國家科技報告網絡公開制度法治之維

顏　翔

(中國政法大學法學院，北京　100088)

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國家科技報告網絡公開制度法治之維

顏翔

(中國政法大學法學院，北京100088)

摘要：科技報告網絡公開是科技體制改革的重要突破口。在全面推進依法治國背景下，國家科技報告網絡公開制度具有推動科技行政公開、加強社會監督、構建誠信社會等多重意義。該制度功能的發揮受科技報告上網率低下、有效獲取性不強、監督機制不健全等因素桎梏。對其進行完善的主要路徑是從公開范圍、上網內容、外部監督、評價制度等四個層面進行制度再設計。

關鍵詞：科技報告；網絡公開；行政公開；法治

1引言

國家科技報告制度是中國科技部門推進行政公開的戰略舉措，也是深化科技體制改革的重要內容。科技報告的網絡公開具有積極意義，有助于督促科技人員認真完成科學研究，杜絕虛假項目；有利于加強社會公眾對科技行政的監督，避免科技項目重復部署。同時，對于科技發展亦起著促進作用，科技報告全面網絡公開后，科技研究有了更加全面的數據，科技同行有了可資借鑒的經驗，可以預見，中國的科技共同體會加快形成。

在改革全面展開和不斷深化的宏觀背景下，對科技報告網絡公開制度及時地跟進和校驗正是理論研究的必要性和價值所在。

2制度的功能：科技報告網絡公開的法律分析

2.1科技報告網絡公開為行政公開提供前提條件

行政公開是現代民主政治的應有之義。“行政公開原則是指行政機關的一切行政活動除涉及國家安全或國家秘密并由法律規定不得公開的以外,一律公開[1]。”科技行政公開包含決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開等內容。就科技報告網絡公開制度而言，主要涉及結果公開和管理公開。

其一，項目實施結果的公開。科技報告是科技人員在科技項目實施過程中“為了描述科研活動的過程、進展和結果，按照規定的標準格式編寫而成的特種文獻，科研工作者能依據科技報告中的描述重復試驗過程或了解科研結果[2]。”其具有專業性強、時效性強、管理嚴格、出版周期不固定等特點，是衡量一個科技項目實施質量的重要指標，也是項目承擔單位科研水平的直接體現。因此，科技項目所產生的專題技術報告、技術進展報告、最終報告、組織管理報告等各類科技報告均須公開，接受社會檢驗。

其二，項目全過程管理的公開。科技研究存在“科技風險”[3]，這需要科技行政部門在科技項目管理中堅持風險預防原則和謹慎發展原則，采取全程管理手段，針對科技研究不同的研究階段和環節進行精細管理。因此，科研中不管是選擇研究課題、研究設計階段、搜集資料階段、整理分析階段、得出結果階段，還是基礎研究、應用研究、開發研究等環節，都需要科學技術人員撰寫科技報告提交給科技行政部門，以便于進行統一收藏、管理、共享和研究。對項目承擔單位而言，也可以根據科技報告對所有科研相關活動，依法采取預防控制性、支持保障性或者補救性措施，并接受主管機關的監督和管理。

2.2科技報告網絡公開為社會監督提供重要途徑

科技行政是否公正，科技投入能否產生效益，這離不開科技項目實施情況被監督和制約，沒有深度公開的科技報告作為載體，社會監督科技行政行為便成了無本之木，也會徒增公眾對財政科技投入效益的誤解。 此外，“反腐敗斗爭中社會監督不可或缺”[4]，因而要“拓展監督范圍，豐富監督方式。”[5]只有科技報告及時、便捷的公開，社會公眾才可以了解科技項目實施情況，各種監督和反腐制約機制才會有的放矢，科技行政公正才能夠得以實現。

