法治新常態下司法效果評價機制的微變與革新
——以S省基層法院的司法效果評價指數為樣本

曹彩云

(上海市崇明縣人民法院研究室 上海 202150)

?

法治新常態下司法效果評價機制的微變與革新
——以S省基層法院的司法效果評價指數為樣本

曹彩云

(上海市崇明縣人民法院研究室 上海 202150)

司法新常態下，“人民群眾是否在每一個司法案件中都能感受到公平正義”成為檢驗司法服務水平的新標桿，無疑，審判質量效率評估數據中的效果指數亦成為人民群眾從內心對于司法服務水平的映射。然而，當我們認真審視評價指數與“紙面”司法效果的現狀時，卻發現它與“現實版”司法效果之間的博弈與糾葛，這就需要我們這些司法工作者們不斷的革新與思考：如何讓這些效果指數更加科學、合理，真實地實現“紙面版”與“現實版”指數的無縫對接，從而真正充分發揮這些指數的“正能量”，實現對人民法院工作司法應有的服務、研判和導向作用。

評價指數；“紙面”司法效果；“現實版”司法效果

一、審視：評價指數與“紙面”司法效果之間的映射

2011年3月10日，最高人民法院正式下發了《關于開展案件質量評估工作的指導意見》。自此，全國法院系統內正式開展案件質量的評估工作，法院系統的案件質量評估體系也從試點試行階段過渡到正式的普及階段。[1]而這其中，效果指數的上升或下降，無疑成為一個案件從進入訴訟流程到從法院定紛止爭后，對于案件審判是否滿意的一個重要評價標準，尤其是在現行司法新常態下，“努力讓每一個人民群眾在每一個案件中感受到公平正義”的司法主線，使得很多法院都很重視評估指數的微變——案件一審判決后，是否服判？進入執行程序后的案件標的是否能夠快速執行，使勝訴方的權益得到保障？案件審判結束后是否存在向上級法院投訴或者申訴的情況？這些都最終成為一個法院、一個業務庭室甚至是一個法官的重要考量標準。通過這些指標、數據，全方位的為我們呈現出所涉主體的司法效果，這也就是“紙面”上所映射出的司法效果。然而，這樣的司法效果指數真的能夠客觀的引導我們的法院不斷走向良性的循環軌道上嗎？對此，筆者以S省法院C基層法院的兩項司法效果指數，一審服判息訴率和裁判自動履行率的變化進行審視。

從S省C基層法院三年來的一審服判息訴率來看，可以說，這一判斷司法效果的重要指標基本上一直處于持續向好趨勢。也即報告期內一審結案案件沒有提起上訴的案件占到全部一審案件結案數的比例始終處于95%以上，從司法效果上看，該院的案件審判確實是實現了真正的案結事了，達到了法律效果和社會效果的統一。

接下來，我們再選取S省市區A、近郊B、遠郊C三個基層法院2012-2014年一審服判息訴率評估數據的變化進行觀察，發現S省三個地區的一審服判息訴率也都無一例外均在90%以上，也即報告期內提起上訴的案件不到全部案件的10%，90%的案件都化解在基層法院。不管是市區、近郊亦或是遠郊地區的法院都能夠較好的解決當事人的訴訟爭議，從而實現司法作為解決爭議最后一道防線的基礎功能。在這里，筆者姑且不談該項評估數據的客觀與否，但從映射到“紙面”上的直觀效果來看，確實是反映了基層法院的一審判決贏得了當事人的肯定，即使是新類型案件、復雜疑難案件比較集中的市區基層法院也都能夠通過一審判決實現良好的司法效果。

誠然，如上所述，呈現在“紙面”上的司法效果確實是值得肯定和稱贊，但是這樣的評價指數是否真的能夠如實的映射出“實際”中的司法效果嗎？筆者在此，也以司法效果評價指數中的重要參考指標“裁判自動履行率”作為考慮系數。按前述一審服判息訴率均值都在90%的趨勢來看，相應的，裁判自動率也應當在80%-90%之間才屬于比較合理的區間范圍。

但是，從上述S省C基層法院和S省典型的三個基層法院的裁判自動率近三年來的變化圖分析可知，雖然一審服判息訴率三年來指標均數都在90%以上，但是未申請執行的案件占生效案件數的比例卻都不在90%以上，市區基層法院的裁判自動率甚至都徘徊在60%上下。裁判自動率指標與一審服判息訴率指標的反差，也使得筆者不得不思考這樣一個問題：映射出的“紙面”司法效果與“實際”中的司法效果到底相差多少？我們到底要通過怎樣的數據支撐才能夠真正、客觀、實際地將“現實版”的司法效果展現出來。

