社區減負:何以可能又何以為之*
——基于杭州市余杭區社區減負的實踐分析

趙定東 俞犁鯤

社區減負:何以可能又何以為之*
——基于杭州市余杭區社區減負的實踐分析

趙定東 俞犁鯤

社區作為聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是社會的基本單位，是國家經濟社會發展的基礎平臺。但在中國當前社會大變革時期，社區作為社會轉型所引發的各種矛盾、問題的交匯之所，其功能越來越復雜，社區機構牌子多、考核評比多、創建達標多的“三多”現象成為各地社區的一個比較普遍的現象，社區職責負擔問題日益凸顯，甚至成為阻礙社區發展的“瓶頸”。社區減負成為我國深化改革期社會自治組織能力建設和轉變基層工作作風及踐行群眾路線的一個嶄新課題。

一、社區減負：何以可能

（一）西方學界對社區涵義實質的界定

“社區”這一概念自滕尼斯提出以來，幾經轉譯，至現在就達140種之多，人們難以對其達成一致意見。從學界的研究看，有關“社區”的理論研究大致可以分為三個階段［1］。

一是“組織”論時代。其標志為滕尼斯1887年發表的《社區和社會》一書。滕尼斯提出“社區”的概念具有歷史必然性。他所處的時代正是歐洲工業化、城市化和現代化大發展的時代，存在著社會轉型和由此造成的兩種社會組織的分野。一種組織是傳統的，以農村為代表，其人際關系具有熟悉、同情、信任、相互依賴等特性；另一種組織是現代的，以城市為代表，其人際關系具有陌生、反感、不信任、相互獨立等屬性［2］。他把前一種傳統組織稱之為“社區”，后一種現代組織稱之為“社會”。并且他看到，在社會轉型中，前者正在為后者所取代；而正是這種讓人極不情愿的取代，把人類帶進工業文明時代。

二是“區域”論時代。以麥基文1917年發表的《社區：一種社會學的研究》為標志，麥基文把社區看作是人類在其中共同生活的區域，它可大可小，村莊、城鎮是社區，城市、國家也是社區，甚至整個地球也可以看作一個社區［3］。在這里，社區不再是絕對的，而是相對的；它與社會的界限不再是剛性的，而是彈性的。它提醒我們，在邁向社區社會化、社會現代化的同時，不要忘記社會社區化、社會人文化的發展。

三是“綜合”論時代。以1958年桑德斯的《社區論》的發表為標志，對社區的研究進入了“綜合”論時代，既把社區既看作是“一個互動的體系”，又看作是“一個行動的場所”。“綜合社區”論把沖突論和行動論引了進來，打破了“組織社區”和“區域社區”的均質、平衡狀態，全面地反映了社區的屬性，科學地揭示了社區發展，同時為社區發展提供了過程、運動、方案和方法模式，極大地豐富了現代化的理論和實踐。

從西方學界的社區研究歷程可以看出，建設社區的主要目的在于解決工業化、城市化所帶來的社會問題和發展問題。因為西方發達國家所走過的工業化道路， 實際上是一條犧牲社區這個與人類文明一樣悠久而且曾經占據主要地位的共同體形式為代價的道路。正如吉登斯所說，“工具理性”發展觀和資本主義發展方式主宰一切， 工具價值沖擊著生活世界的價值， 市場關系支配了整個生活方式和生存環境。吉登斯把這種現代化稱作“簡單現代化”或“舊式的、直線發展的現代化”［4］。工業化所帶來的環境污染、生物滅絕、吸毒、頹廢、人際關系冷漠等負面后果不符合人類的本性和需求。于是， 人們開始理性地思考發展的模式， 重視社區這個社會的細胞， 提出經由社區發展來獲得社會發展。社區不僅可以利用自己貼近民眾的優勢， 發展自身的福利服務，增進人際關懷， 提高物質和精神生活質量， 而且可以作為社會福利體系和社會救助體系的承接“平臺”。這對于當前中國“社區減負”具有重要理論基礎影響。

（二）中國社區發展的實踐性探索需求

新中國成立以前，社區研究已經成為中國社會學界的一個重要領域，取得了一些重要成果，形成了具有世界性影響的中國學派。但自1952年社會學學科取消以后，有關研究也就中。

