比較視野下世界主要國家和地區警察分類管理制度研究

□薛姣，金誠，施崢，樂俊剛(浙江警察學院，浙江杭州310053)

比較視野下世界主要國家和地區警察分類管理制度研究

□薛姣，金誠，施崢，樂俊剛
(浙江警察學院，浙江杭州310053)

世界主要國家和地區警察的身份定位大致有軍警不分、警察屬雇員、警察屬公務員三種。世界主要國家和地區警察機關的人員有職位分類型，品位分類型，職位、品位混合分類型。比較世界主要國家和地區警察分類管理制度得到的啟示是：警察人員的管理有別于其他公務員；警察的分類管理日趨精細化；警察專業化、職業化程度越來越高；警察機關文職人員增多的趨勢越來越明顯。

警察管理制度；世界主要國家和地區；比較；啟示

世界各國警察機構的人事管理系統因歷史、傳統、觀念、政治制度等差異，在管理體制、分類制度和方法上有著較大的不同。就管理體制而言，大致可分為“地方自治”、“中央集權”、“地方自治與中央集權結合型”三種基本類型。其中，“地方自治型”因其極為分散的特點也被稱為“無體制型”，美國、德國、澳大利亞的警察機構為此類型的代表；“中央集權型”的代表國家有法國、意大利等；“地方自治與中央集權結合型”兼具國家集權控制和地方自治的特點，采用的是國家和地方共同管理的模式，世界上大多數國家的警察管理體制都屬于這一類型，只是在偏向集權型還是分散型上程度有所不同而已。①在不同的警察管理體制下，警察在國家中的身份定位和分類方法也各不相同。

一、世界主要國家和地區警察的身份定位

目前，世界主要國家和地區警察的身份定位大致分為三種：（1）軍警不分；（2）警察屬雇員；（3）警察屬公務員。在軍警不分的國家，警察視為國家武裝力量，實行與軍隊基本相同的管理辦法，警銜銜級序列同軍銜相同或近似，如俄羅斯、越南、埃及、科威特、印度尼西亞、瑞士、巴拿馬、以色列、玻利維亞、秘魯等。警察屬雇員，即警察非公務員也不參照軍隊模式管理的情況，較為少見，僅在一些人口稀少、政府機構較為簡單的國家施行，如梵蒂岡、圣馬力諾等。

警察屬公務員的情形又可再細分為兩種：一種是警察在公務員法中有明確的管理辦法；另一種是將警察定位為公務員身份，只不過是特殊類公務員，由另行頒布的專門法令而非公務員法來進行管理。將警察作為普通公務員管理的國家主要有日本等國家和我國臺灣地區。根據日本《國家公務員法》規定，特別職公務員包括四類人員，日本警察由于不屬于特別職，而納入一般公務員類別，適用日本《國家公務員法》和《地方公務員法》的有關管理規定。將警察作為公務員中的特殊類另頒法令管理，也是世界各主要國家和地區比較普遍的做法。如我國臺灣地區《公務人員任用法》第三十二條、《警察法》第三條明確了警察人事制度是依據特別的法律，即《警察人員人事條例》管理，但不得與《公務人員任用法》相抵觸。

二、世界主要國家和地區警察機關的人員分類類型及特點

總體來說，世界主要國家和地區的警察機關有三種類型的人員分類模式，分別為：（1）職位分類型，即以“事”或者“職位”為中心的人事分類管理制度，如美國的警察機關人員分類；（2）品位分類型，即以“人”或者說“官階”為中心，曾經很流行，但現在采用的國家很少；（3）混合分類型，即兼具職位分類和品位分類的特點，現在世界上大部分國家和地區都采取此模式。

