談金融改革的司法保障——以湖州市為例

□中共湖州市委政法委員會課題組

(中共湖州市委政法委員會，浙江 湖州 313000)

當前，作為經濟體制改革重要一環的金融改革進入關鍵時期，在全民依法治國的背景下，如何加強司法保障，助推金融改革，是當前亟待深入研究的重要課題。近年來，湖州市經濟保持健康增長勢頭，金融運行比較穩健，湖州市委政法委緊緊圍繞黨委、政府的決策部署，針對經濟形勢發展變化，指導全市兩級法院就金融改革及時提出司法應對措施，積極回應人民群眾的司法關切，為經濟持續健康發展和社會和諧穩定大局作出了積極的貢獻。但由于立法相對滯后、司法資源短缺以及應對措施不足等客觀因素的制約，金融類糾紛案件的處理考驗著政府的治理能力。為此，本次調研擬以湖州地區金融改革的基本情況和湖州市已經采取的措施為切入點，具體分析金融改革過程中突出的司法問題，圍繞金融改革對司法工作提出的全新需求，研究新形勢下如何更好地為金融改革提供司法保障。

一、湖州市金融改革現狀

近年來，湖州市各級政府和各有關部門、金融機構牢牢把握深化金融改革創新這一重要任務，努力提升地方金融資源的集聚能力和配置效率，著力構建與經濟社會發展相匹配的多元化金融體系，有條不紊地推進金融改革創新各項工作，并取得了階段性成果。

（一）金融創新示范縣建設加快推進。德清縣作為全省首批7個金融創新示范縣之一，在省委、省政府和省級有關部門的大力支持下，大膽探索、開拓創新，出臺了《關于推進金融創新發展的若干意見》，扶持和鼓勵金融支持地方經濟和金融業自身發展；在全省率先完成創建省級金融創新示范縣“十二五”規劃，完成金融后臺基地區域規劃編制；引進農村信用聯社金融后臺中心、省工商銀行后臺業務處理中心、中國科學院金融信息所、上海證券交易所等金融后臺服務機構，其中省農村信用聯社后臺服務中心和金融培訓中心2個重點項目落地并開工建設，累計完成投資5.33億元。

（二）農村信用社股份制改革深入推進。德清縣農村合作銀行完成改制，安吉縣農村信用聯社獲省政府同意直接改制為農村商業銀行，實現五個“第一”：南潯區農村商業銀行是全省第一家改制為農村商業銀行的農村合作機構、第一家發起設立村鎮銀行的農村合作機構和第一家在異地設立分支機構的農村合作機構；德清縣農村合作銀行是全省第二批改革名單中第一家完成股份制改革的農村合作機構；安吉縣農村信用聯社是全省第一批獲批同意直接改制為農村商業銀行的農信社。

（三）金融產品和服務創新穩妥開展。督查銀行建立小微企業專營機構，并將小微企業貸款增幅不低于各項貸款增幅等硬性指標列入對銀行業金融機構考核的重要內容。目前，全市已建立小微企業專業支行107家、專業營銷團隊147個、新增小微企業客戶2000余戶，貸款年審制和無還款周轉模式發放貸款768筆、16.6億元，確保了小微企業和“三農”貸款增速均高于全部貸款增速。同時，積極推動和支持各銀行創新抵質押方式，德清縣出臺了農村住房抵押貸款管理辦法，并推進林權抵押貸款；長興縣推出了“金彩銀杏”系列創新產品和服務，包括合力貸、設備通貸、專項周轉貸、小企業信用貸等；安吉縣推出全國首筆出口收入存放境外賬戶與境內外幣賬戶的現金管理業務等。

（四）民間融資規范化試點穩妥推進。積極推動民間融資管理試點，探索民間融資陽光化、規范化發展模式，建立政府有效監管、交易流程規范、登記制度健全、運行機制透明、風險防控機制完善的民間融資管理服務平臺，推動民間投融資有效對接。其中，長興縣已成立純中介業務的易貸幫理財服務公司，德清縣組建了“風險分類、高效匹配、專業化操作”的民間融資服務中心，吳興區已完成民間融資管理試點工作方案的編制，市本級、南潯區民間融資服務中心正在積極推進。目前，長興縣易貸幫、德清縣民間融資服務中心分別累計撮合民間資金1億元、3.5億元。