1986年民政部首次把“社區”概念引入城市管理，提出要在城市中開展社區服務工作。2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》規定了今后五到十年的主要目標是：構建新的社區組織體系；滿足人民群眾日益增長的物質文化需求；建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制和運行機制；建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區。但是，長期以來我國城市基層的街居組織主要是執行上級交辦的行政任務。這是老街、居體系的最大特征和基本定位。“上面千條線，下面一根針”格局下，居民成了街居組織完成行政任務的簡單工作對象，街居組織與居民的社會生活并沒有形成一體，法律上所設定的“自治”實際上難以實現，而且在各種工作任務日益繁重和細化，街居組織力量又有限的情況下，相當多的社會管理工作是部署多、落實少。這種社會多元化趨勢和單一行政管理模式之間的矛盾成為當前社區負擔過重的體制原因。

當前隨著中國從“單位”到“社區”的徹底轉變，特別是黨的十八大會議以來，加快了社會管理的重心從“工作場所”向“居住場所”的轉移。這種轉變和轉移，意味著社會管理的基礎單元的轉換，意味著社會日常生活的支持網絡的轉換，意味著社會資源和社會機會配置機制的轉換。從行政化的街居體制轉向社區制成為社會管理方式變革的重要突破點，把傳統的街居組織由政府的“腳”，變成社區居民的“頭”；把作為簡單的行政區劃和行政設置的街居，轉變為具有自我組織性和能動性的“地方性社會”，從而變革其發展和管理的方式成為社區發展的重要措施。其基本核心內容是在保持部分協助政府進行基層管理工作的行政職能以外，更多的是通過民主性、自治性原則，把社區的各類社會單位和社會成員組織起來、凝聚起來，依靠大家的力量辦好大家的事情，進而使社區發展成為廣大社會成員的社會生活的共同體。社區減負的可能性條件已經完全具備。在這種背景下，從2013年始，全國各地都在探索社區減負的相關辦法，浙江省杭州市余杭區也根據自我條件作出了初步的探索。

二、杭州市余杭區社區減負過程及特點

杭州市余杭區地處杭嘉湖平原和京杭大運河南端，是長江三角洲的圓心地，是杭州市都市新區，三面拱衛杭州主城，區域面積1220平方公里，轄6個鎮、14個街道，有184個農村社區和158個城市社區。截至2014年初，在村、社區建立和掛牌的組織機構達34個單位97塊，列入考核評比創建的有14個單位23個項目。社區工作疲于奔命，應付各種檢查和考核成為社區的常態性工作。為此，杭州市余杭區由區紀委牽頭，民政部門主體負責，聯合區各相關政府單位在2014 年4～5月，分層面對村、社區設立的組織機構、懸掛標識標牌、開展考核評比和創建達標情況進行全面清查摸底。截至2014年9月底，全區336個村（社區）全面完成“三多”清查整治工作，共計摘除各類組織機構牌子和功能性標識牌6155塊，清理上墻制度8246塊。除去社區便民服務中心（或社區公共服務工作站）、社會服務管理分中心、警務室、衛生服務站、村郵站、文化禮堂等功能性標識牌外，在保留了區和諧（文明、平安）村（社區）考核和日常工作的相關原始記錄后，其他紙質臺賬一律取消。至此，該區社區工作基本上走向正規。回顧余杭區社區減負的過程，發現有這樣幾個主要特點：

其一，規范了社區工作事項準入審批制度。余杭區規定，除已準入進村（社區）的工作任務、蓋章證明事項外，其他需進村（社區）的組織機構、工作任務、考核評比、蓋章證明等相關事項，必須事先報區城鄉和諧社區建設領導小組辦公室審核，并經領導小組同意，對未經準入的工作事項，一律不得進社區。并規定除去法律法規賦予的社區職責范圍內的社區可以如實出具相關證明外，任何部門（單位）不得要求社區出具各類證明和蓋章。

其二，給社區賦權。制定了《區直單位工作任務準入村（社區）29項工作明細》《基層群眾自治組織依法履行職責事項》《基層群眾自治組織協助政府工作事項》《不屬于村（居）民委員會蓋章證明事項》等細則，規定凡屬于鎮街、區職能部門職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區，需委托的應當實行權隨責走、費隨事轉。

其三，強化責任追究，建立第三方評估“被準入”防止機制。余杭區逐步建立起了以社區為平臺、社會組織為承接載體、社會工作專業人才為支撐的社會治理大聯動服務機制，強化責任追究制度，由區紀委、監察局牽頭對進入社區的工作事項進行督查，發現問題及時督促相關單位整改，對不當行政行為的單位和個人進行公開曝光，并視情況追究相關責任。把社區工作事項準入實施情況列入年度綜合考評，將對村（社區）工作事項準入實施情況進行第三方評估并公告。

