大調解體系建設的若干思考——以舟山市普陀區(qū)為例

□俞連軍，馬亮峰，林 其

(中共舟山市普陀區(qū)委政法委員會，浙江 舟山 316000)

當前，隨著改革的深入推進和利益格局的不斷調整，社會矛盾糾紛也不斷出現。舟山市普陀區(qū)在舟山群島新區(qū)建設的過程中，因征地拆遷、海事漁事、人身損害等引發(fā)的各類案件急劇增加，滋生的矛盾糾紛影響了社會的和諧穩(wěn)定。如何進一步整合各類調解力量，不斷充實各類調解資源，深化大調解體系建設，從而更好地發(fā)揮大調解在維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會中的突出作用，成為普陀區(qū)必須面對的一個重要課題。本文試結合普陀區(qū)構建大調解工作機制的實踐情況，就如何構建和完善大調解體系進行探討。

一、普陀區(qū)大調解體系建設的基本情況

近年來，普陀區(qū)委、區(qū)政府高度重視矛盾糾紛大調解體系建設，為了更好地適應新區(qū)社會發(fā)展的需要，結合普陀區(qū)實際，針對大開發(fā)、大開放、大發(fā)展的形勢，通過抓組織、健網格、求創(chuàng)新、強機制，在建立完善大調解體系工作中進行了有益探索，初步形成了網格調解、訴訟調解、專業(yè)調解、綜合調解、人民調解五種調解模式，取得了明顯的成效。

（一）網格調解，分層分類化解矛盾。作為“網格化管理、組團式服務”的發(fā)源地，目前，普陀區(qū)網格調解工作緊緊依托“網格化管理、組團式服務”工作平臺，注重發(fā)揮社會服務管理中心（室）的作用，已基本形成了“5+3”糾紛處理機制（網格、村、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)五個層級和一網上辦事平臺、一網格民情專刊、一網格遠程視頻服務）和四級糾紛處理體系。所謂四級糾紛處理體系，指根據矛盾糾紛的性質，明確四級職責，即網格負責對走訪發(fā)現的不穩(wěn)定因素和一般糾紛進行調處，社區(qū)負責對網格調處不成或應由社區(qū)調處的糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責較大或重大的矛盾糾紛，部門負責基層調處不成或由網格信息系統(tǒng)上報的糾紛，分層分類調處，確保把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

（二）訴訟調解，充分發(fā)揮司法職能作用。為達到化解矛盾、案結事了的目的，近年來，普陀區(qū)人民法院從巡回法官制度入手，利用巡回法官既熟悉法院工作又熟悉基層調解組織工作的優(yōu)勢，并根據糾紛的類型，分別做好引導、指導、答復等工作，切實預防糾紛升級惡化。據統(tǒng)計，自設立巡回法庭以來，共立案調解糾紛299件，指導基層人民調解組織調解案件180件，處理非訴糾紛調解案件189件。同時，積極發(fā)揮基層人民調解室作用。在區(qū)人民法院和四個基層法庭建立人民調解工作室，聘請具有調解經驗、會做群眾工作的人員擔任人民調解員，在法官指導下做好糾紛調解，盡量使糾紛在訴前解決。通過人民調解與訴訟調解對接，調處成功率達到96.5%，全區(qū)法院受理民商、經濟案件明顯下降。

（三）專業(yè)調解，著力化解重點領域矛盾。在專業(yè)調解方面，成效也比較顯著。在治安安全領域，在案發(fā)較多的派出所設立治安糾紛調解室，聘請2-3名專業(yè)調解員配合民警做好治安糾紛調解，重點對不夠治安處罰的民間糾紛和輕微刑事案件民事賠償部分進行調解；在交通安全領域，建立道路交通事故糾紛調解委員會，并專門配備4名調解人員，積極做好糾紛調解工作；在勞動仲裁領域，設立勞動糾紛調解委員會，配備3名調解人員，協(xié)助勞動仲載部門做好糾紛的調解工作；在醫(yī)療衛(wèi)生領域，建立獨立的醫(yī)療糾紛調解委員會，聘請懂醫(yī)學知識、懂法律知識、懂調解工作的人員擔任調解員，做好醫(yī)療糾紛的調解工作；在海事漁事領域，從公安、邊防、漁業(yè)部門抽調8名人員，建立海事漁事調解委員會，做好海上糾紛的調解工作。建立五大專業(yè)調解組織一年來，普陀區(qū)有360多起糾紛得到成功調解，調解成功率91%。

