淺談西方警務(wù)改革對當(dāng)前我國公安基層基礎(chǔ)工作的啟示

□李 程

(溫嶺市公安局，浙江 溫嶺 317500)

改革開放以來，我國公安機關(guān)對外交流日益頻繁，世界警務(wù)發(fā)展趨勢對我國公安工作不斷產(chǎn)生著積極而深遠的影響，我國公安工作也在不斷革新中取得了長足的發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出“要創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平”，這對當(dāng)前公安工作提出了新的更高要求。古人云：“以史為鏡，可以知興替。”全面深入研究西方警務(wù)改革歷程，認真總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，這對于準確把握世界警務(wù)發(fā)展趨勢，提升我國公安基層基礎(chǔ)工作水平有著十分重要的意義。筆者結(jié)合公安基層工作實際，試就西方警務(wù)改革歷程對當(dāng)前我國公安基層基礎(chǔ)工作的借鑒與啟示，淺談個人的拙見。

一、西方警務(wù)改革歷程簡述

（一）第一次警務(wù)革命：警察職業(yè)化（1829年至19世紀末）。1829年，英國國會通過了內(nèi)政大臣羅伯特·比爾創(chuàng)建新警察制度的議案《大倫敦警察法》，使得警察與軍隊相脫離，成為一支專職的、以警察工作為職業(yè)的非專業(yè)武裝性質(zhì)的力量，創(chuàng)建了西方警察史研究公認的世界上最早的正式警察。羅伯特·比爾制定了建警12條原則，強調(diào)犯罪預(yù)防，重視警民關(guān)系，要求實行軍事化管理，規(guī)范上崗前培訓(xùn)。至此，“警察”作為一種職業(yè)開始在社會生活和國家管理中嶄露頭角。

（二）第二次警務(wù)革命：警察專業(yè)化（19世紀末至20世紀30年代）。美國警長協(xié)會主席理查德·西爾威斯提出了警察專業(yè)化運動，其核心是職能定位、權(quán)力使用、崗位培訓(xùn)和內(nèi)部管理專業(yè)化，警察脫離地方勢力影響，只對法律負責(zé)，使警察成為一支獨立的、高效率的隊伍。這是新警察獨立與成熟的標志。

（三）第三次警務(wù)革命：警察現(xiàn)代化（20世紀30年代至70年代）。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展，這一階段，西方主要國家警察逐步完成了現(xiàn)代化建設(shè)，引入車輛巡邏、電子信息化指揮、電子計算機聯(lián)網(wǎng)等手段，實現(xiàn)了“四個現(xiàn)代化”:車巡代替步巡、通訊現(xiàn)代化、計算機革命、個人裝備現(xiàn)代化。這一時期，警察的狹義概念，即“打擊犯罪的戰(zhàn)士”走向鼎盛。

（四）第四次警務(wù)革命：社區(qū)警務(wù)（20世紀70代至今）。歐美社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略之父——英國警察學(xué)家約翰·安德遜提出社區(qū)警務(wù)理論，世界各國均開始倡導(dǎo)和實行社區(qū)警務(wù)，各國警察普遍認為“社區(qū)”是遏制犯罪、控制和引導(dǎo)潛在犯罪分子的最佳切入點，社區(qū)成為整個警務(wù)工作的有效抓手。這一時期，警察的社會公仆角色重新占領(lǐng)上風(fēng)。

二、西方警務(wù)改革的路徑淺析

（一）打擊犯罪走向極致后回歸打防并重。20世紀70年代，二戰(zhàn)后英美經(jīng)濟持續(xù)數(shù)十年的快速增長逐漸放緩，通貨膨脹難以抑制，同時，戰(zhàn)后一代青年開始成長，物質(zhì)生活的極大豐富使得很多青年迷失自我，道德標準不斷受到?jīng)_擊，以“奇裝異服、毒品、搖滾樂”為主要元素的“嬉皮士”文化開始流行，犯罪率居高不下，盡管警察成為“武裝到牙齒”的打擊犯罪的“機器人”，但仍然打不勝打。公眾也發(fā)出了“要傳統(tǒng)更夫，不要機器人”的呼聲。所謂“更夫”，就是在家門口提醒你鎖好門窗的人，而“機器人”則被用來比喻“武裝到牙齒的警察”。在這樣的背景下，社區(qū)警務(wù)理論開始出現(xiàn)，其原理是產(chǎn)生犯罪的根源在社區(qū)，抑制犯罪的重點也在社區(qū)，要在打擊犯罪的同時更加注重犯罪預(yù)防，加強警民溝通，這恰巧回歸了羅伯特·比爾最初制定的建警12條原則。

