精準(zhǔn)化 科學(xué)化 規(guī)范化
——《民政部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見(jiàn)》解讀

劉喜堂 李 輝

精準(zhǔn)化 科學(xué)化 規(guī)范化
——《民政部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見(jiàn)》解讀

劉喜堂 李 輝

一、《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景

科學(xué)核查農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況，是準(zhǔn)確認(rèn)定低保對(duì)象、合理確定救助金額、及時(shí)發(fā)放救助金的前提，是貫徹落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》的內(nèi)在要求。民政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），其目的就是為了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作，確保農(nóng)村低保制度持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

自2007年國(guó)務(wù)院部署全面建制以來(lái)，農(nóng)村低?？焖侔l(fā)展，已經(jīng)成為保障我國(guó)農(nóng)村貧困居民基本生活最為重要的制度安排。截至2014年底，全國(guó)農(nóng)村低保共救助貧困居民5209萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政支出資金844億元。如此龐大的對(duì)象規(guī)模和救助資金，勢(shì)必要求加強(qiáng)規(guī)范管理，而農(nóng)村低保規(guī)范管理的關(guān)鍵在于科學(xué)核查低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況。實(shí)踐中，雖然各地探索了不少新方法，取得了一定成績(jī)，但從總體上看，農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作還存在著很多薄弱環(huán)節(jié)，不少地方政策措施不健全、核查內(nèi)容不具體、核查方法不科學(xué)、操作流程不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位，進(jìn)而導(dǎo)致騙保、錯(cuò)保、關(guān)系保、人情保等違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查之所以難，是因?yàn)檗r(nóng)村低保有其特殊性。一方面，農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城市家庭不盡相同。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村家庭的工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入逐漸增多，家庭經(jīng)濟(jì)狀況呈現(xiàn)出收入項(xiàng)目多元化、財(cái)產(chǎn)流動(dòng)性強(qiáng)、收入憑證獲取難、量化核算難度大等特點(diǎn)。另一方面，各地農(nóng)村低保工作進(jìn)展不平衡。一些地方出臺(tái)了規(guī)定，制定了收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況的認(rèn)定辦法，但絕大多數(shù)地方都沒(méi)有明確具體的核查內(nèi)容、核算方法和核查程序。不少地方還存在著核查指標(biāo)不具體、方法不科學(xué)、流程不規(guī)范等問(wèn)題，迫切需要制定全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，為各地進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保規(guī)范管理提供依據(jù)。

二、關(guān)于核查主體

《意見(jiàn)》明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）是農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的責(zé)任主體。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）要承擔(dān)核查的主體責(zé)任。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)不斷健全基層救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，比如社會(huì)救助事務(wù)所、民政所等，由其代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）履行核查責(zé)任。《意見(jiàn)》同時(shí)要求各地積極探索社會(huì)參與機(jī)制，采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式，委托社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等獨(dú)立第三方組織開(kāi)展核查工作，不斷提高核查工作的透明度和社會(huì)參與度。當(dāng)然，社會(huì)力量參與的是核查工作的具體事務(wù)，主體責(zé)任仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）承擔(dān)。

三、關(guān)于核查的主要內(nèi)容

根據(jù)低保政策規(guī)定，共同生活的家庭成員、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定低保對(duì)象、確定救助金額的基本依據(jù)，因此《意見(jiàn)》將這三個(gè)方面列為核查的主要內(nèi)容。

一是共同生活的家庭成員。《意見(jiàn)》明確，主要包括戶主、配偶、父母、未成年子女、已成年但不能獨(dú)立生活的子女（含在校接受本科及其以下學(xué)歷教育的成年子女）以及其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)關(guān)系并長(zhǎng)期共同居住的人員。其中，法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)關(guān)系應(yīng)以《婚姻法》為認(rèn)定依據(jù)?！兑庖?jiàn)》同時(shí)提出，監(jiān)獄服刑人員、連續(xù)3年以上（含3年）脫離家庭獨(dú)立生活的宗教教職人員不計(jì)入共同生活的家庭成員，其他不計(jì)入共同生活家庭成員的人員由省級(jí)人民政府民政部門根據(jù)有關(guān)原則確定。需要指出的是，在2012年12月民政部頒布的《最低生活保障審核審批辦法（試行）》中，勞動(dòng)教養(yǎng)人員也不計(jì)入共同生活的家庭成員。2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)決定廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，《意見(jiàn)》相應(yīng)作了修改。