（一）職位分類型。職位分類型是以“事”為中心的人事管理制度。其與品位分類的不同之處在于：公務員個人的資質、資格在分類中影響極小，具有濃重的“非人格化”的特點，分類的依據是職位的特點和需求。美國是典型的實行職位分類的國家，其依據工作的內容、難易程度、責任大小以及任職的學歷要求，劃分為五大職類：專業類、行政類、技術類、文秘類和其他。在此職類基礎上，把眾多的職位在橫向上分為不同的職組、職系和職位，在縱向上劃分為不同層級的職等和職級，每一職位都有一個與其他職位相區別的代碼。由此在聯邦公務員體系里形成含23個職組、420個職系、18個職等的結構化職位類別系統。職位分類的一個重要特點就是按崗位定級，職級與警銜合一。劃分的依據是工作崗位的難易程度、責任大小，而排除了按照資歷、學歷等個人條件而確定的獨立于崗位之外的等級。據統計，美國共有19000多個警察執法機構，總警力約94萬，聯邦警察執法部門95個（約12萬警力）、州一級警察執法部門有4500個（約16萬警力），大城市及市警察機構共13578個（約31萬警力），郡縣一級的警察局長辦公室有3088個（約32萬警力），其他特殊或專業警察機構1700個（約3.2萬警力）。②美國各執法機關警察人數的確定，主要依據的是該部門或地方的財政預算和能力，而非地域面積或人口情況。就美國公務員分類和報酬系統而言，絕大多數公務員屬于一般職（GS）序列（GenaralSchedule），但是郡警長、地方警察和消防人員都屬于特別職（PS）序列（PublicSafetyScale），屬于公務員里的特殊類別。GS序列和PS序列的主要區別體現在入職條件、工資待遇和退休福利上。由于美國警察“劃州而治、自成體系、互不隸屬、平行分散”的特殊體制，GS序列和PS序列的待遇也是因地而異的。以全美年薪最高的舊金山市警察局為例，在工資待遇上，PS序列的警察比GS序列同級別的普通公務員每年平均要多20%，其新警的起薪為82000美元，到第7年可達118000美元，如果期間表現突出，還可以酌情每年增加2.5～5萬美元。除此之外，警局普遍允許警察在業余時間兼職銀行保安之類的工作以增加收入。為美國警察更為看重的是其退休后的待遇，如舊金山警察工作滿20年后即可選擇退休，而GS序列的普通公務員必須工作滿30年后才能退休，警察退休后可享受原工資90%的養老金及保持每年2%的上漲率，還有其他種種普通公務員無法企及的優待。

美國警察的警種分工與我國也存在一定差異，大體而言，履行警察職責的有兩類人員:宣誓警察和文職人員。宣誓警察（swornpoliceofficers）是正式警察，經過嚴格考核、篩選、招錄而來，入職后必須按規定宣誓，在執勤時身著警察制服并配槍，肩負著諸如巡邏、偵查、緝查、逮捕、審訊等多重執法職責。宣誓警察可再細分為：巡邏警（占警察比例的60%以上，履行巡邏、維持治安等綜合職能）、刑事辦案警察（不再細分刑偵、經偵、緝毒等）、情報信息警察，以及負責人事、行政、后勤類的綜合警察。文職人員（civilian）主要為招聘制，相對而言，招聘條件較寬松，不需要經過宣誓警察必須經過的考試程序，除非特殊崗位需要（如犯罪分析崗位、心理分析崗位、技術崗位等），才經專門考錄程序。宣誓警察和文職人員的區別主要是：（1）招錄方法不同，前者比后者嚴格得多。美國新警招錄由各警察局自行組織，要經過9個程序的層層核查，招錄之后還有極為嚴苛的為期2年的培訓，學員在畢業時必須通過1800個標準的測試，約有5%～10%的淘汰率。而文職人員就簡單得多，往往就是“一紙合同”的問題。（2）工作職責不同，前者負責執法，特別是一線執法；后者負責行政工作，類似我國的輔警協勤人員，沒有執法權。（3）福利待遇不同。前者工作穩定，各項福利待遇較優；后者相對不穩定，例如，紐約市警察局（NYPD）的文職人員與宣誓警察的平均開支對比，前者只有后者的三分之一到一半。除此之外，文職人員須每年不斷續聘，退休后也僅拿退休時職務工資的30%。