（四）人民調解，發(fā)揮群眾骨干引領作用。在城市社區(qū)，依托“四老”建立了“和諧促進工作室”，采取“請進來、走出去”兩條腿走路的方法，積極預防化解矛盾糾紛。“請進來”就是在工作室受理接待居民來信來訪，平均一年調處民事糾紛上千起，調處成功率95.5%。“走出去”就是定期深入走訪群眾，宣傳方針政策和法律法規(guī)，及時掌握居民期盼和要求，引導居民理性合法表達訴求，使一些矛盾糾紛得到有效化解。在漁農村社區(qū)，建立“四老”組成的老干部服務隊，明確工作崗位和職責，當好政策法規(guī)宣傳員、鄉(xiāng)風文明倡導員、黨的建設促進員、社會穩(wěn)定調解員、和諧關愛聯(lián)絡員，做好群眾思想工作，預防化解各類矛盾糾紛，維護漁農村社會穩(wěn)定。同時，為發(fā)揮老同志作用，每年開展?jié)O農村老干部星級評定活動，共劃分四個等級，做到一年一評，實行不同獎勵和工作津貼，充分調動了漁農村老干部的工作熱情。

（五）綜合調解，有效化解重大矛盾糾紛。針對一些跨區(qū)域、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨部門、跨行業(yè)的重大、疑難、復雜矛盾糾紛化解周期長、處理難度大而且容易激化的現狀，普陀區(qū)開創(chuàng)性地成立了區(qū)矛盾糾紛調處指導服務中心，受理跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的重大矛盾糾紛，指導、協(xié)調基層和專業(yè)調解組織，力求為群眾表達訴求開啟一個全新的窗口，為解決矛盾糾紛提供一個全新的平臺，為維護社會和諧穩(wěn)定建立一個全新的機制。中心配備了一支以8名市級人民調解員、6名區(qū)級人民調解員、4名公職律師為骨干，5名法律本科生為輔助的調解員隊伍，并根據調解員的業(yè)務特長，分成4個調解小組，負責調處相關領域的矛盾糾紛，實現了矛盾糾紛的科學分流和快速調處。據統(tǒng)計，重大矛盾糾紛調處成功率和人民調解協(xié)議履行率均達到100%，成效十分明顯，有力地促進了社會和諧穩(wěn)定，其工作經驗得到了省委領導的充分肯定。

二、大調解體系建設過程中存在的問題

從普陀區(qū)的情況看，全區(qū)大調解體系建設的有力推進，為維護普陀社會和諧作出了積極的貢獻。但是，從整體上看，大調解體系建設還存在著一些亟待引起重視的問題。

（一）矛盾糾紛十分突出。就普陀區(qū)而言，海事漁事、征地拆遷、社會保障、醫(yī)療糾紛等矛盾糾紛一直十分突出，且糾紛涉及的人數越來越多、金額越來越大、問題越來越復雜，解決的難度也越來越大。據區(qū)矛盾糾紛調處指導服務中心統(tǒng)計，自2010年7月該中心成立以來，共受理各類重大、疑難、復雜矛盾糾紛218起，其中涉及人身死亡的75起，包括海損事故28起、醫(yī)患糾紛16起、交通事故15起、工傷事故3起、溺水事故4起；因重傷使當事人成為植物人的2起；巨額經濟賠償糾紛7起。其中也包含“海江浚7”重特大經濟賠償糾紛、“7·16”、“8·31”重大海難、南沙浴場游客溺水等一批影響較大的重大矛盾糾紛。

（二）隊伍建設相對滯后。1.調解隊伍結構不合理。據區(qū)司法局統(tǒng)計數據顯示，目前全區(qū)共有人民調解員986人，專職人民調解員311人，兼職人民調解員675人。其中專職人民調解員多為機關工作人員，文化水平較高，學歷普遍為大專及以上，且?guī)缀醮蟛糠志杏卩l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調委會，相對而言，兼職人民調解員文化水平不高，學歷層次較低，大專以上學歷所占比例較低，且多集中于社區(qū)（村）調委會，具備法律專業(yè)背景的調解員屈指可數，有效運用法律開展調解工作的能力不足。2.調解任務重，調解員壓力大。目前，基層人民調解員，特別是基層社區(qū)（村）人民調解員基本都身兼數職，精力無法集中。以蝦峙鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)6個社區(qū)共有專兼職人民調解員33名，其中兼職社區(qū)（村）其他職務的人民調解員達29人，大部分均兼職社區(qū)（村）書記、主任、工作人員、婦女主任、主任助理等，占調解員人數的87.79%。由于多數基層人民調解員必須分心其他事務，無法完全集中精力專職人民調解，從而間接導致基層人民調解員的調解水平無法得到有效提升。3.調解水平區(qū)域化差距明顯。部分社區(qū)（村）由于經常性開展矛盾糾紛調解，該地人民調解員素質相對較高，調解經驗、調解技巧、調解水平均比較出色，在當地享有比較高的影響力，而另一部分受制于本社區(qū)（村）經濟發(fā)展水平，調解人員素質偏低，處理、化解糾紛的能力明顯不足。4.專業(yè)性、行業(yè)性調解隊伍不強。目前，普陀區(qū)共有交通事故調委會成員7人、醫(yī)療糾紛調委會成員3人、勞動爭議調委會成員3人、其他調委會成員89人，專業(yè)化、行業(yè)性調解隊伍雖然可以說已經初步建立，但與層出不窮的矛盾糾紛形勢相比，仍存在著人員不足、素質層次不齊的情況，需要進一步加強。

