社會學視角下的福利國家

于建明

社會學視角下的福利國家

于建明

社會給付與社會規制是福利國家社會福利政策的兩種類型，也是實現福利國家的手段

廣義的包含社會保障在內的社會福利制度是對社會資源進行再分配，調節發展與秩序矛盾的最主要手段。福利國家的形成與發展是戰后發達國家社會發展的主要特征。但在這個過程中形成的福利國家卻各有其特點。那么什么是福利國家？已有的福利國家之間的福利制度都有哪些不同？為什么會有這些不同？今后福利制度的發展趨勢是什么？本文主要通過武川正吾教授在《福利國家的社會學》書中的一部分觀點來回答這些問題。對這些問題的回答對于理解我國的福利發展脈絡及今后的發展趨勢將有很大的啟發。

一、什么是福利國家？

福利國家作為概念主要有兩種理解。一是福利國家的當為概念，即表示國家目標。二十世紀50年代到70年代中期，談到福利國家時主要指這一意義。暗含國家應對國民的福利負責，國家有義務實現國民福利的含義。在研究中作為國家目標的福利國家在現實生活中如何被實現或被阻礙其實現是重點。二是福利國家的存在概念，不將“福利國家是善”的價值判斷作為前提，不討論一個國家是否真正追求國民福利，而是通過分析國家的具體活動來理解福利國家。活動可以分為兩類，一類是社會給付，一類是社會規制。從前者視角看的福利國家稱為“作為給付國家的福利國家”，從后者視角看的福利國家稱為“作為規制國家的福利國家”。

二、實現福利國家的手段：社會給付與社會規制

社會給付與社會規制是福利國家活動的兩種類型，也是其手段。

有關社會給付，規模與適用范圍分別是其量與質兩個層面。量的層面通常用“社會給付”占“公共支出”“國內生產總值”（GDP）的比率來衡量。從這個意義來講，1996年幾個主要國家的社會給付占GDP的比率分別是：瑞典45.85%、德國37.68%、日本17.38%、美國（1995年）17.99%，美國與日本的比率相對較低。質的層面，“去商品化”與“去性別差異化”是重要的考量指標。去商品化是指勞動者的生活依賴于勞動力市場的程度減弱；去性別差異化被作為指標的前提是認為福利國家具有強化性別分工、助長近代父權制再生產的一面（性別差異化），同時也具有相反的一面（去性別差異化）。

社會規制亦是社會福利政策的手段之一。所謂社會規制是指為了穩定和提高市民生活，以公共權力為媒介的政府根據一定的規則對某種行為加以禁止或限制。社會規制作為實現福利國家的手段一直被忽視。這是因為一直以來社會福利研究受歐洲中心主義影響，將社會給付作為衡量指標，這一體系下北歐被作為福利國家的典型，美國不被認為是福利國家。但是如果從社會規制的角度講，美國擁有禁止種族歧視、性別歧視、年齡歧視、殘疾人歧視等嚴苛的法律規制，這些規制為機會平等創造了條件。

綜上，社會給付與社會規制分別關注機會平等與結果平等，所以一個國家在制定福利政策時，要考慮給付型手段和規制型手段的政策搭配。運用兩種手段的著重點不同，福利政策的效果也不同。去商品化與去性別差異化被作為福利國家的考量標準，通過規制同樣可以實現去商品化與去性別差異化。規制在某種程度支撐著好的社會結構，但過度的規制會消弱好的社會。規制可以彌補給付的不足，給付也可以彌補規制的不足。

從中國的狀況來講，在計劃經濟時代，受經濟發展水平的限制，社會給付水平雖然不高，但有著嚴苛的禁止性別歧視、民族歧視、殘疾人歧視等社會規制。向市場經濟轉型帶來的經濟發展，為社會給付的增加提供了條件，社會福利水平有了很大的提高，但是同時，社會規制卻被放松了。重新重視社會規制，將其與社會給付搭配使用進一步提高社會福利水平應成為我國今后福利制度發展的重要內容。

三、福利國家三種模式

關于福利國家的不同特點，Andersen將其概括為以下三種模式，各自的特點分別是：

自由主義福利體系依賴市場、強調個人在危機管理中的責任，以資歷審查式的救助、有限的普遍性轉移或有限的社會保險計劃為主導，福利主要是迎合低收入，通常是工人階級、對國家有依賴的人的需要。領取資格的規定是苛刻的，福利通常是有限的。社會保障體系的主體是市場與民間保險。政府的主要作用是為個人提供平等機會，并間接地對民間保險公司進行扶助，促進市場活力。只對貧困人群設立最低限度的補助。同時以教會以及其他社會組織為依托的慈善事業發育成熟。