（二）品位分類型。品位分類是按照人的資格、能力、水平等個人素質條件進行分類。實行品位分類的國家，每個公務員既有職位又有品位，職位是實際工作崗位，標志其權力等級、職責輕重、任務繁簡；品位是官階，代表其地位的高低、資歷的深淺。職位等級可以與品位等級相互分離。這些國家公務員職類的劃分就比較簡單，更重視公務員的資格條件，公務員個人級別與職位級別可以分離，有可能存在官大職小或有官無職等現象。品位分類具有易于流動通才、富有彈性等優點，但其缺陷也是十分明顯的。現在完全采用品位分類為公務員人事分類方法的國家較少見，一些傳統上屬于品位分類的國家，也通過一系列的公務員分類改革，多采取了兼具職位分類和品位分類特點的混合分類模式，擷取兩種分類之所長，既系統科學又靈活易行。

（三）職位、品位混合分類型。采取職位、品位混合分類的國家和地區，是既按照職位分類的方法，將警察機關的職位劃分為不同的職系、職組，又按照品位分類的方法，在警察職系或職組內實施官階（警銜）與職務一定程度的分離。

1.警察機關職位、品位混合分類的程序。在職位、品位混合分類中，一方面，一般會按照職位分類的原則和方法，將警察機關的工作崗位按工作性質的不同，分為擔任執法工作、享有執法權的警察職組和擔任機關內部文秘、技術、后勤等工作，而不享有執法權的非警察職組，以此作為警察機關分別錄用、考核、晉升、付酬的管理依據；另一方面，又按照品位分類的原則和方法，在警察職系或職組內實施一定程度的品位分類，如警銜與職務分離，授銜注重學歷、資歷、經驗，而職務授予則看個人能力高低，報酬待遇既與警銜相掛鉤又與職務相掛鉤，這使警察人員的分類又具有一定的品位分類的特點。目前，大多數國家警察都屬于職位、品位混合分類型。

2.警察機關中的職系劃分。在警察人員橫向劃分方面，每個國家和地區都各不相同，甚至所用的概念都不一樣，但縱觀采取品位、職位混合類的國家和地區，發現警察人員的職系劃分都較為細致，配套制度也較齊全。以我國臺灣地區為例。我國臺灣地區將警察橫向劃分為警察人員、一般行政人員和技術人員三類。警察人員升遷不適用《公務人員升遷法》之規定，一般行政人員按《公務人員任用法》管理。

3.警察機關中的品位分類。在采取品位、職位混合分類的國家，品位分類的特點主要體現在“官職分立”上。所謂官職分立，就是官階與職務分為兩個相對獨立的警察人員等級系統。其基本原則是：（1）有官階不一定有職務，有職務則必須具備相應的官階；（2）官階低而有才者，可委以較高的職務；官階高而才能低或工作平庸者，亦可免可調，可升可降；（3）官階受法律保障，非法定原則，免官、調職不得免、降官階；職務則可免可調，可升可降。官階是根據警察人員資格、資歷等所確定的警察人員等級，職務是根據警察人員才能、業績所確定的警察人員等級。

三、世界主要國家和地區警察分類管理制度的比較和啟示

通過以上對若干世界主要國家和地區警察人員分類管理制度的分析可以發現，雖然不同國家間因政治體制等的不同，在警察人員分類管理制度上存在差異，但也存在一些共同的特點。概括而言，以下四個方面的特點，代表了世界主要國家和地區警察人事管理的先進方法和經驗，具有一定程度的普遍適用性，值得我國加以借鑒和吸收。

（一）警察人員的管理有別于其他公務員。按照警察職位的性質、任務和工作特點管理警察，是世界各國的通行做法。各國對于警察人事管理，一般有別于其他公務員管理。這種“有別于”不僅體現在警察身份定位、分類管理上，還體現在警察較為優厚的職業待遇上。