（二）被動反應(yīng)走向極致后回歸主動警務(wù)。隨著車巡代替步巡、通訊現(xiàn)代化和計算機革命，西方國家警察將快速反應(yīng)發(fā)揮到了極致。20世紀80年代，日本東京都警視廳甚至規(guī)定接到報警電話后趕到現(xiàn)場的時間不得超過4分鐘，成為世界之最。但是，這種“消防隊”式的警務(wù)得不到公眾的肯定，甚至還有一個順口溜“平時看不見，電話來呼喚。來時急如火，回去一溜煙”。被動反應(yīng)警務(wù)改革實施后，警察與公眾的距離越來越遠，只有在報案的時候才能接觸。同時，也帶來了極大的警務(wù)負擔(dān)。為此，社區(qū)警務(wù)理論出現(xiàn)后，西方各國開始由被動反應(yīng)轉(zhuǎn)向主動預(yù)防，鄰里守望等措施不斷地被人們提出。

（三）單打獨斗走向極致后回歸多元聯(lián)合。這里的警務(wù)主體有兩個層面：在宏觀層面上，西方警察的警務(wù)專業(yè)化一度只強調(diào)警察的作用，警察機關(guān)人、財、物高速增長，警察的數(shù)量曾經(jīng)一度與發(fā)案率保持同比協(xié)調(diào)。但20世紀六七十年代以來，迅猛的高發(fā)案和經(jīng)濟低潮改變了這一狀況，警察開始更多地尋求公眾的幫助，同時，以私人保安為代表的第三方警務(wù)也得到迅猛發(fā)展；在警察機構(gòu)層面，以英美國家為代表的地區(qū)自治式警察一度得到高速發(fā)展，但隨著跨區(qū)域犯罪、恐怖主義活動的增長，地區(qū)間的聯(lián)合不斷地受到重視。“9·11”事件后，美國警界將各地區(qū)警察部門以及情報部門之間情報共享不暢歸結(jié)為事件發(fā)生的重要原因，并加強了相關(guān)的合作。

（四）客觀指標走向極致后回歸綜合評估。西方警察對警務(wù)運行效果的評價，由單純追求發(fā)案率、破案率、反應(yīng)時間等客觀指標，回歸重視社會的反應(yīng)，關(guān)注自身在群眾中的口碑。警察部門對于發(fā)案率等客觀指標的認識也在不斷變化。如：美國“全國發(fā)案被害人問卷調(diào)查”和英國“不列顛發(fā)案問卷調(diào)查”，每年均對5萬名以上公眾進行問卷調(diào)查，統(tǒng)計顯示所有案件的報案率只有41%左右，其中社會風(fēng)氣較差的社區(qū)報案率只有32%，情節(jié)顯著輕微、無損失、認為警方將無所作為成為公眾不報案最主要的理由。因此，他們認為，統(tǒng)計發(fā)案率對于反映社會治安狀況的作用有限，甚至一定程度上會變相助長數(shù)據(jù)造假。現(xiàn)在，英美等國開始以多種指標綜合評價警察的工作，除客觀指標外，公眾評價指標所占的比重越來越高，包括被害人調(diào)查、安全感調(diào)查、滿意度調(diào)查、對警察工作重點的評價等。

三、西方警務(wù)改革對當(dāng)前我國公安機關(guān)基層基礎(chǔ)工作的啟示

（一）重視基層基礎(chǔ)的相關(guān)做法值得進一步借鑒吸收。警察現(xiàn)代化運動一度創(chuàng)造了打擊犯罪的神話，但20世紀70年代，英美等西方發(fā)達國家普遍進入社會變革期和矛盾凸顯期后，呈現(xiàn)出對違法犯罪打不勝打的局面。社區(qū)警務(wù)的出現(xiàn)就是要讓樹根扎得更深更牢，重視基層基礎(chǔ)，主動把握和消除犯罪根源，其中的一些做法值得我國進一步借鑒吸收。