從目前執行的情況看，社區明晰了權利和責任邊界，切實為村社區減輕了行政性負擔，加強了依法行政、社區依法自治的執行力。在一定程度上促進了公共服務規范化運行，為提升服務能力打下了重要基礎。

三、社區減負：何以為之

杭州市余杭區社區減負舉措的核心內容是減負制度的確立和后期監管的執行，應該說抓住了當前社區負擔過重的瓶頸問題，但如果僅僅滿足于這兩個層次的建設，不僅不能滿足當前社區建設的需求，也難以實質性地完成十八大以來提升社會治理能力的要求。

（一）弱化“社區依賴”是社區減負的關鍵

“社區依賴”表現為兩個方面，一是社區人對社區的依賴，一是地方政府對社區的依賴。

眾所周知，在從“單位人”向“社區人”轉變的過程中，居民往往容易將過去對“單位”的依賴轉為現在對“居委會”的依賴。也就是說，居委會負擔重也來源于居民自治能力不足而產生的過度依賴。在這種狀況下，本來可以由居民自治解決的個性化問題，卻大量地集中到了居委會的身上。為解決這一問題，一個可行的辦法是通過積極培育居民小組自治和大力培育社區民間組織兩項措施，積極健全和完善居民自治機制，發揮居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的功能，降低居民對居委會的依賴。這種形式多樣的居民民主參與機制，從居委會的角度來講，切實提高居民參與社區事務的討論與決策，一方面可以降低居委會決策成本，提高決策水平；另一方面可以降低居委會執行難度。其中“居民論壇”“社區聽證會”“社區對話”等是居民民主參與形式。杭州市余杭區的減負措施也在一定意義上是有益的探索。

在我國社區管理體制伴隨國家政治、經濟、社會發展，經歷了三段：一是以街道為核心管理“老弱病殘保障、戶政、市容、衛生”等公共事務，以及對居委會工作進行指導［5］；二是以社區為核心全面承接街道以及政府職能部門下達的各項行政事務，同時重點管理社區服務，包括“社會保障服務、醫療衛生服務、便民利民服務、文體娛樂服務、依法維權服務”等；三是以社區為中心，形成政府（包括街道、各政府職能部門）、社區（包括黨組織、居委會、公共服務站）、社區的社會組織（包括營利、非盈利、志愿組織）復合主體，共同管理社區綜合性事務，實現公共服務與自治服務對接、重點服務對象與全員對象對接、一般社會服務與個性社會服務對接［6］。城市社區服務強化了現代家庭功能，彌補了社會保障的不足，打破了社會化服務的局限，實現了政府職能在基層的結合；社區服務對保障民政對象的基本生活，改善居民的生活質量，促進社會穩定和發展所起的積極作用是不容置疑的。但由于政府職能部門與街道辦事處之間關系混亂，主體不明，權責不清，進而導致大量政府性事務下沉到社區，以致社區負擔過重。可行的辦法是以街道辦事處體制改革為突破口，實行社區事務分類管理辦法，即把社區居委會事務劃分為社區行政執法和管理事務、社區公益服務事務、商品房小區物業管理事務、非商品房小區的物業管理事務、社區組織事務、社區居民互助事務、社區臨時性、突發性事務等七大類，根據每一類事務的特點，明確相應的管理主體和責任主體，建立相應的管理機制，做到“誰管理，誰負責”，從制度上明確界定區政府職能部門、公益事業部門、街道辦事處、居委會、社區民間組織等各種組織的職責和權限，構建各部門和組織分工合作的運作機制，從縱向上實現職能的剝離，將不應該由社區承擔的職能從社區中剝離出來，并用規章制度確立好職能的范圍，政府部門對社區工作的指派遵行“權隨責走、費隨事轉”的原則，弱化政府對社區的依賴。這是余杭區減負措施的重要啟迪。

（二）厘清社區工作的實質是社區減負的基礎

社區的工作實質就是服務，做好社區服務既是完善基層治理的重要突破口，也是強化黨在基層執政能力現代化的外顯特征之一。

社區服務發展之初，倡導者就對其內容、途徑和目標作了初步的界定：“社區服務是在各級政府的指導和資助下，以街道辦事處、居委會為依托，動員社會力量，興辦各類福利服務設施，為居民群眾特別是有困難的家庭和居民，提供社會福利”，“社區服務不以盈利為目的，而把社會效益放在第一位”。“社區服務是指在政府的統一規劃和指導下，以一定層次的社區組織為主體和依托，以自助——互助的廣泛的群眾參與為基礎，既突出重點對象，又面向全體社區成員的，用服務設施和服務項目來增進公共福利，提高服務質量的區域性社會服務”。上述定義都確認社區服務的核心是建立一種福利性服務體系。