二、縷析：評價指數與“現實版”司法效果之間的博弈

(一)“紙面版”司法效果評價指數屬于“封閉性”

其實，從筆者對上述樣本法院司法效果評價指數的分析可以看出，目前我國法院內部，對于司法效果的評價指數都是一種內部評價機制，不管是一審服判息訴率還是裁判自動履行率，都是從法院為主體的視角或者立場來進行考量，只要沒有提起上訴就屬于服判息訴，但是案件的當事人是否真的對案件審判結果滿意，評價指數卻并沒有將此作為考慮的范圍，這也就在一方面導致案件的當事人，即使未上訴，也可能不會自動履行裁判，產生“執行難”的問題。另一方面，看似一路飆升的“紙面版”司法效果指數在實際中卻并不能夠起到應有的指導和參考作用。

再如，司法效果評價指數中的另兩項重要參考指數，民商事調撤率和行政和解撤訴率，在司法實踐中，我們的審判部門一直在努力的是如何使這兩項數據指標值不斷提升，卻有時往往忽略了當事人對于爭議糾紛解決的滿意程度。筆者在此也不否認，民商事案件、行政案件的調解、和解能夠使雙方當事人的矛盾趨于緩和，也可以使雙方當事人避免對簿公堂的激烈對抗，但是并不是所有的案件都適宜調解或者和解。我們所追求的司法效果不僅僅應當是糾紛在法院這道防線解決的方式，更應當關注矛盾解決背后作為當事人本身的感受，因為司法效果評價本身就應當是一個由“親歷方”才能夠有權利評價的結果，如果說僅僅是依靠我們法院系統內部的評價方式，很容易產生“封閉性”。一方面，我們很樂意的看到評價指數的向好趨勢，另一方面，在如今新聞媒體、網絡媒體、甚至是自媒體日益活躍的情形下，我們卻也要不斷聽到來自普通公民對于司法效果給予“差評”的聲音。

(二)“現實版”司法效果指數屬于“開放性”

從古代至近代的中國，在“民可使由之，不可使知之”的司法神秘主義觀念影響下，司法審判權一直被普通百姓認為是一種神秘、可畏的權力。[2]但是，隨著現今構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制的理念的提出，“紙面版”的司法效果指數也應當與時俱進，從過去的“封閉性”，走向“開放性”。當然，這種“開放性”并不是要完全舍棄現今的司法效果評價機制，而是要以更加全面、開放的態度來衡量司法的效果，而不是“關起門來”自己衡量自己。正如，針對我國如何建立有特色的審判權力運行體系，需要依托現代信息技術，讓公眾增進對司法的了解、信賴和監督，通過人民法院審判流程信息公開系統、裁判文書公開和執行信息公開平臺來建立覆蓋司法為民的機制，我們的“紙面版”司法效果評價指數也需要通過改良和革新，實現動態的“開放”。

從目前我國司法實踐的角度來講，司法效果評價指數本身也應當從過去的“封閉性”逐漸向“開放性”轉變，這不僅僅是因為當前司法新常態下的要求，更重要的是司法本身不再是古代時候的“神秘”狀態，而是隨著公民法律意識、維權意識逐漸“覺醒”后的“透明”狀態，如果還是向過去一樣只是進行內部的考量或者評價，這些評價指數是否還能夠如之前起到指導作用，筆者在此表示疑問。畢竟，司法效果的評價，也離不開司法參與人本身的“點評”，法院本身可以作為“點評”的一方，為什么其他訴訟參與人不可以擁有“點評”的權限呢？

可以說，在當前司法越來越透明的今天，微博、微信、電視直播已然將司法的進程“毫無保留”的展現在每一個普通公民的面前，我們的司法效果評價指數是不是也應當相應的做出調整，使得過去已有的評價指數更加科學，使得可以增加的評價指數更加規范地引導我們的審判機構公正司法、嚴格司法、不斷提升司法的公信力。