1.警力硬性保障。西方國家在基礎(chǔ)工作人、財、物保障方面，主要是通過建立扁平化指揮體系、設(shè)立包含多警種功能的巡警等方式，確保社區(qū)民警數(shù)量，同時，在擠壓接處警所占用的工作時間方面做文章。如美國一些地區(qū)警察局采用的計算機輔助調(diào)動系統(tǒng)接到報警后，會通過綜合分析當(dāng)前報警類型、歷史報警數(shù)量和區(qū)域安全情況等因素，列出警情優(yōu)先級別，對應(yīng)不同的響應(yīng)時間，延長非緊急警情的出警時間，甚至一些警察局僅采用電話回訪的方式處理非緊急警情。從我國來看，公安基層基礎(chǔ)工作一直以來得到各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，各級公安機關(guān)相繼出臺相關(guān)文件，在人、財、物保障及運行機制方面作出明確規(guī)定。但是，面對大量的考核任務(wù)和硬性指標，警察的主要精力不得不投放在打擊等工作上，當(dāng)專項打擊任務(wù)較重時，一些專職社區(qū)民警不得不承擔(dān)打擊任務(wù)。如果民警工作經(jīng)驗不足，不能很好地統(tǒng)籌兼顧的話，將面臨較大的職業(yè)風(fēng)險。社區(qū)警務(wù)工作開展得好壞，更多依賴于民警自身的工作意愿和工作能力。因此，進一步建立健全警力硬性保障機制，保障社區(qū)民警數(shù)量、工作時間和硬件設(shè)備，以及通過暢通上升渠道、提升福利待遇等手段，營造栓心留人的良好氛圍顯得十分必要。

2.注重犯罪預(yù)防。20世紀70年代以來，美國“全國發(fā)案被害人問卷調(diào)查”和英國“不列顛發(fā)案問卷調(diào)查”顯示，所有案件的報案率只有41%左右（詳見表1），警方受理登記率在70%左右，破案率為25%-30%，起訴率為50%左右。也就是說，1000起發(fā)案中，群眾報案410起，警方受理287起，破案75起，起訴37起，最終被判處徒刑以上刑罰的只有4人（詳見表2）。這就是著名的犯罪漏斗理論，表明打擊工作在解決整體犯罪問題上效率低下，大量工作只能在漏斗底部開展，對于頂部的大量犯罪無能為力。因此，以犯罪預(yù)防為主要內(nèi)容的社區(qū)警務(wù)得以快速發(fā)展，并將主動防范放在重要位置。從當(dāng)前我國公安基層實際來看，打擊工作因為指標壓力往往更受重視，如何進一步加大防范投入，構(gòu)建科學(xué)性、系統(tǒng)性和實踐性較強的犯罪預(yù)防體系，值得進一步重視和研究。

表1 美英幾類犯罪行為的報案率①

表2 犯罪漏斗②

3.人群再組織化。在具體的防范措施上，西方警察學(xué)界認為，一個地區(qū)違法犯罪活動集中出現(xiàn)，主要是由于人與人之間明顯缺乏社會紐帶，缺乏非正式的社會控制來控制個人，并把這個現(xiàn)象稱為“社會無組織化”。針對這一現(xiàn)象，西方社區(qū)警務(wù)開展了鄰里守望、組建黑人等少數(shù)族裔人群論壇、鼓勵社區(qū)組織發(fā)展等工作。其中社區(qū)組織項目的主要內(nèi)容，是由社區(qū)市民出資或擔(dān)當(dāng)志愿者成立社區(qū)組織，自主解決社區(qū)內(nèi)犯罪等問題，政府則在稅收、補助等方面予以傾斜。這些社會“再組織化”工作與當(dāng)前我國公安機關(guān)開展的相關(guān)工作不謀而合。如溫嶺市城東街道以村（社區(qū)）為單位對流動人口進行實地排查，劃出若干新市民小組，推評出素質(zhì)好、威望高的外地人員擔(dān)任新市民組長，再從新市民組長中推薦一名為“新居民辦公室”主任兼任本村村長助理，對流動人口進行“再組織化”；又如溫嶺市公安局澤國派出所積極引導(dǎo)轄區(qū)丹崖、水倉等工業(yè)園區(qū)企業(yè)自愿組成工業(yè)園區(qū)綜治協(xié)會，分別繳納相關(guān)費用，并由政府進行一定的補助，籌集資金專項用于綜治建設(shè)，并由協(xié)會對資金使用進行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，組建了一支由30名巡邏隊員組成的專業(yè)巡防隊伍，協(xié)助民警定期帶領(lǐng)巡防隊伍在園區(qū)內(nèi)開展治安巡邏等工作，切實提升轄區(qū)治安防范能力。在“再組織化”的工作方式方面，我國與西方警察有著不謀而合的地方，也為解決基層突出治安問題提供了路徑。