保守主義福利體系“法團主義”色彩很濃，其特點是，對市場效率以及商品化不過分癡迷，權利附屬于階層和地位。法團主義與國家結構相結合，隨時準備取代市場成為福利提供者。社會保障以雇傭與勞動為基礎，社會政策及社會保險的支付因職業及地位不同而不同，普惠型的支付少，極度致力于維護傳統的家庭關系。社會保險一般排除沒有工作的家庭主婦，家庭福利則鼓勵母道。“輔助”原則強調只有當家庭對其成員不再有服務能力時，國家才會進行干預。

社會民主主義福利體系的特點是國家在福利體系中承擔重要責任，實現完全雇傭是其經濟及社會政策的目標。福利政策以覆蓋全民的普惠主義為基礎。可以用“從搖籃到墳墓”來形容北歐福利體系的完善。社會福利支付費用全部由國家承擔，除冰島以外，社會保障支出占GDP的比率超過30%。這一制度的前提是高稅收前提下的收入差距小，地方分權程度高。

以上三種模式是以歐美國家為原型進行概括總結得出的結論，對于其他國家的福利模式，套用這三種模式，或者將中國、日本、韓國共同概括為東亞模式（或稱為福利東方主義）一度成為福利研究的主流，近年這一方式受到批判。有關日本福利政策特點，日本政府1979年的“新經濟社會7年計劃”中提出實現“日本式福利社會”的政策目標，內容指以個人自身的努力和家庭、近鄰-地域社會等的團結為基礎，政府高效、重點地保障適當水平的公共福利。與歐美國家的福利政策相比，具有低福利支出、低制度覆蓋率、多元化供給主體、以家庭保障為基礎等特點。

從效果來講，自由主義福利模式去商品化程度與去性別差異化程度都較弱，保守主義福利模式的去商品化程度較強，去性別差異化程度較弱，社會民主主義福利模式的去商品化去性別差異化都比較強。日本的福利政策去商品化與去性別差異化程度都較弱。

四、社會福利制度的影響因素

全球化與個體化是上世紀80年代末福利國家遇到困境的主要原因。

首先，伴隨全球化的勞動及資本的移動、特別是資本的自由移動對各國的社會福利制度產生深遠的影響。這主要因為，貿易與金融的自由化意味著全球范圍內的競爭條件均等化，也就是說勞動力成本較高國家的競爭力將被勞動成本較低的國家所淘汰。各國為強化本國資本的競爭力，需要放松福利國家曾經實行的對勞動條件的種種規制。結果帶來福利制度上的“向底邊的賽跑”。對給付國家的影響體現為：被迫降低法人稅稅率、企業承擔的社會保障費以及包括所得稅在內的個人稅率。這導致難以維持以前的公共支出水平，于是產生對公債的依賴，公債的發行將降低國家信用，從而導致公債利率上升，最終出現籌資困難，不得已降低福利水平。對規制國家的影響體現為：移動自由的資本市場要求放松解雇規制、最低工資制度規制等規制。這一背景下，只有通過制定全球主義的社會政策才能維持福利水平，比如工資的全球最低線及社會支出在國民收入中所占比率的最低線等制度。

其次，個體化對福利國家也產生了重要的影響。涂爾干提出的個體化是福利國家以前的個體化，主要指家庭結構上的核心家庭化傾向，強調個人從同業組織的脫離，因為福利國家制度是在家庭單位的原則下設計的，所以與這一個體化傾向相契合。現在出現的個體化傾向是福利國家以后的個體化，是指個人從核心家庭、從社區、從就業組織中獨立出來。這與福利國家的集體主義前提是背離的。個人從家庭中獨立出來（不婚、晚婚、離婚的增加）會帶來家庭保障的失效；個人從就業組織中獨立出來會帶來就業的不穩定，從而導致企業保障的衰退、勞資關系的變化；另外個人從地域社會（社區）中獨立出來會帶來社區保障的衰退。這一背景下要求社會福利制度采取去性別差異化及勞動彈性化政策。

五、福利制度的發展趨勢

各個國家福利制度的發展不僅受本國的經濟發展、傳統文化、政治體制等的制約，也受國際范圍內福利發展趨勢的影響。上世界70年代中期的石油危機后，80年代的福利制度發展出現了社會支出增長趨勢逆轉的現象，福利國家危機論逐漸擁有了話語權。盡管Andersen指出， 80年代中期以來福利國家危機的混亂特征雖然越來越明顯，但福利制度的后退程度仍是適度的，主要體現在穩定的社會支出水平，大多數國家都將干預限于邊際性調整。但是這一趨勢使得控制社會支出，防止福利陷阱成為韓國、中國等在這一時期之后開始發展社會福利制度的國家的重要理念。

（作者系民政部政策研究中心博士）