三、革新：建構科學合理的司法效果評價機制

為貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，進一步深化人民法院各項改革，最高人民法院已經制定了《關于全面深化人民法院改革的意見》(以下簡稱《改革意見》)，并將之作為《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》貫徹實施。該意見中就圍繞如何優化人民法院內部職權配置的問題中就指出，要完善案件質量評估體系，建立科學合理的案件質量評估體系。廢止違反司法規律的考評指標和措施，取消任何形式的排名排序做法，依托審判流程公開、裁判文書公開和執行信息公開三大平臺，發揮案件質量評估體系對人民法院工作司法的服務、研判和導向作用。其實，這也正如筆者在前述所談到的，我們要通過建構科學、合理的司法效果評價機制，來跨越“紙質版”司法效果與“現實版”司法效果的“一步之遙”。

(一)明確司法效果評價指數的基本原則

基本原則的確立可以使得司法效果評價指數的建構實現“綱舉目張”。筆者認為，在目前的司法新常態下，要明確以下三項原則：

一是遵循審判客觀規律。效果評價指數的設計要遵循審判的客觀規律，要從各地區、各部門、法官個人和案件特點出發，確立符合審判規律的目標導向機制，[3]使得司法效果真正體現為“現實版”的司法效果。這里的“現實版”司法效果不僅僅是指法律效果，也在一定意義上體現為司法的社會效果。因為，法律效果是司法行為遵循法律、符合法律要求、達到法律適用產生的效果，社會效果則是側重于司法目的的實現，反映的是社會公眾對司法行為的認同程度，[4]法律效果往往就是社會效果的前提，而社會效果本身也是司法效果的間接反應。

因此，司法效果評價指數的設置應當科學化，始終遵循司法審判本身的規律，不能為了追求“紙面版”司法效果，而對一些指標過分的追求，甚至背離當事人要求實質性、法治化解決矛盾糾紛的初衷，一味地強調通過訴訟外的糾紛解決方式以息事寧人，卻不能理性化地對待司法效果的一些指數。例如，上述一審服判息訴率連續三年90%，但裁判自動履行率卻很低，我們就需要通過這樣的數據差異來反思，到底是一審服判息訴指數是服而不息，還是息而不服？我們設置這樣一項評價指數的初衷就是為了更好地指導我們一線的審判人員不斷提高案件審判質量，但這樣一個矛盾數據的導向作用到底是否能夠發揮其應有的效果，筆者表示擔憂……

故，在對司法效果評價指數革新的過程中，一定要注重評價指數的關聯、內在聯系，為評價指數設置一個比較合理的區間指標，弱化通過排名激勵的方式，真正使審判人員能夠獨立、公正的審判，而不是還要顧忌指標排名對本業務庭室甚至對本人的負面影響，從而將法院和法官對指標的追求引導到對司法內在價值的追求上，最大化地實現司法的目的和功能。[5]

二是因地制宜充分考慮地區差異。建構科學合理的司法效果評價指數，除了遵循審判的客觀規律外，筆者認為，還有重要的一點就是要因地制宜充分考慮地區間差異，這種地區間的差異不僅是全國范圍內、還應當包括某一個省、市內部地區間的差異。從上述筆者分析的S省三個基層法院的樣本可以發現，盡管該三個基層法院都屬于S省內，但是由于所轄地區發展的不平衡、群眾法律素養水平的高低不同、法官個人業務能力的差異、案件難易程度的差別等多重因素的影響，司法效果評價指數的高低也會有一個明顯的差異，如果還是按照過去評價的方式，對某省所有基層法院進行統一排名，其實對一些經濟發展相對落后的偏遠地區是有失公平的，而對那些本身審判資源比較豐富的地區而言，評價指數也無法起到其應有的價值引導作用。

其實，從去年12月26日，最高人民法院黨組的研究決定，“取消對全國各高級人民法院的考核排名；除依照法律規定保留審限內結案率等若干必要的約束性指標外，其他設定的評估指標一律作為統計分析的參考性指標，作為分析審判運行態勢的數據參考；堅決杜絕以保證結案率為由，年底不受理案件的做法；各高級人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地區不合理的考核指標。”[6]就可以看出，在當前一些地區的法院以數據論英雄，盲目追求“紙面版”司法效果指數的情況下，取消一些指標的考核排名，就是為了引導各級法院將指標真正回歸到應有的價值軌道上。那么，我們在考慮建構科學合理的司法效果評價指數的時候，也要遵循這一政策指引，不僅遵循客觀規律，更要善于通過因地制宜的方法論，為那些經濟發展差異的地區設置一個合理的區間，改變過去單一、縱向的比較模式，綜合評估一個基層法院的案件審判質量。