二是家庭收入。《意見(jiàn)》明確，家庭收入主要是指共同生活的家庭成員在規(guī)定期限內(nèi)獲得的全部現(xiàn)金及實(shí)物收入，即扣除家庭經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、生產(chǎn)性固定資產(chǎn)折舊、個(gè)人所得稅和社會(huì)保障支出后，家庭現(xiàn)金收入和實(shí)物收入之和。此處的規(guī)定期限，一般為提出申請(qǐng)前12個(gè)月。從類型上看，家庭收入主要包括工資性收入、家庭經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入四個(gè)方面。其中，工資性收入是指就業(yè)人員通過(guò)各種途徑得到的全部勞動(dòng)報(bào)酬和各種福利，包括受雇于單位或個(gè)人、從事各種自由職業(yè)、兼職和零星勞動(dòng)得到的全部勞動(dòng)報(bào)酬和福利，計(jì)算時(shí)應(yīng)扣除個(gè)人所得稅和社會(huì)保障支出；家庭經(jīng)營(yíng)凈收入指從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所獲得的凈收入，是全部經(jīng)營(yíng)收入中扣除經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、生產(chǎn)性固定資產(chǎn)折舊和生產(chǎn)稅之后得到的凈收入；財(cái)產(chǎn)凈收入指家庭成員所擁有的金融資產(chǎn)、住房等非金融資產(chǎn)和自然資源交由其他機(jī)構(gòu)、單位或個(gè)人使用而獲得的回報(bào)并扣除相關(guān)費(fèi)用之后得到的凈收入；轉(zhuǎn)移凈收入指國(guó)家、單位、社會(huì)團(tuán)體對(duì)居民的各種經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付和居民之間的經(jīng)常性轉(zhuǎn)移凈收入。

同時(shí)，《意見(jiàn)》對(duì)不計(jì)入家庭收入的情形作出了規(guī)定，主要包括農(nóng)村低保申請(qǐng)人家庭按國(guó)家規(guī)定所獲得的優(yōu)待撫恤金、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與扶助金以及教育、見(jiàn)義勇為等方面的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助；“十二五”期間新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其他不計(jì)入家庭收入的項(xiàng)目，由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府確定。

三是家庭財(cái)產(chǎn)?！兑庖?jiàn)》明確，家庭財(cái)產(chǎn)是指家庭成員擁有的全部動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，即房屋、現(xiàn)金、銀行存款、有價(jià)證券、機(jī)動(dòng)車輛（不含殘疾人功能性補(bǔ)償代步機(jī)動(dòng)車輛）、船舶、大型農(nóng)機(jī)具等。

四、關(guān)于家庭收入和財(cái)產(chǎn)的具體核算辦法

《意見(jiàn)》亮點(diǎn)之一，就是針對(duì)家庭收入的四個(gè)主要方面和幾類主要家庭財(cái)產(chǎn)，提出了具體的認(rèn)定核算方法，同時(shí)給予地方一定的自主權(quán)，授權(quán)各地按照《意見(jiàn)》提出的原則，制定具體的、更具操作性的核算辦法。

（1）工資性收入。《意見(jiàn)》要求參照勞動(dòng)合同或通過(guò)調(diào)查就業(yè)和勞動(dòng)報(bào)酬、各種福利收入，以及社會(huì)保險(xiǎn)、個(gè)人所得稅的繳納情況等進(jìn)行認(rèn)定。外出務(wù)工是當(dāng)前農(nóng)村居民工資性收入的主要來(lái)源，部分外出務(wù)工人員或受限于自身工作的流動(dòng)性，或受限于缺乏規(guī)范的用工合同，無(wú)法提供相應(yīng)工資性收入核查憑證。針對(duì)這種情況，《意見(jiàn)》提出三種替補(bǔ)性核查方法：一是以務(wù)工地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；二是以本地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力人均收入計(jì)算；三是以務(wù)工地區(qū)相同行業(yè)平均收入計(jì)算。這三種方法均可以借用明確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，一般以統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門提供的年度數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。需要指出的是，同一時(shí)間段、同一縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，核查工作應(yīng)采用同一種方法，確保計(jì)算結(jié)果相對(duì)公平。

（2）家庭經(jīng)營(yíng)凈收入?！兑庖?jiàn)》明確，種植、養(yǎng)殖、捕撈等農(nóng)業(yè)收入，應(yīng)以當(dāng)?shù)赝犬a(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格與實(shí)際產(chǎn)量計(jì)算；不能確定實(shí)際產(chǎn)量的，以當(dāng)?shù)厝ツ晖犬a(chǎn)品或同行業(yè)平均產(chǎn)量計(jì)算。其他家庭經(jīng)營(yíng)性收入，能夠出示有效經(jīng)營(yíng)性收入證明的，如納稅證明，應(yīng)按證明的收入計(jì)算；無(wú)收入證明，但有合同規(guī)定或固定價(jià)格的，按合同規(guī)定或固定價(jià)格計(jì)算。其他情形按當(dāng)?shù)卦u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法計(jì)算。