（二）必須加強基礎(chǔ)信息化建設(shè)。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，違法犯罪活動呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的發(fā)展趨勢。西方國家通過樹立情報主導(dǎo)警務(wù)理念，著力破解信息系統(tǒng)多、資源共享差、應(yīng)用效率低等瓶頸性問題，切實提升整體警務(wù)效能和應(yīng)對極端暴力犯罪的能力，其中的一些做法值得我國進一步借鑒和吸收。

1.優(yōu)化信息采集。從當(dāng)前公安基層實際來看，基礎(chǔ)信息采集力量大量投入于流動人口、出租房屋信息采集和派出所消防監(jiān)督工作，承擔(dān)其余信息采集工作的精力有限，需要進一步優(yōu)化信息采集，實現(xiàn)效能最大化。在信息采集的方式上，可以借鑒西方警界與谷歌等相關(guān)企業(yè)合作開展平臺開發(fā)、信息采集的方式，增加信息采集社會化的比重。一些常規(guī)信息可以交由社會采集，將有限的警力投入到更為重要、專業(yè)以及涉密信息的采集工作中去，減輕基層信息采集負擔(dān)，提升采集的質(zhì)量。在信息采集的內(nèi)容上，要進一步理清實戰(zhàn)需求，列出采集信息的優(yōu)先級，逐步推進。如常住人口實際居住地、工作單位、非同戶人員親屬關(guān)系等信息，在維穩(wěn)和打擊工作中均能發(fā)揮重要作用，需要優(yōu)先采集。

2.深化信息共享。“9·11”事件發(fā)生后，美國警界指出“情報共享不足、警界和情報界等級制度、過度限制警方獲取信息的法律政策”成為關(guān)鍵問題，911獨立調(diào)查委員會痛惜地指出，“恐怖襲擊之前，聯(lián)邦調(diào)查局信息員無法訪問本組織內(nèi)的信息，其信息系統(tǒng)如此差勁，以至于信息的獲得很大程度依賴于個人關(guān)系”。為此，美國政府通過加強和完善反恐立法，增強警察獲得情報信息的權(quán)力，并通過建立國家情報模式協(xié)調(diào)全國18000多個警察機構(gòu)掌握的情報。近年來，我國相繼發(fā)生多起恐怖襲擊事件，深化基礎(chǔ)信息化模式，不僅將為反恐工作提供有力幫助，更將為破解當(dāng)前公安基層基礎(chǔ)工作困局提供一條轉(zhuǎn)型升級之路。從當(dāng)前基層公安實際來看，信息研判應(yīng)用權(quán)限不足、共享程度不高等依然是主要問題。因此，要吸取美國警界反恐工作的教訓(xùn)，進一步強化信息化建設(shè)。在研判應(yīng)用環(huán)節(jié)，要建立適合實際應(yīng)用的綜合操作規(guī)范，在安全規(guī)范的前提下，最大限度延伸使用權(quán)限、破除信息壁壘，提高單一信息轉(zhuǎn)化為信息鏈或線索的成功率，提高情報信息應(yīng)用的質(zhì)量和效能。