第一，促進科技行政部門依法行政。“話語承載著和生產著權力；它加強權力，又損害權力，揭示權力，又削弱和阻礙權力。同樣，沉默與隱秘庇護了權力，確立了它的禁忌[6]。”科技報告作為展現科研活動的重要介質正是這樣的話語形式，經過規范、透明、公正途徑獲得國家財政資助的科技項目不懼怕深度展示。它的網絡公開會損害、揭示、削弱并阻礙非法科技項目的實施，使那些通過權錢交易、暗箱操作獲得庇護的項目因為水平太差而“見光死”。也會促使科技行政部門采取措施完善科技項目申報流程，依法依規進行項目審批。

第二，督促項目承擔單位依法履責。《科學技術進步法》第67條對項目承擔單位責任進行了明確規定，對虛報、冒領、貪污、挪用、截留用于科學技術進步的財政性資金，依照有關財政違法行為處罰處分的規定責令改正，追回有關財政性資金和違法所得，依法給予行政處罰；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。在實踐中，該條款沒有得到很好的落實，科技行政部門還存在“重立項、輕管理”現象，很多項目沒有及時進行驗收，部分科技財政資助項目實施效果打了一定“折扣”。項目承擔單位以假項目套取國家科技經費現象還未完全杜絕。科技報告網絡及時公開將會把這些虛假項目“打回原形”，同時，也會促使相關單位健全工作機制，扎實完成科研任務，撰寫高水平的科技報告。

2.3科技報告網絡公開為誠信社會提供重要保障

“誠實信用原則是法治國家原則的必然要求[7]。”隨著經濟社會的發展,國家從“干預行政”向“給付行政”轉變，作為“帝王條款”的誠實信用原則從私法領域向公法領域滲透。不僅公民要符合誠實信用的要求,同時行政機關及其行政行為也要遵循該原則。科技行政部門只有依靠誠信，才能獲得公眾的信任,其行政行為才具有合法性,政府才能持續存在和不斷鞏固。科技人員也只有依靠自己的知識、智慧、能力，扎實完成政府交付的科研任務，才能與政府建立良好的信任關系。“一個高效率的信息傳遞系統對信譽機制的建立具有至關重要的意義[8]，”科技報告在科技人員、政府和公眾間及時傳遞信息與信任中扮演重要角色，而基于此誠信社會機制才能得以構建。

一是踐行行政承諾。承諾是行政機關單方面作出的與人民一個約定，表現為作為或不作為某行為，是其自我課以的一種義務。我國政府在《中共中央 國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》(中發〔2012〕6號)中明確承諾，要加強科研誠信和科學倫理的社會監督，擴大公眾對科研活動的知情權和監督權，對財政資金資助的科技項目和科研基礎設施，加快建立統一的管理數據庫和統一的科技報告制度，并依法向社會開放。目前展開的科技報告網絡公開正是政府依法兌現上述承諾的行動表現，有助于科技行政部門提升公信力。

二是督促科研誠信。“科研誠信作為國家創新體系的重要制度要素，不僅是科學共同體良性發展的基石，也是創新效率和活力的決定性因素[9]。”《科技進步法》第55條規定：科學技術人員應當弘揚科學精神，遵守學術規范，恪守職業道德，誠實守信；不得在科學技術活動中弄虛作假。這說明誠實守信不僅是科技人員和項目承擔單位在科研過程中應當承擔的責任，也是其必須履行的義務。科技報告網絡公開，使得科技同行和社會公眾可以很容易的對報告進行審視，及時揭發科技項目申報和實施過程中存在的提供虛假信息，抄襲、剽竊他人科研成果，捏造或篡改科研數據，違反知情同意、保護隱私規定，違反實驗動物保護規范等科研不端行為。同時，通過科技報告的信息交流和資源共享，有利于科學共同體提升制度化水平。

3制度的困境：科技報告網絡公開的實證考察

中國科技報告起步于20世紀80年代，但由于受到部門利益阻隔和政策資金制約，國家層面的科技報告體系在20世紀并沒有建立起來。新制度在推行之初，必然面臨一系列困惑，需要我們進行及時的反思與回應。