三是內外評價機制相結合。內外評價機制相結合，這也就是對應筆者前述所提到的司法效果評價指數的“封閉性”和“開放性”的問題，過去我們的司法效果評價指數都是由法院為主導的評價系統，但通過這套系統所評價出來的司法效果是否就是“現實版”的司法效果，其實從近幾年來社會公眾對法院司法工作的“好評”、“差評”的聲音就能夠反映出來，尤其是伴隨著網絡媒體的聲音和監督越來越“強勢”，法院司法工作在公眾視線里越來越“透明”，人民對司法效果的感知可以說較之以往更加真切，因為有更多的普通群眾學會用法律的手段維護自身的權利，更多的人走進法院，成為訴訟的參與人，也就對法院司法效果的感知有了更多的發言權。因此，我們不能再固守以往“封閉性”的司法效果評價，而是以更加“開放”的態度，來傾聽“現實版”的司法效果，這樣的司法工作才能夠不斷滿足人民群眾的新要求和新期待。

(二)科學劃分司法效果評價指數

建構科學合理的司法效果評價指數，筆者認為，除了遵循審判客觀規律外，還要堅定的執行最高院關于取消考核排名的決定，那反映在指標構建上就要打破過去將指標劃分為評估指標和調研指標的做法，而是對這些指標進行一個全新的整合和革新，可以劃分為硬性指標、約束性指標和指導性指標三類。[7]

硬性指標是指在法律規定內必須達到相應指標值的指標。筆者認為，司法效果指數中的立案投訴率、判決書上網率、判決書附錄法律條文比例應當是屬于硬性指標，因為這幾項指標基本都屬于案件審判中的程序性事項，不管是審判資源較為豐富的地區還是其他地區都應當滿足最基本的法律規定，并且其中的判決書上網率和附錄法律條文比例也正是我國目前正在逐漸完善的“三大平臺公開”的要求。立案投訴率也作為一個硬性指標也符合當前司法新常態下，由立案審查制改為立案登記制的制度要求，可以在一定程度上解決群眾“立案難”的問題，防止一些法院出現對當事人的立案，“該立的不立”的情況，從而引導司法機關通過加強自身的內部建設，優化審判資源，提高辦案能力來應對疑難、復雜、新類型案件。

約束性指標是在指導性指標的基礎上進一步加強各級法院案件質量的指標，是各級法院為提高案件質量、效率、效果，應盡量在指標合理區間內完成的指標。硬性指標屬于必須完成的指標，可以說是司法審判機關必須做到的“底線”，而約束性指標則是為了使法院的審判質量更優，例如一審服判息訴率、裁判自動履行率、案均執行標的清償率、執行標的清償率、實際執行率。筆者之所以將這幾項作為約束性指標，是因為這幾項指標與群眾對司法效果的滿意程度息息相關，同時也是著重體現司法機關司法為民宗旨的指標，體現著法官辦案的質量和水平、法院執行的力度和效率，同時為了防止法院將這幾項指標當做“狼牙棒”，為了保持指標值而盲目追求，故僅作為約束性指標。因此，在評定司法效果時，這幾項指標將作為每個法院的約束性指標，當然判斷是否達標，要綜合根據地區發展差異、審判資源區別等因素劃定一個合理區間，而不是通過排序的方式，劃定平均線。

指導性指標是指在導向性基礎上進一步提升案件質量的指標，是引導各級法院向指標滿意值不斷努力的方向性指標。筆者認為，行政和解撤訴率、民商事調撤率、刑事附帶民事訴訟調撤率、立案投訴率、申訴率宜作為指導性指標。首先，調撤率類的指標本身只能也應當是起到一個示范、引導作用，如果將其作為硬性或者約束性指標，很容易導致某些法院追求高撤訴率，“該判的不判、該調的不調”，無法真正實現當事人之間矛盾糾紛的解決。其次，申訴率作為指導性指標也是為了解除當前某些法院對“一旦申訴就會怎么怎么樣”的心態，為承辦法官公正、獨立審判免去后顧之憂。