二、司法保障金融改革工作回顧

（一）金融類案件糾紛特點。2013年1-9月，全市法院共受理金融類糾紛案件數量總和為6815件，較2012年同期下降8.2%；案件標的總額為88.19億元，較2012年同期上升7.2%。總的來看，金融類糾紛主要有以下幾方面的特點。

1.糾紛主要集中在民間借貸和金融借款。金融即資金融通，主要表現為民間融資的民間借貸和官方融資的金融借款，由此導致的糾紛在金融糾紛案件中所占比例最大。在所有涉金融類案件中，民間借貸案件5450件，涉案標的43.56億元，分別占總數的80%和49.4%；金融借款合同案件1204件，涉案標的44.06億元，分別占總數的17.7%和50%。其他主要是信用卡、保險合同和票據糾紛。

2.個案平均標的增幅明顯。從案件總數可以看出，案件數量減少，但總標的額增加，這表明個案平均標的增加。2013年1-9月，個案平均標的為129.4萬，2012年同期為110.8萬，同比上升16.8%。其中金融借款案件增幅尤為明顯，案件數量增長75.8%，標的增長近2倍，個案平均標的額從217萬元增長至366萬元。標的之所以增大，一方面是因為企業、個人對資金的大量需求，另一方面是因為經營不佳導致無力還款。

3.金融糾紛轉化態勢明顯。當前，民間借貸糾紛出現了止升趨穩的態勢，收案數量下降17.8%，標的額下降35.1%。但民間借貸的風險開始向銀行傳導，金融類糾紛案件呈現高發、多發態勢，案件數量和標的都持續上升，從前述數據可以看出，到目前為止，金融借款標的總額已超過了民間借貸標的額。

（二）金融改革的司法保障舉措。為有效保障金融改革，服務經濟發展，湖州市強化能動司法理念，健全司法保障體系、完善金融審判機制、延伸金融審判服務職能、依法規范民間金融發展、加大金融債權保護力度、扎實推進破產審判工作，取得了一定成效。

1.健全司法保障體系。為切實履行審判職能，有效保障金融改革，改善金融環境，市委政法委指導全市兩級法院出臺了一系列文件，形成了較為健全的金融改革司法保障體系。到目前為止，市中級人民法院先后出臺了《關于開展銀行不良資產處置專項活動的實施意見》、《關于全市法院開展金融債權案件執行專項活動的實施方案》、《關于依法保護金融債權服務經濟發展的實施意見》、《關于為中小微企業健康持續發展提供有力司法保障的實施意見》、《湖州市破產管理人管理規程（試行）》等若干規范性意見。各基層人民法院也出臺了《關于開展服務保障金融債權專項行動方案》、《關于加強服務保障金融安全工作的若干措施》、《關于優化服務促進經濟轉型升級二十條實施意見》、《關于進一步強化審判職能服務中小微企業創業創新發展的若干意見》等相關金融改革司法保障措施和意見。

2.完善金融審執機制。在市委政法委的牽頭協調下，湖州市中級人民法院于2012年底成立金融審判庭，專門審理借款、儲蓄、保險、票據、信用卡、信用證等金融類糾紛案件，提高了金融審判的質量、效率和專業性。各基層人民法院對金融案件已基本實現集中管轄，并由民二庭的業務骨干組成金融審判組或相對固定的合議庭，專職負責金融債權案件的審理；執行庭的業務骨干組成金融執行組，并下設執行實施第一組、執行實施第二組，專職負責金融債權案件的執行。全市形成了金融審判執行專業化、集約化的審執機制。

3.建立涉企金融案件庭前合議聯席會議制度。由市委政法委協調市中級人民法院、金融辦、經信委、法制辦、人民銀行、銀監分局、保險協會等部門和單位，建立了涉企金融案件庭前合議聯席會議制度，會議辦公室設在市中級人民法院。會議職責主要是建立重點金融案件制度化的溝通協調機制，共同研討金融類案件審判的熱點難點問題及重大金融糾紛案件事前的協同處置問題，整合解決金融糾紛的社會資源，促進金融審判與金融監管、金融機構的業務交流和良性互動。

4.延伸金融審判服務職能。加強調研指導和案件宣傳，在市委政法委的牽頭協調下，市中級人民法院加強與金融辦、經信委、人民銀行等部門的聯系，強化對小額貸款公司、融資性擔保公司等非銀行金融機構的法律指導工作，定期對銀行、企業進行走訪。市中級人民法院先后完成了《關于小額貸款公司、擔保公司涉訴情況的調研報告》、《關于湖州市小微企業融資情況的調研》、《全市法院關于銀行不良資產處置工作的情況匯報》、《強化能動司法服務金融發展》、《湖州市兩級法院關于推動破產審判工作的調研》、《2013年上半年金融債權審執情況調研》等調研報告，并根據調研成果形成相應的司法建議和措施。