3.1法制不健全，上網率不高

科技報告網絡公開制度的依據是中發〔2012〕6號文、國辦發〔2014〕43號文和《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發〔2014〕11號)以及科技部《國家科技計劃科技報告管理辦法》。這些科技政策并沒有上升到法律層面，而且地方省份只有浙江、遼寧、安徽等少數幾省發布了相關政策文件。一個完整的科技報告法律政策支持體系并沒有完全形成。

從全國范圍來看，由于國家科技報告服務系統建立時間不長，相關部門和地方的科技報告工作正在啟動和開展之中，各課題承擔單位正在陸續提交，就目前來說上網率并不太高。除了科技部外，建立了科技報告網上服務系統的只有交通部、國家自然科學基金委，以及山東、四川等6省。科技報告回溯時限短，比如浙江省納入科技報告體系建設的科技計劃回溯范圍為2011年及以后立項的省級科技計劃項目以及續存的各類省級創新載體。科技報告收藏范圍不全。科技部對國家科技重大專項、重點基礎研究發展計劃、高技術研究發展計劃、科技支撐計劃、國際科技合作專項、重大科學儀器設備開發專項、科學技術獎勵項目等六類項目進行收藏共享，科技惠民計劃等五類項目的報告沒有納入進來。有的省公布得更少，安徽科技報告共享服務系統省屬項目只公布了自然科學基金，全國只有浙江省公布了地市財政資助的科技項目。國家科技報告服務系統數據顯示，截至2015年5月6日，國家科技報告服務系統共收錄報告41260個，其中科技部26786個、國家自然科學基金委員會9966個、交通運輸部769個、遼寧省1006個、 浙江省1532個、 陜西省581個、安徽省332個、四川省169個、山東省119個。可見，由于缺乏強制性法律規定，除科技部高度重視外，各部門各級政府科技報告上網存有不同程度的隨意性，上網類型不全面，以商業利益或隱私等理由進行延期公開的項目過多，上網數與立項數還存在較大差距。

3.2有效獲取性不強

筆者對現有各科技報告網上公開系統進行了考察，發現在“轄區分類”、檢索功能、科技報告格式等方面還存在改進的地方。

國家科技報告服務系統鏈接了其他部門和地方的科技報告服務系統，也囊括了所有報告，但是筆者通過國家系統所申請的專業人員賬號無法登錄各省的服務系統，通過國家系統也無法瀏覽省屬項目科技報告全文。要想瀏覽省屬項目科技報告全文必須在各省系統上重新注冊，增加了獲取科技報告的繁瑣性。檢索功能是網絡數據獲取的關鍵指標，國家系統在這方面有待加強，在檢索條件上可以增加年份區間檢索、句子檢索等，便于對某段時間內研究內容進行縱向比較分析；可設置評審專家檢索，有利于專家進行合理回避；可設置關聯單位檢索，以了解項目的產學研合作情況。此外，雖然國家科技部發布了編寫規則，并在科技人員中進行了培訓宣傳。但筆者瀏覽發現，與科技部不同，國家自然科學基金委的科技報告是其課題結題報告，交通部的科技報告格式也不相同，增加了獲取科技信息的難度。

3.3監督機制欠健全

《國家科技計劃科技報告管理辦法》第17條規定：“科技部對科技報告撰寫和管理工作的先進單位和個人適時給予表彰和獎勵。科技報告的共享使用情況將作為對項目(課題)承擔單位申報成果獎勵和后續滾動支持的重要依據之一。” 國辦發〔2014〕43號文也規定：“對未按時按標準要求完成科技報告任務的科技項目，按不通過驗收或不予結題處理。對科技報告存在抄襲、數據弄虛作假等學術不端行為的，納入項目負責人和項目承擔單位的科研信用記錄并依據相關規定向社會公布。” 對違反上網要求的項目承擔單位和工作人員最嚴厲的處罰是不予結題或公布學術不端行為，由于缺乏可操作的具體規定，以上監督很有可能會落空。更重要的是，這里沒有提出對行政人員不作為的處罰。可以預見，當國家科技報告網絡公開推行者對這一制度加大關注時，下級執行者會給予一定配合，一旦上級政府改變注意力，這一制度長期運行下去存疑。