社區服務以社區內的居民為行動主體，以居民特別是有困難的家庭和居民為服務對象，以解決社區內問題和提供服務保障為目的。從理論的探討而言，學術界占主流地位的有兩種觀點：一是側重于規范分析，強調社區服務的福利性，認為“社區服務以福利性、公益性為內核”，“社區服務本質上是一種為滿足社區居民特別是弱勢群體需要而開展的福利性、互助性服務”；二是側重于實證分析，強調社區服務具有福利性和經營性的雙重屬性，認為目前社區居民的物質、文化需求呈現出多樣化的趨勢，純福利服務無法滿足社區居民的個性需求，因此社區服務應包括福利性服務，也包括一定程度的營利性服務。從社區工作的實踐而言，社區服務包括兩個方面：一是政府部門提供的公共服務在社區的落實，如勞動保障部門提供的勞動和就業服務，包括下崗職工失業金的申領、最低生活保障的落實、部分撫恤對象的定期撫恤等等，服務重點集中在社區救濟、優撫優待等的具體實施上；二是組織和幫助社區民間組織或志愿者開展服務工作，如社區工作者幫助成立老年協會、健身協會、合唱隊、書法協會、青年志愿者組織等，培養社區民間組織積極分子和民間領袖，再通過這些組織為居民提供力所能及的社區服務。雖然不同群體對社區服務的不同理解，但對社區服務的本質理解卻是一致的。

從這個理解出發，給社區減負、給社區工作者減負，規范社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的職能，還社區居民自治能力必須基于這個本質。余杭區的探索也是出于這個本質。如在在項目準入上，他們盡力減少職能部門壓到社區的各項工作任務，讓社區工作者從繁忙的行政工作中掙脫出來，全身心地沉下身子，深入到樓道中、居民家中，將群眾的呼聲第一時間掌握并上報。其次要明確社區居委會的職責，社區組織不是行政執法、行政管理部門，其主要職責是宣傳國家的法律、法規和政策；維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務；協助政府發動群眾做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育、維護治安等。要對居委會的職責進行明確界定，明確哪些工作居委會做的，哪些工作是居委會協助部門完成的，哪些工作應由中介機構和服務機構自己完成，真正賦予社區居委會自治權、協管權和拒絕權。

當前，社區服務工作正站在新的歷史起點上，在努力做好社區服務強調的為居民排憂解難，如提供就業、社會保障、救助、助殘等領域的服務外，應通過社區減負以回應居民基本需求為重點，在體制機制、設施配套、方式標準、服務組織、信息平臺、理論研究等方面取得新突破，為全國新一輪社區服務發展奠定新的改革動力，滿足社區居民多層次、多樣化的物質文化需求，實現社會公正、平等，使社會成員分享社會進步的成果，實現新的社會團結。

（趙定東系杭州師范大學政治與社會學院教授；俞犁鯤系浙江省杭州市余杭區民政局辦公室副主任）

注釋：

1 具體論述見趙定東、楊政，《社區理論的研究理路與中國局限》，《江海學刊》，2010年第2期。

2 Ferdinand Tonnies.Community and Society［M］.N·Y·E·P Dutton&Co，1963.

3 具體參見夏建中，《現代西方城市社區研究的主要理論與方法》，《燕山大學學報》，2000年第2期。

4 吉登斯， 等：《現代性——吉登斯訪談錄》，新華出版社， 2001年第199頁。

5 街居制管理見1954年第一屆全國人民代表大會常務委員會頒布的《城市街道辦事處組織條例》。條理規定，市轄區、不設區的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關，主要承擔三項任務：一是辦理市或市轄區政府有關居民工作的交辦事項；二是指導居民委員會的工作；三是反映居民的意見和要求。

6 見2008年5月20日國務院發布《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發［2008］17號）。決定指出要增強社會自治功能，建立政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接良性互動機制，充分發揮社會組織的作用。

* 本文系國家社科重點課題，《新型城鎮化進程中的農民利益訴求型態及其治理機制研究》，（15ASH011）階段性成果斷了。改革開放以后，社區建設和社區服務逐漸興起，直接帶動了社區研究熱