(三)引入新指數客觀評價司法效果

一是裁判文書評價指數。除了對現有的司法效果指數進行革新外，筆者認為，還應當增加裁判文書評價指數。首先，盡管判決書上網率、判決書附錄條文率已經作為司法效果的硬性指標予以約束，但是這兩項指標畢竟是屬于系統內的約束指標，司法是否真的實現應有的效果，還是應當綜合考量其他訴訟參與人的評價。其次，對于該項指標，筆者建議將其作為指導性指標，因為目前我國訴訟參與人的法律素養雖然較以往已經有很大提升，但是考慮到一些不發達地區的法律素養還沒有完全達到可以客觀評價的程度，因此，將其作為指導性指標比較恰當。最后，裁判文書評價指數的設計，可以從文書是否規范、文書是否理由充分、文書表述嚴謹、邏輯清楚等方面來評價，參與評價的主體包括參與該次訴訟的律師、當事人。通過他們的評價一方面督促承辦法官在裁判文書制作中更加的嚴格，另一方面也可以從側面印證當事人對于司法的滿意程度。

二是公眾滿意度指數。該項指數重點圍繞司法過程以及法官的司法作風和工作態度來進行。[8]具體可以從庭審程序滿意程度、法官個人形象滿意程度兩個角度衡量。主要是考慮到庭審是法官展現形象最直接的場所，庭審程序是否依法公開公正，承辦法官是否能夠依法文明居中審判、高度自律、保持形象公正，從而達到提升審判質效、增強司法權威的效果，[9]都對訴訟中的當事人關系重大。如果公眾對該項指標滿意程度比較高，首先說明承辦法官本身的業務能力水平較高，其次也有助于司法公信力的形成。

(四)嘗試采用第三方評價機制

第三方評價機制，顧名思義，即法院系統外的評價體系，但這并不代表第三方評價機構不能有法院系統的人員參與。采用第三方評價機制的目的就是為了改變過去系統內部評價的“封閉性”，使得對司法效果的評價更加客觀和中立。具體而言，首先，從組織機構上，人員主要來自中級法院以上的審管辦人員或者研究室同志、本法院內部審管辦或者研究室同志、司法行政部門代表、律師代表和典型案件的訴訟參與人代表和媒體界代表。同時，對人員所占比例予以一定的限制，法院系統內部人員的比例縮小，系統外人員的比例予以擴大，從而保證第三方的評價結果能夠全面、準確地反映某個法院的司法效果情況。其次，從評價周期上，宜以半年為一個周期，一方面是可以防止周期短的評價結果不能夠全面反映真實情況，另一方面以可以對該法院進行自我整改，不斷提升自我的司法效果指數提供足夠的時間，避免評估報告與現實司法效果的脫節。

結論

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，“公平正義的感受”不僅僅審判質量效率評估數據中的公正指數、效率指數亦或是效果指數，更應當是人民群眾從內心對于司法服務水平的映射。我們需要思考的是在當前司法新常態下，如何讓這些指數更加地科學、合理，并真正實現“紙面版”與“現實版”指數的無縫對接，從而充分發揮這些指數的“正能量”，使其能夠成為引導法院走向更加公開、透明、高效、開放、公正軌道的“指路燈”。

[1]施鵬鵬，王晨辰.論司法質量的優化與評估—兼論中國案件質量評估體系的改革[J].法制與社會發展, 2015，(1).

[2]史乃興.司法公正評價機制的審視與健全——以人民法院案件質量評估指標體系為視角[J].人民司法,2014，(5).

[3]何文婷.關于審判質效評估設計合理化的探索[EB/OL].四川法制網, 2015年3月11日.

[4]鄭肖肖.案件質量評估的實證檢視與功能回歸——以發回重審率、改判率等指標為切入點探討[J].法律適用,2014，(1).

[5]史乃興.司法公正評價機制的審視與健全——以人民法院案件質量評估指標體系為視角[J].人民司法,2014，(5).

[6]最高人民法院決定取消對全國各高級人民法院考核排名[EB/OL].人民網，http://legal.people.com.cn/n/2014/1226/c42510-26284167.html, 2015年3月15日.

[7]最高人民法院辦公廳2014年全國法院案件質量評估分析報告.

[8]史乃興.司法公正評價機制的審視與健全——以人民法院案件質量評估指標體系為視角[J].人民司法,2014，(5).

[9]黃耀驥.論“簡約型”法官審判質效評估體系的構建——以基層法院的司法內部科學評價為視角[C].全國法院系統第二十二屆學術討論會論文集.2011年1月20日.

(責任編輯：華 民)

2015-04-21

曹彩云(1988-)，女，山西介休人，法學碩士研究生，研究方向：行政法、司法統計方向。

D26

A

1672-1071(2015)03-0054-07