（3）財(cái)產(chǎn)凈收入。《意見(jiàn)》明確，財(cái)產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)租等收入，參照雙方簽訂的相關(guān)合法有效合同、協(xié)議認(rèn)定；個(gè)人不能提供相關(guān)合同、協(xié)議的，參照當(dāng)?shù)赝愘Y產(chǎn)的實(shí)際價(jià)格計(jì)算。儲(chǔ)蓄存款利息、有價(jià)證券紅利、投資股息紅利等可以按照金融機(jī)構(gòu)出具的證明計(jì)算，集體財(cái)產(chǎn)收入分紅按集體出具的分配記錄計(jì)算。

（4）轉(zhuǎn)移凈收入?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，有實(shí)際發(fā)生數(shù)額憑證的，以憑證數(shù)額計(jì)算；有協(xié)議、裁決或判決法律文書的，按照法律文書所規(guī)定的數(shù)額計(jì)算。贍（撫、扶）養(yǎng)費(fèi)是農(nóng)村低保核查中最主要的轉(zhuǎn)移性收入，對(duì)這部分收入，《意見(jiàn)》要求按照設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府確定的核算辦法進(jìn)行核算。

（5）家庭財(cái)產(chǎn)。貨幣財(cái)產(chǎn)主要采取定量方式核查，衡量其數(shù)額是否超過(guò)當(dāng)?shù)卮_定的低保家庭貨幣財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，現(xiàn)金、銀行存款按照申請(qǐng)人及其家庭成員賬戶金額認(rèn)定，股票類金融資產(chǎn)按照股票市值和資金賬戶余額或凈值認(rèn)定。實(shí)物財(cái)產(chǎn)主要采取定性方式核查，主要衡量其是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)定的財(cái)產(chǎn)狀況。其中，住房按照產(chǎn)權(quán)證、使用證等的登記人認(rèn)定；機(jī)動(dòng)車輛、船舶和大型農(nóng)機(jī)具（收割機(jī)、拖拉機(jī)、機(jī)動(dòng)脫粒機(jī)等）等按照登記人認(rèn)定。其他非生活必需的高值物品等財(cái)產(chǎn)，按現(xiàn)值認(rèn)定。

五、關(guān)于核查的主要方式

《意見(jiàn)》規(guī)定，在調(diào)查申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活情況過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以綜合考慮適用范圍、人員力量、成本效率等因素，采取信息核對(duì)、實(shí)證調(diào)查、評(píng)估測(cè)算等方式開(kāi)展核查。

信息核對(duì)是指核查人員利用縣級(jí)民政部門與其他相關(guān)部門建立的信息核對(duì)平臺(tái)，對(duì)低保申請(qǐng)家庭的戶籍、機(jī)動(dòng)車、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、存款、證券、納稅、公積金等方面信息和個(gè)體工商戶信息進(jìn)行核對(duì)，并根據(jù)信息核對(duì)情況，對(duì)申請(qǐng)實(shí)證調(diào)查是指核查人員通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里走訪、信函索證、群眾評(píng)議等方式對(duì)農(nóng)村低保申請(qǐng)人聲明的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查，全面了解其家庭收入、財(cái)產(chǎn)和實(shí)際生活情況，以及申報(bào)材料的真實(shí)性和完整性。實(shí)證調(diào)查側(cè)重查看實(shí)物或憑證。

人家庭經(jīng)濟(jì)狀況聲明的真實(shí)性和完整性提出意見(jiàn)。需要指出的是，信息核對(duì)必須經(jīng)農(nóng)村低保申請(qǐng)人及其家庭成員授權(quán)。

評(píng)估測(cè)算是指核查人員對(duì)申請(qǐng)人家庭收入、財(cái)產(chǎn)中無(wú)實(shí)際發(fā)生憑證、難以確定實(shí)際數(shù)額的，依據(jù)當(dāng)?shù)卮_定的行業(yè)參照標(biāo)準(zhǔn)等，結(jié)合實(shí)證調(diào)查所得信息，按照當(dāng)?shù)匾?guī)定的核查辦法進(jìn)行的評(píng)估測(cè)算。《意見(jiàn)》同時(shí)要求各地積極探索典型案例評(píng)估的做法，為相似家庭的貧困狀況評(píng)估提供參照。

為確保相關(guān)要求落到實(shí)處，《意見(jiàn)》還要求省級(jí)民政部門盡快研究制定核查辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，2015年底前出臺(tái)具體政策措施；要求各級(jí)統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門編制核查所需指標(biāo)，配合完成居民家庭收入和支出情況核查的前期準(zhǔn)備工作。同時(shí)，《意見(jiàn)》要求強(qiáng)化監(jiān)督管理，加大對(duì)政策落實(shí)的監(jiān)管力度，強(qiáng)化違法違紀(jì)責(zé)任追究和處罰力度，嚴(yán)肅查處核查工作中的違法違規(guī)行為。

民政部社會(huì)救助司）