5.依法規范民間融資秩序。對民間借貸糾紛，嚴格審查債務的真實性，防止虛假訴訟。借貸雙方對借款期限內的利率有約定的，從其約定；約定利率超過法律規定的，法院一般不予保護；但借款人自愿給付出借人較高利息，且不損害國家、社會共同利益或者他人合法權益的，法院可不予干預。對企業間的借貸，只要是企業自有資金偶爾為之的資金拆借，應肯定其借貸效力，維護交易穩定；若企業超出經營范圍，將過多資金投入借貸，對該種行為應作出否定評價。

6.加大金融債權保護力度。對金融債權案件開辟綠色訴訟通道，快立快審快執，簡化財產保全措施。對一審金融債權案件和實現擔保物權案件，符合受理條件的，當日立案；需補充起訴材料的，及時給予指導，確保一次性補充完整。對二審金融債權案件，縮短案卷材料移送時間，對直接向中級人民法院遞交上訴狀的，中級人民法院立案庭在收到上訴狀2日內寄出，基層法院收到后盡快送達上訴狀副本，并在5個工作日內完成案卷材料報送。對申請強制執行的已生效金融債權案件，手續齊全的，當日立案。定期對金融債權案件執行開展專項活動。對需要集中指定管轄的金融債權案件，及時辦理報批手續。對銀行申請債務人企業破產的案件，依法審查，盡快受理。對銀行申請財產保全的案件，無須提供財產擔保，僅需提供信用擔保即可，法院在收到申請后立即采取保全措施。

7.扎實推進破產審判工作。隨著破產案件審理數的增加，在破產審判中，注重協調維穩工作，妥善安置破產企業職工；發揮各方作用，合力推進破產程序，組織精干合議庭，引入破產管理經驗豐富的破產管理人，充分準備債權人會議，建立管理人報酬和援助基金，成立破產案件審理指導小組；堅持能動司法，切實維護債權人和債務人權益，提前介入進行程序外重組，多種舉措盤活企業資產，關聯企業合并破產，靈活轉換重整和清算程序，扎實推進破產審判工作。其中，安吉縣博時家具有限公司破產和解案是湖州市首次以和解方式審結的破產案件，僅用時170余天，由于當事人的合法權益獲得了公正高效的保護，矛盾糾紛得到了化解，社會不穩定因素被排除；浙江直立汽配有限公司破產重整案因成功引入戰略投資者，企業的債務資金鏈蔓延趨勢得到了有效遏制，為維護金融債權和金融秩序提供了有效司法保障。上述兩個案件均被省高級人民法院選入《2012年浙江法院企業破產審判報告》十大經典案例。

三、司法保障金融改革面臨的問題和困難

由于立法相對滯后、司法資源短缺、新情況新問題不斷出現等客觀因素，致使司法在保障金融改革過程中面臨一些問題和困難。

（一）民間借貸利息難調節。雖然我國對民間借貸的利率有明確限制，①但事實上，民間資本利率尚未形成一個統一的基準利率，整個民間金融市場被高利率誘導，呈現一定的盲目性和隨機性，整體民間利率都處于較高的水平上。在民間借貸中，有些將利息預先扣除，有些高額利息現金支付，有些將未付利息結算成本金進一步計算利息，使得此類利息較為隱蔽，難以調節。另外，中小微企業的融資一直比較困難，銀行對中小微企業的融資支持力度不大，為了獲得資金，不少中小微企業不得不接受來自民間借貸的較高的資金利息。很多本身經營不錯的企業因為要支付借貸資金的巨額利息，資金鏈斷裂導致倒閉。