3.堅持情報主導(dǎo)。西方警界認為，情報主導(dǎo)警務(wù)是一個全方位的犯罪治理模式，作為基層社區(qū)警察，主要是通過情報信息分析研判，開展大量實證研究，指導(dǎo)基層防范實務(wù)。1972年以來，美國各地警察局和科研機構(gòu)開展了單人巡邏與雙人巡邏對比、犯罪恐懼研究、便衣力量巡邏等33次較為著名的情報實證研究（詳見表3），大量運用情報研判、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)分析等方式。如美國紐瓦克市警方花費1年時間，在轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)采用3種步巡方式：一是保持原有步巡人數(shù)不變；二是增加2至3倍的步巡人數(shù)；三是減少步巡或不步巡。得出的結(jié)論是：步行巡邏對嚴重犯罪的發(fā)案影響細微，但是能大幅影響群眾安全感。由此，20世紀70年代至80年代，步行巡邏在美國更加流行。在實證研究的基礎(chǔ)上，美國警方還將研究和實踐的情報產(chǎn)品統(tǒng)一收集，設(shè)立可公開訪問的案例庫（美國問題導(dǎo)向警務(wù)中心：www.popcenter.org）等，提升了基層社區(qū)管控整體水平。從當(dāng)前我國基層公安機關(guān)現(xiàn)狀來看，情報信息主導(dǎo)社會面管控工作的方式還比較粗放，往往單純停留在發(fā)案統(tǒng)計上，對警務(wù)工作的有效性分析不多。基層民警雖然也做了大量的工作，創(chuàng)造了很多好的經(jīng)驗和做法，但調(diào)查研究和經(jīng)驗總結(jié)的氛圍仍然較為薄弱，影響了基層警務(wù)工作的整體效率。美國實證研究加經(jīng)驗評估的做法，值得我國基層公安機關(guān)在實際工作中進一步深化。

表3 美國警察研究和試驗（部分）③

（三）科學(xué)考核測評的相關(guān)做法值得進一步借鑒和吸收。隨著西方社區(qū)警務(wù)的不斷發(fā)展，群眾安全感、滿意度等綜合考評指標在整體評估中所占的比重也逐漸提升。在具體的測評過程中，西方警察部門往往更多地選擇與相關(guān)科研機構(gòu)或調(diào)查機構(gòu)合作，制定科學(xué)的調(diào)查計劃。如美國勞倫斯市警察局與相關(guān)調(diào)查機構(gòu)合作，設(shè)計街區(qū)恐懼指數(shù)調(diào)查公式為：（恐懼指數(shù)提高人數(shù)×5+恐懼指數(shù)不變?nèi)藬?shù)×3+恐懼指數(shù)減少人數(shù)×0）/總?cè)藬?shù)。④這個公式可以反映民眾恐懼指數(shù)的變化，當(dāng)調(diào)查值小于3時，表明群眾恐懼指數(shù)在下降。

從我國基層公安機關(guān)考評來看，安全感、滿意度測評所占的比重同樣越來越大。各地公安機關(guān)通過問卷調(diào)查、電話回訪等方式開展測評，運行方式比較成熟，但是存在抽樣數(shù)量不能滿足精度要求這一問題。各地公安機關(guān)對安全感、滿意度測評的精度要求往往很高，通常每個百分點都對應(yīng)不同的考核結(jié)果，但受經(jīng)費成本等因素限制，抽樣調(diào)查的樣本數(shù)量往往偏少。根據(jù)統(tǒng)計學(xué)理論，在大樣本簡單隨機抽樣中（安全感、滿意度測評即是這種抽樣調(diào)查），要想結(jié)果精度在1%以內(nèi)，需要抽查數(shù)千個樣本。因此，有必要在限制樣本數(shù)量的同時，提升調(diào)查精度。在樣本數(shù)量一定的情況下，調(diào)查最大允許誤差越大、抽樣層次越豐富，準確率越高。⑤因此，在實際測評中，可以考慮以“優(yōu)、良、中、差”的方式分段使用測評結(jié)果（如滿意度90%-95%均列為良），增加調(diào)查的最大允許誤差，或進一步細分城鄉(xiāng)區(qū)域、人群進行抽樣，來提升抽樣準確率。當(dāng)然，以上只是筆者結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計學(xué)知識所提的粗淺建議。西方國家警察機關(guān)與相關(guān)科研調(diào)查機構(gòu)合作，優(yōu)化抽樣調(diào)查方式方法的做法，同樣值得我國借鑒。

注釋：

①②[英]萊特克里菲，崔嵩譯：《情報主導(dǎo)警務(wù)》，中國人民公安大學(xué)出版社2014年版，第38頁、第45頁。

③[美]Kenneth J.Peak Ronald W.Glensor.劉宏斌等譯：《社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略與實踐（第五版）》，中國人民公安大學(xué)出版社2011年版，第17頁。

④[美]Kenneth J.Peak Ronald W.Glensor.劉宏斌等譯：《社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略與實踐（第五版）》，中國人民公安大學(xué)出版社2011年版，第212頁。

⑤劉愛芹：《隨機抽樣中樣本容量確定的影響因素分析》，《山東財政學(xué)院學(xué)報》，2006年第5期。