3.4配套制度有待跟進

科技報告建立了國家系統、部門系統和地方系統等三大網絡平臺。問題是地方省級層面建立了網絡系統，是否還需要擴展到地市一級呢？筆者認為為了最大限度的利用科技報告這種戰略資源，降低管理成本，地方只宜建立省級科技報告網絡系統。至于副省級城市和較大的市須將市級科技項目呈交省級科技行政部門。此外，科技報告上網放大了科技項目的影響力，大部分項目都是競爭性的，同一個科技項目有多家單位申請，沒有申請到項目的單位有可能會對競爭對手的科技報告加以批判，公眾也將從各個角度對此進行評判。科技行政人員和科技人員都不得不面臨最大可能的惡意揣測，即使是合法合理的項目也可能無法得到公眾的認同。一些民生領域的重大科技項目失敗甚至可能會激化社會矛盾，釀成嚴重的社會后果，這些都需從制度層面建立預警與應急系統予以積極應對。

4制度的完善：科技報告網絡公開的系統設計

4.1公開范圍：以公開為原則，不公開為例外

科技項目實施結果的公開,是基于保障公民和其他組織知情權的需要。應在科技立法中進一步明確要求不管是國家還是地方，不管是科技部門還是教育等其他部門，只要是財政性資金資助的科技項目必須呈交科技報告并上網公開。尤其是社會關注的科技重大項目的科技報告更要及時充分公開，占據輿論主導，有效化解社會誤解，增進公眾對科技工作的了解。“公開與保密之間的邏輯矛盾、制度安排之間的沖突，成為制約信息公開的制度因素[10]。”要嚴格限定涉密和延期公開的項目(課題)的內涵與外延，防止有些科技人員以涉密和商業秘密為由來掩蓋虛假項目。根據科技項目的特性，以比例原則為平衡，確保科技報告最大限度地實現網絡公開，才能杜絕此類現象。科技報告延期上網的原因要公開，對決定不予上網的科技項目，應公開其名稱、摘要及其不予公開的理由。還要建立公開爭議解決機制。對于科技報告不當公開或不公開，應授予當事人及利害關系人提起異議的權利。對于科技報告在應當公開之日起的一定期限內還未公開的又沒有說明不公開理由的，公民、法人或者其他組織均可依法向項目管理的科技行政部門申請公開，行政部門必須公開或說明理由。公開要堅持便民原則，統一報告格式，豐富檢索條件，增強報告內容可獲取性。

4.2上網內容：在公益與私益之間尋求衡平

財政資金來源于納稅人繳納的稅收，財政性資金資助的科技項目形成的科技報告由此具有明顯的公共屬性，換言之，科技項目實施的過程及結果應當是被公眾所知悉的，因為公眾享有對政府財政資金使用效益的知情權。同時，科技報告又是科技人員利用項目承擔單位所提供的配套資金、設備、儀器等工作條件而完成的，其中更是凝結了科技人員的智慧與勞動，由此形成的知識產權，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的外，理所當然由項目承擔者依法取得。公眾對科技報告的知情權與科技人員對科技報告的知識產權看起來就是公益與私益的對決，似乎存在不可調和的矛盾。事實上，“公益雖有相對獨立性,但它以私益為基礎,服務于私益,公益與私益乃對立統一關系[11]。”在科技報告網絡公開問題上，要區分不同對象，如果科技報告的公開所產生的利益大于不公開時對科技人員所產生的利益，就必須依法公開；如果公開造成私益損失遠大于公益之所得，就可以進行技術處理，或保密、或延期公開。對于科技報告中涉及個人隱私的事項，雖然有學者認為隱私權是無法準確界定的，它根據社會環境、權利人身份、地位的不同而具有多樣化的特征[12]，但筆者認為不管隱私權多有多復雜，對它的保護要以不妨礙公眾對科技項目作出基本判斷為限。