（二）涉刑民交叉問題難以處理。在高息暴利的刺激下，通過民間借貸進行違法犯罪活動的現象不斷出現，常見的主要有賭債變借貸等違法行為、超越經營范圍非法發放貸款等金融違法行為和非法吸收公眾存款、非法集資、貸款詐騙等金融犯罪行為三種類型。民間借貸當事人涉嫌犯罪時涉及刑民交叉問題，在程序上是移送、中止還是繼續審理，在實體上對合同效力的認定，一直是審理民間借貸案件中最為敏感、也最為疑難的問題。如債務人涉嫌犯罪，債權人只起訴擔保人的，若繼續審理，則可能刑事判決結果導致主合同無效，繼而擔保合同亦無效，判決結果具有不確定性；若中止審理，則刑事程序時間較長，不管是債權人還是案件主審人，都希望盡快結案；若駁回起訴，則等刑事判決作出，擔保人可能已轉移財產，即使法院已經對擔保人財產采取了保全措施，隨著案件終結，保全措施亦會解除，公安機關對擔保人的財產一般也不會采取措施，等債權人再起訴擔保人時，即使擔保人要承擔責任，債權人的權益也難以實現。

（三）“送達難”問題突出。“送達難”制約金融案件審理進度。在金融債權案件的訴訟過程中，這一問題十分突出。為降低信貸回收風險，銀行往往要求借款人找多個擔保人擔保，企業借款的要求企業股東作為保證人或其他企業提供互保，在糾紛發生后，通常銀行會將所有的債務人都作為被告起訴。一般金融借款案件被告人數通常為5人以上，有的甚至多達幾十人。在被告人眾多的案件中，將部分下落不明且無財產可供執行的保證人列為被告，不僅沒有實際意義，送達工作也給法院帶來巨大壓力。案件要等到2個月公告期滿后再開庭審理和判決，浪費了司法資源，延長了案件審理周期。

（四）抵押物處置方面的問題。銀行債權基本都有抵押，但由于債務人在無力償還銀行借款時往往也處于負債較多被多人起訴的狀態，如果銀行起訴在后，在先起訴的案件可能對銀行設立抵押的財產已經采取了保全措施，銀行的抵押權難以及時實現，省內法院還可以根據省高級人民法院要求協調處理，省外法院就不一定能達到協調處理效果。抵押權實現的另一障礙是抵押人偽造租賃關系，在銀行主張抵押權時才發現抵押物上存在租賃關系，抵押人也能拿出租賃合同，且表示租金已經支付，有的租賃合同上約定的租賃期限為一二十年，從形式上看難以認定租賃關系偽造，目前的鑒定技術也難以鑒定出合同形成的具體時間，根據抵押不破租賃原則，銀行抵押權難以實現。

（五）破產審判工作推進中遇到的問題。一是破產企業的債權難以清收。由于破產企業管理混亂，企業破產時，很多債權已超過訴訟時效期間。加之債務人經營狀況很差，無力償還所欠破產企業的債權。另外一些質保金或產品尾款，催討成本較高，且勝訴率、實際執行率均存在不確定性。二是破產企業的財產變現困難。破產企業的一些機器設備陳舊老化，不易變現，拍賣時多次降低起拍價，最終以低價拍賣甚至無人競拍。三是企業重整過程中不易找到合適的投資者。破產企業本身存在資金鏈斷裂、資不抵債等問題，除非企業在某行業或地區較為著名，少有投資者愿意對破產企業投資。四是合并破產的關聯企業的范圍難以界定。一些關聯企業是在破產受理一段時間后經審查才發現的，合并破產債權過多，壓力較大，若不合并，關聯企業財務、人力、資金高度混同，不利于債務清償。五是民間借貸虛假債權的認定困難。管理人僅憑申報材料無法核實債權真假，只有依靠公安部門進行刑事偵查，然而，專門負責此項工作的經偵大隊因人手不足等原因不能偵查所有民間借貸債權，不少債權只有確定為臨時債權。六是《企業破產法》第十九條貫徹實施困難。②除辦理商事案件的庭室外，法院其他部門對該規定并不了解，當破產企業要求解除債務人財產的保全措施和終止執行程序時，大都不理解或不予配合。

四、強化金融改革司法保障措施的建議

（一）健全聯席會議制度。金融監管和金融審判聯席會議要形成長效機制，除定期召開涉企金融案件庭前合議聯席會議外，聯席會議各成員單位之間要加強信息共享，對于失信被執行人的信息，要及時納入人民銀行等征信系統，進一步促進社會信用體系的完善，就防范風險、加強監管等方面開展調研，提出具有前瞻性的對策建議，及時公布金融審判典型案例，供相關部門參考。對于金融糾紛，要充分吸納和發揮中介機構、行業協會及監管部門進行調解，政府力量和社會自治力量交互共治，不斷探索完善金融糾紛多元化、多方位、多渠道的解決機制。