比較而言，世界主要國家和地區警察的職業待遇一般都高于其他公務員。這是由警察職業具有超出其他職業的工作時數、輪班編排、隨時待命、工作壓力、風險和辛勞等特性所決定的。如法國警察工資普遍高于與其級別相當的國家公務員，一線警察比其他公務員高22%，從事管理工作的警察比其他公務員高18%。美國警務人員中的正式警察，其工資待遇比其他公務員要高出很多，從起薪、保險、福利、退休待遇等方面都體現出警察的優越地位。

（二）警察的分類管理日趨精細化。分類管理精細化實際上也體現了現代人事管理的特征——“理性”和“效率”。許多科學的管理理論和方法被逐漸引入到人事管理中來，這種精細化的分類管理在各國都體現得較為明顯。當然，分類的最終目的是為了優化管理和配置，提高警察工作的效能，而非設計“看起來很美”而實際卻難以操作或消化的制度。隨著社會的發展，品位分類和職位分類制度在發展過程中也在逐步演化，互相取長補短，相互滲透結合，綜合運用，出現趨同的傾向。現在世界各國中，單一的品位或職位分類極為罕見了，實際上，世界各國基本上采取的是兩種分類制度某種程度上的混合，只不過是兩種分類制度因素在比例上有所不同罷了。

精細化是一種趨勢，但目前我國公務員還沒有必要復制美國那樣包括職類、職組、職系、職級、職等在內的繁瑣的職位分類系統，前車之鑒有日本的公務員改革。③在警種的劃分上，目前我國是分成治安警、刑警、交警、戶籍警、巡警、經偵、網監、禁毒、警務督察、科技信息、公安法醫等，與其他國家相比，又有些過于精細了。由于各警種的職責之間存在較大的重疊，如治安警、巡警、交警、戶籍警，他們之間的聯系度就很高。過細的警種劃分會造成資源的浪費和互相推諉的現象，而很多國家的警察實際上是“一警多能”的，如美國巡邏警的設置就值得我們學習和借鑒，有時適當的“粗放”還是很有必要的。

（三）警察專業化、職業化程度越來越高。警察職業是指受過專門的警察教育、具備預先設定的任職條件、取得規定的任職資格而專門從事公共安全工作的一種社會角色。警察職權不應過于泛化，職責權應一一對應。強調警察的專業化、職業化，是由警察工作的特殊性決定的。當前世界各國警察的專業化、職業化程度越來越高，這在警察的職業資格、職業晉升、職業考核、職業培訓、職業意識、職業道德、職業技能、職業形象、職業保障和職業監督等方面都得到了極為明顯的體現。尤其在對警務技術類職位的設置上，他國的做法要么是將技術人員作為非公務員管理，通過雇傭的方式給予較為優厚的待遇，比如美國的警察局就將刑事犯罪專家、心理學專家、警務通信技術員等作為文職雇員聘用；要么就是將其作為警察中的特殊類，專門立法規范，如日本、我國臺灣地區，其警察技術類職位的人力資源管理是按技術職員的管理法規進行的。對比我國警察隊伍專業化的現狀，“他山之石”給我們的反思是：我國警務技術專業崗位應進一步明確和細化，將其或作為普通公務員或警察中的特殊類進行管理，也可將不涉密又具有社會通用性的技術職位轉為文職人員。