4.3監督機制：外部監督與內部監督相結合

在內部監督上要將科技報告網絡公開作為科技行政機關和科技人員工作績效考核的重要指標。加大科技報告撰寫質量和及時上網兩項指標在考核體系中的權重。可在立法中明確科技報告撰寫不合格的，不予結題，逾期不予改正的，追回財政支持經費；對科技行政人員在報告管理中存在不作為等行為，造成嚴重后果的，可在考核時確定為不稱職。這樣可以給科技人員和行政人員套上緊箍咒，確保科技報告網絡公開運轉有序。

當然，科技報告網絡公開還離不開對行政權高效的外部監督,因為“如果在紙面上對各部門作出政制區分就足以安全地保證它們互不侵蝕權力的話，那么所有其他進一步的規定就確實多余了。但經驗已經告訴我們不要相信這種安全保證；它告訴我們必須引入各種權力和各種利益的平衡，才能保證紙面上的規定”[13]，因此，科技報告網絡公開必須引入外部監督機制，可以引入人大監督與社會監督。國家和省科技報告網絡公開情況應向人民代表大會作專題報告，接受人民代表審議和監督。可以在報告服務網絡系統里設置公眾評議欄目，公眾對每個項目都可以進行網上評論。科技行政部門應對其中合理建議進行整理吸收，對爭議較大的項目作出解釋，并予以改正。

4.4評價制度：警惕非規范性評價的急劇擴張

在網絡平臺公開科技報告具有受眾范圍廣，影響時限長等特點，因此，“非規范性評價是一種無法避免的客觀現象，但是，鑒于非規范性評價自身的局限性尤其是長期負面效應，……應當……去防止‘非規范性評價’的過度擴張，在規范性評價和非規范性評價之間形成一種平衡和互補[14]。”科技報告是對科研管理和科研細節的描述，具有很強的專業性，不具備相關知識的公眾很容易受人誤解而作出非理性評價。2014年度國家自然科學獎一等獎“網絡計算的模式及基礎理論研究”項目就引發了相關爭議。[15]網上跟帖中的非理性批評乃至謾罵、誹謗聲音比比皆是。這是一起典型的規范性評價和非規范性評價相沖突的案例。

可以想見，如果不從制度上加以應對上述挑戰，以后科技項目評價上政府“鼓掌”，民眾“喝倒彩”的現象還有可能發生。必須加快構建公開—反饋—回應—改進—評價機制，從制度上回應民眾的訴求，以促進政府和民眾在科技評價上的契合。當下之所以產生政府權威下降，是長期以來暗箱操作、不夠透明的后遺癥。應當將所有項目實施過程及其結果的諸多細節進行網絡公開，這是建立政府與公眾間信任的基礎。科技行政部門對公眾的個案質疑，須積極公正的加以解讀、解釋和解決，漸進地消除歧見，最終重新建立政府公信力。

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(責任編輯譚果林)

Rule of Law of the System of Internet Open for the National Science and Technology Report

Yan Xiang

(Law School,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China )

Abstract：Internet open of technical report is an important breakthrough in science and technology system reform. Under the background of promoting the rule of law,there is multiple significance to promote the system of internet open of the national science and technology report,such as the public administration,strengthening the social supervision,construction of social credit,and so on. The functions of this system is not sound，due to the shackle factors of the low technology reports online rate,the lack of effective access,supervision mechanism. The main path of perfecting the system is redesigning the system from 4 perspectives:range,internet context,external supervision,evaluation system.

Key words:Technical report;Internet public；Administrative openness;Rule of law

中圖分類號:D922.17

文獻標識碼:A

作者簡介：顏翔(1981-)，男，湖南冷水江人，中國政法大學法學院博士研究生；研究方向：科技行政法、行政法交叉學科。

收稿日期：2015-04-09

基金項目：馬懷德教授主持的國務院法制辦公室2014年度重大課題“行政執法監督理論研究”(2041-23214225)的階段性研究成果之一。