（二）規范民間金融行為。一是加大民間借貸案件審理力度。對民間借貸案件的審理和執行工作要充分予以重視，對審判實踐中發現的苗頭性、傾向性信息，要及時與相關部門溝通，為政府正確決策做好參謀。對以民間借貸為名實施非法吸收公眾存款、集資詐騙等犯罪活動的，要及時移交公安機關處理；要采取相關措施，切實保護合法借貸關系和當事人利益。二是對小額貸款公司、擔保公司等新興的類金融機構，在做好監管工作，推動其規范運營的同時，要加大扶植力度，促進其健康發展。嚴格認定擔保公司放貸行為的效力，對其大規模的放貸行為應予以禁止；對為中小微企業向銀行代償較多的信譽較好的擔保公司，可考慮公司在追償債權時暫時享受金融機構待遇。

（三）加快推進銀行不良資產處置。按“審理更快捷、執行更到位”的總體要求，繼續對金融債權案件快立快審快執外，進一步做好幾下幾個方面的工作，加快推進銀行不良資產處置。一是提高送達效率。用足用好用活新民事訴訟法以及最高人民法院和省高級人民法院有關送達的規定，提高送達效率，縮短送達時間，努力緩解“送達難”問題，優先采用直接送達、留置送達、電子郵件和傳真送達等速度快效率高的方式。二是防止擔保人惡意脫保。對于擔保人主張借款人構成貸款詐騙等犯罪，而債權人的銀行未主張犯罪的，不宜簡單中止訴訟或駁回起訴。加強與公安機關的溝通協調，防止擔保人以涉嫌犯罪為由逃廢擔保債務。三是加大金融債權執行力度。對于被普通債權人先行申請查封的銀行抵押物，抓緊與在先查封的機關協調，推動抵押物及時處置。四是防止抵押人偽造承租權。金融機構對抵押財產主張優先權而抵押人以租賃關系抗辯的，嚴格審查租賃合同的效力，通過合同簽訂時間、租賃時間長短、租金是否支付及支付時間、承租人與出租人的關系、承租人是否必要承租抵押物、承租人是否實際占有抵押物及占有時間等因素，綜合分析租賃關系是否真實存在及是否發生在抵押設立之前，防止抵押人偽造承租權損害金融機構優先權。

（四）依法支持金融創新。對各銀行創新的抵質押方式，應當依法予以保護，并視情提出司法建議，完善抵質押方式，促進金融創新。對擔保公司偶爾從事的放貸行為，正確區分其正當性和合法性，綜合分析放貸對象、金額、期限、利率等因素，對轉貸③、委貸④以及實力和信譽均好的擔保公司用閑置資金為有貸款需求的企業提供短期資金的，應予以支持。同時，考慮到相關嘗試尚處于探索階段，應嚴格予以有限制的認可，對不符合以上要求的放貸，根據《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，應以“非法發放貸款”條款而認定其行為無效。

（五）進一步推進破產審判工作。探索“市場導向、司法主導、簡易審理、執破結合”的企業市場化破產新路子，落實涉案企業“能活的依法幫扶，當死的有序退出”的差異化處置思路，指導全市兩級法院進一步探索破產簡易審判。加大對破產的宣傳，發揮管理人隊伍的宣傳作用，轉變一些企業家和社會各界對破產制度的誤解。提高管理人水平，通過強化業務培訓，不斷提高管理人職業技能，豐富執業經驗，同時建立考核機制，優勝劣汰，促使管理人隊伍專業化。加強債權人委員會對管理人工作的監督，保障破產程序的公正。轉變破產理念。新《破產法》實施后，破產制度不應當僅僅作為一種工具，而應當體現更高的價值，即重在拯救危困企業、平衡債權人利益，通過市場、法制的結合，不斷完善市場經濟秩序。

注釋：

①中國人民銀行頒布的《關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》和最高人民法院頒布的《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》規定，民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，但最高不得超過同期貸款利率的4倍，超出部分的利息不受法律保護。

②該條規定：人民法院受理破產申請后，有關債務人財產的保全措施應當解除，執行程序應當終止。

③轉貸，即在保企業不能按期償還銀行貸款時，為了保證企業信用，由擔保公司借款給擔保對象，使其用“自有資金”償還銀行貸款。

④委貸，即擔保公司閑置資金過多，委托銀行代為放款。