（四）警察機關文職人員增多的趨勢越來越明顯。從當今世界主要國家和地區執法機關的實踐來看，另一個明顯的趨勢是文職化。

目前，美國幾乎所有的警察機構都有文職雇員，美國警察機構實際上已經實現了部分工作平民化的轉型。據統計，從1987年到2007年，全職地方宣誓警察以每年平均1.7%的速度遞增，在2007年人數達152000人，在此期間全職宣誓警察共增加了108000人。④與此同時，全職文職人員數也從1987年的94000人增至2007年的138000人，在大城市里，這種文職化的傾向特別突出，即使是在中小城市，近20年里警察機構里的文職雇員人數增長幅度也大大高于宣誓警察。至2007年，美國警察機構中的文職雇員占總警力的24.8%，州警察和地方警察局的文職比與此也基本類似，如2013年紐約警察局總人數為51584人，其中文職雇員人數為17000人，約占總警力的33%。⑤世界其他國家警察機關的文職人員的比例也呈上升態勢，如英國的倫敦大都市警察局里文職人員約占總警力的三分之一，加拿大警察機關的文職比略低，但也有27%。文職雇員有的從事技術性專長類工作，主要為科學技術部門、通訊部門提供毒物學、生物學、化學、計算機、無線電等方面的知識，也有專門從事行政管理部門工作或接警、后勤、檔案管理等輔助性工作的人員。文職人員都不具備警察執法權力，他們承擔了大量事務性、專業性的工作，讓警察能夠更專注于警務類執法工作，因此，提高文職人員比例不失為精簡機構編制、減少警力資源浪費的良策。我國香港特別行政區警察的做法就值得借鑒，它將無危險性、非警務性質的內勤、后勤、技術等輔助性崗位交由文職人員擔任，并將他們與紀律人員編制分別實行不同的管理制度。

文職化給警察隊伍帶來的好處主要體現在以下四個方面：第一，改善警力不足和超負荷工作的問題。適度增加文職人員比例，在一定程度上將正式警察從瑣碎繁重的非警務相關事務中“解放”出來，將警力真正部署和落實到重要崗位，實現“屯警街面”、“警力下沉”的目標。第二，落實社區警務戰略。文職人員不穿警服，往往更容易拉近與民眾之間的距離，在推行社區警務的方式和策略方面，因“高親和力”而能取得更好的效果。第三，有助于節省人力成本。以紐約警察局為例，文職人員平均開支很低，只占普通宣誓警察的30%~50%，但工作效能卻不打折扣，“性價比”較高。當然，對于技術要求較高的文職崗位，在待遇上可以設置比警察更高，來吸引人才。第四，有助于“專才”引進和保留。給“專才”以比普通警察更高的待遇，用高薪優待來吸引、引進，并留住生物、化學、計算機等方面的人才，可以確保技術支持的高質高效，從而更好服務和保護公眾。⑥

由此可見，世界主要國家和地區的警察人員管理都有別于其他公務員管理，警察的專業化、職業化是基本走向，警察機構的文職化也是大勢所趨。

注釋：

①[美]R.D.亨特：《美英法三國警察體制比較》，徐乃剛譯，中國人民公安大學出版社1999版。

②數據來源：http://bjs.gov/，另可參見：http://www.fbi. gov/about-us/cjis，最后訪問日期：2015年1月6日。

③日本在1947年頒布的《公務員法》后又在1950年制定實施了《高階公務員職階制法》，建立了“日本式”公務員職位分類制度，其實是完全效仿了美國的職位分類制度的，但卻遭遇“水土不服”的尷尬，實際上根本無法操作，直到1991年《公務員法》修訂后，此情況才有所改善。

④數據來源：美國司法數據局（BureauofJusticeStatis?tics）,數據更新至2007年，網址：http://www.bjs.gov/content/ pub/pdf/lpd07.pdf，最后訪問日期2014年6月23日。

⑤數據來源：紐約警察局2013年工作報告，http://www. nyc.gov/html/nypd/downloads/pdf/analysis_and_planning/2013_ year_end_enforcement_report.pdf，數據更新日期為2013年12月31日，最后訪問日期2014年6月22日。

⑥陳楓：《美國執法機關文職制度考察》，《公安研究》2007年第11期。

（責任編輯：錢江）

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A

1674-3040（2015）02-0091-04

2015-02-08

薛姣，浙江警察學院法律系講師，浙江大學在讀博士；金誠，該校治安系主任、教授；施崢，該校社會科學部講師、博士研究生；樂俊剛，該校治安系講師、博士研究生。