香港退休保障改革述評

樓瑋群 何志娟

香港退休保障改革述評

樓瑋群 何志娟

在全球人口老齡化的21世紀，退休保障是關乎民生大計的社會議題。香港自90年代起就開始了有關退休保障的討論，政府在2013年委托學者以世界銀行提出的制度設計標準為依據，歸納各方不同意見，提出了香港退休保障的發展方向。本文梳理了香港退休保障政策的沿革，總結和評論了近期的討論，以期為尋求共通點和建立共識提供思路。 ——編者

進入21世紀，人類正在經歷有史以來的大挑戰——全球性的人口老齡化。雖然將人口老齡化等同于問題未免太悲觀，但是全球各個國家和地區都希望能通過完善公共政策，讓老年人能享受到足夠和穩定的收入保障，滿足社會的可負擔性和持續性。2014年，香港社會就老年人的退休保障制度有一個重要討論，值得借鑒。

香港人口老齡化和現有收入保障制度的不足

香港上世紀90年代進入老齡化城市后，老年人口持續快速增長。2011年人口普查顯示，65歲及以上長者的數目已超過94萬人，占總人口的13%，平均每年增長4.8%。據推算，未來三十年是人口老化的高峰期，至2041年，老年人口占總人口比例將突破30%。

目前香港老年的收入保障機制可以用“以家庭支持為主，以政府統籌為輔”來描述。總體來說，有約3%～4%的公務員在退休后享受政府的退休金。70歲以上的老人如果向政府提出申請，可以在免收入審查的情況下獲得每月1180港幣的高齡津貼（Old Age Allowance）。雖然我們相信在2000年開始實施的強積金能給未來的退休人士帶來一定程度的收入保障，但是限于強積金本身的職業掛鉤性，社會上一直有改革收入保障的呼聲。其中最相關的基本點有二。

第一點，香港老年人的貧窮情況持續，老年人似乎未能分享香港社會經濟發展的成果。按綜援金額水平估算，貧窮長者（綜援以60歲作為長者綜援的劃分線）在60歲及以上人口中所占比例穩定徘徊在12%～17%，2013年6月底為12.4%；若以“家庭入息中位數一半”作為貧窮線來估算，2012年在政府有關政策介入前貧窮長者的人數是387，000，占65歲及以上長者的43.5%。雖然兩種方法在比例上存在差距，但總括而言，都反映了一個不爭的事實， 即香港目前有數以十萬計長者，生活貧困。香港過去10年的人均生產總值保持在30，000美元左右，社會有責任讓包括長者在內的所有公民分享社會發展成果。

第二點，家庭規模小型化，以及老人照顧老老人時代的來臨。過去十年，香港人口初出生率下降至不到1%，也就意味我們將面臨一個年輕老人照顧年老老人的家庭結構。目前有約50%的老人主要靠成年子女提供收入保障，未來社會能否持續這種模式在人口結構上存疑。

當然我們也需要說明， 香港有依靠稅收支付的全民醫療保障， 大筆醫療費用不用自付。同時香港也有適度的公共房屋制度， 有約四成人口居住在政府補貼的公共房屋中。

2014年收入保障的研究和建議書

2013年3月，政府扶貧委員會下屬的社會保障和退休保障專責小組委托香港大學，研究香港退休保障的未來發展方向。研究團隊經過一年多時間，于2014年6月向政府提交了《退休保障的未來發展研究報告》，政府于8月公開報告內容。

第一，研究團隊按照世界銀行提出的退休保障“五根支柱”1，分析了北美、歐洲和亞太地區退休保障制度的替代率、覆蓋率、開支等，歸納出國際社會退休保障制度改革的五大趨勢：（1）積極增加制度覆蓋率，通過“多繳”“兼顧公平”及“年金化”確保足夠性；（2）通過“晚拿”“增稅”“長者稅務寬減”實現工作激勵和可負擔性；（3）推行和完善“確定提撥”的基金累積制，并透過稅務豁免及嚴格的監管予以配合；（4）推行名義賬戶；（5）通過“合并賬戶”“統一管理”“推出低成本養老金產品”，提高行政效率。第二，研究團隊仔細回顧和總結了香港社會關于退休保障改革的三種聲音，并指出社會就退休保障意見的分歧——改革派（批評目前退休保障有嚴重缺陷，建議政府從速改善，為長者提供足夠保障）；保守派（極力反對任何形式的全民保障計劃）和中間派（從社會和經濟發展的角度看，主張退休保障的未來發展必須審慎行事及循序漸進）。第三，研究團隊專訪了各政黨、關注團體和相關學者， 并邀請不同代表［退休長者、雇主、雇員、自雇者及非在職人士（非長者）］進行了焦點小組或面談。團隊還組織了三場公眾咨詢會，收集書面意見，進行網上民意咨詢。第四，團隊選取了六個有代表性的改革方案進行統計推算，比較足夠性、可持續性、可承擔性和穩定性。

