”是在“新公共管理”(NPM)理念和運動的推動下，政府管理公共服務的一種主要模式。政府購買教育服務是指為了提高政府供給教育服務的質量和效益，將公民社會、市場領域力量引入到教育治理中，通過構建公、私之間的購買契約關系來實現政府在教育服務供給中“生產者”和“提供者”的分離，進而實現教育服務的多元共治。雖然我國政府購買教育服務剛剛處于起步階段，但是十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于“要健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”[1]這一教育領域綜合改革的表述，以及《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《政府購買服務管理辦法(暫行)》等政策的出臺，充分表明國家對政府購買教育服務這一戰略部署的重視。近些年來，我國許多學者從不同視角對政府購買教育服務進行了討論和探究，本文在分析其研究現狀的基礎上對這些研究成果進行梳理，希望能對我國政府購買教育服務的理論和實踐研究提供幫助。