最后，研究團隊建議設立給予全港65歲及以上香港永久性居民每月3000港幣的“老年金”。在計劃開始時，建議政府一次性注資五百億港幣。同時，建議引入薪俸老年稅，雇主和雇員按雇員薪金數額繳納稅款。這是一種按年齡劃分的全民受惠的保障機制，填補了目前香港沒有“第一支柱”的空缺。

社會討論

報告發表后，引致社會各界熱議。以下將以世界銀行提出的制度設計標準為依據，試圖梳理不同聲音和立論。

支持的觀點多數從觀念、對養老保障的作用和可行性的角度立論。爭取全民退保聯席、扶貧委員會特別需要社群專責小組主席、社聯行政總裁和支持的民眾認為“全民退保”符合社會需要，有利于社會資源合理再分配，有助于實現“老有所依”，對推動制度改革意義重大。工黨代表支持定期發放老年金，以作為老年保障的新支柱之一。積金局對于報告中“不調撥強積金”的做法表示贊同，理由是調撥強積金，會削弱退保支柱中第二根支柱的作用。相關學者亦認為全民性、三方供款的老年金方案，經精算后證明在財政上是可行的，而且政策效果將會比改善強積金及長者生活津貼更佳。

不過也有相當的評論質疑全民“老年金”，認為對政府或社會來說缺乏可負擔性、可持續性，并且違反香港一直奉行的政策意識。特區政務司司長稱“若‘不設審查’，財赤明顯更早出現”。扶貧委員會委員表達對政府財政負擔的擔憂。金融服務界立法會議員提出，“中小企業近年大部分出現虧蝕，金融界比例更高達90%。擔心（全民老年金）若不設資產審查，退保基金會‘干塘’。”經民聯主席、工業總會主席、行政會議成員等都提出，若引入“薪俸老年稅”，對中小企業、低收入及中產市民會百上加斤。新民黨，經濟日報和新論社評憂慮隨收隨支的融資方式的可持續性。加之經民聯主席引證較早推行全民退保的國家如今皆出現各種財政問題，更加為此方案的可持續性蒙上一層隱憂。有認為對年輕人而言，現收現付制度（pay-as-you-go）是一個供款困局，認為這是一種代際剝削，推測當他們退休之時，不一定能夠收回預交的退休款項。觀念方面，反對“全民退保”大致有三點理由。一是有違多勞多得精神；二是打擊自力更生核心價值，將令大眾減少儲蓄，降低為自己將來生活負責的動力；三是政府應主要負責照顧經濟困難的長者，從而為長者提供“安全網”。

中立方意見仍然集中在資金來源和可持續性上。南華早報評論員寫到，“香港需增加稅收來確保新退休保障的可持續性，商品和服務稅是一種可能性。”前世界銀行養老金團體主席發表評論，“要支持任何一種新的退休保障政策，香港都需改變現時的稅收體系。”另辟蹊徑的觀點也不乏見到，有學者提出現時對老年稅的討論正在失焦，解決老人貧窮問題，絕對不是派錢可以解決，而應努力控制通貨膨脹。

從2000年起，香港的退休保障由“三條支柱”支撐，包括社會援助、強積金及個人儲蓄。可是一路以來，“三條支柱”受到多方面沖擊，包括強積金的虧損危機、勞動力市場的零散化、家庭結構轉變和人口老化等等。因此，社會一直存在改革退休保障政策的聲音。然而，通觀各界對研究團隊提出“全民老年金”方案的回應，可謂反對聲音更甚。

事實上，香港作為世界上最自由的經濟體系，政府在經濟上一向主張理財審慎，并推行簡單和較低的稅率。在社會保障政策制定和改革中，能否促進經濟發展一向是重點考慮的議題，退休保障制度改革也不例外。誠然，2014年施政報告上關于退休保障提出，“會以開放及務實的態度，考慮退休保障的未來路向”。退休保障受金融市場、財政體系和經濟政策等多方因素制約和平衡，其中的復雜和艱巨性可見一斑。各界須清晰認識到，退保政策能否起到穩定、持續提升香港生產力水平的作用，對政府決策影響至關重要。在這場關于全民退休福祉和社會經濟穩定發展的博弈中，需要凝聚多方智慧和務實理智的思考，及早規劃一條穩定，可持續可負擔的退休保障之路。

（樓瑋群系香港大學社會工作與社會行政系助理教授，博士生導師；何志娟系香港大學秀圃老年研究中心研究型社工。）

注釋：

1 2005年，世界銀行提出一套完善的“五支柱”長者入息保障體系：零支柱：給予貧困長者最低入息的社會保障制度；第一支柱：公共退休保障金；第二支柱：強制性職業或個人退休保障計劃；第三支柱：自愿性儲蓄制度；第四支柱：非正式支持（如家人支持）及其他非財務支持（如公共醫療服務）。