（三）賠償金額有待規(guī)范。重大疑難矛盾糾紛賠償金額起點較高。近年來，全區(qū)各地在取得高調解成功率的同時，也帶來了調解賠償金額的大幅提升，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）涉及人身死亡案件賠償額度越來越高，給人民調解工作帶來了不小的難度。如作為普陀區(qū)建設發(fā)展重要基地的六橫鎮(zhèn)，重大矛盾糾紛發(fā)生數量歷來位居全區(qū)前列，從2013年的調處統(tǒng)計數據看，人身死亡賠償案件平均每起賠償金額超過60萬元，均高于走司法途徑所能得到的賠償金額。究其原因，不難發(fā)現，一方面，由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之前的賠償金額過高，對后者有導向作用，相關人員為追求最大化的個人利益，堅持要求“同命同價、同安同價”對待，使得調解人員調解壓力劇增，最終導致賠償調解的金額無法恢復正常合理水平；另一方面，部分加害方尤其是交通事故、海事漁事糾紛等易致使人身死亡賠償案件的加害方，本著息事寧人、爭取諒解、盡快解決、減少影響等目的，愿意加大賠償金額，這無形中也提高了重大矛盾糾紛特別是涉及人身死亡案件矛盾糾紛賠償金額的基數。

（四）銜接配合有待提升。普陀區(qū)矛盾糾紛調處指導服務中心的成立，有效地解決了人民調解、行政調解、訴訟調解單兵作戰(zhàn)、各自為政的調解模式，為完善大調解體系建設作了很好的補充。但是，由于中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、中心與部門之間的職責分工不夠明確，加上中心無論是調解員調解水平、還是調解經驗都比較出色，使得大部分的矛盾糾紛均集中在中心，導致中心專注于實戰(zhàn)調解，無法發(fā)揮對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心的業(yè)務指導作用，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心業(yè)務水平的快速提升。

三、進一步加強大調解體系建設的思考

（一）進一步加強思想認識，強化組織領導。領導重視是成功開展各項工作的一條普遍經驗，如果沒有領導支持，工作很難有成效。針對實踐中存在的部分領導對大調解體系建設重視不夠的現狀，一方面，要從加強組織領導上下功夫，建議成立由區(qū)委副書記、政法委書記為組長，區(qū)委常委、區(qū)政府分管領導為副組長，相關部門負責人為成員的矛盾糾紛大調解工作領導小組，并定期召開工作例會，聽取大調解工作開展情況的匯報，研究解決影響大調解工作發(fā)展的困難和問題；另一方面，要從強化領導責任上下功夫，嚴格落實各地各部門“一把手”第一責任人責任，強化督導考核問責，通過采取綜合督查與專項督查相結合、定期督查與突擊督查相結合、限時督查與跟蹤督查相結合等方式，督查各地各部門矛盾糾紛調處情況，并定期進行通報。對可能引發(fā)群體性事件、情況復雜的重大糾紛案件，實行掛牌督辦。對調處不力，造成重大社會影響的，嚴格實行責任倒查，對責任人實行責任追究，對責任不到位的實行“一票否決”。

（二）進一步加強平臺建設，完善調解網絡。要在現有調解組織的基礎上，進一步完善區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）三級調解組織網絡，不斷整合調解資源和力量，進一步強化矛盾糾紛綜合調處平臺建設。區(qū)級層面，要以做大做強做亮區(qū)矛盾糾紛調處指導服務中心為目標，加強探索創(chuàng)新，推進有效調處。同時，針對實踐中中心與部門、中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）銜接配合不緊密的現狀，明確界定各有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在矛盾糾紛大調解工作中的工作職能、受案范圍和職責分工，強化預警機制、分流機制、聯(lián)動機制、責任機制和考核機制建設，全面落實大調解責任體系，著力打造一個集指導協(xié)調和實戰(zhàn)于一體的區(qū)級矛盾糾紛調處服務平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，要積極發(fā)揮社會服務管理中心的作用，并以此為依托，設立3人以上專職人民調解員，完善對接、聯(lián)動機制，實現“一條龍”受理、“一站式”服務、“一纜子”解決矛盾糾紛。在社區(qū)（村）層面，要依托社會服務管理室，設立2人以上專職人民調解員，同時，設企業(yè)社會服務管理室的企業(yè)必須設立專兼職的人民調解員，并結合深化“網格化管理、組團式服務”工作，扎實推進社區(qū)（村）、企事業(yè)單位、集貿市場、流動人口集聚區(qū)等區(qū)域的調解工作，在居民網格、樓道、車間（班組）設立調解小組，使調解工作更加深入基層、貼近群眾，及時滿足群眾現實需求。

（三）進一步加強機制建設，規(guī)范工作程序。一是健全大調解工作聯(lián)席會議制度。各級矛盾糾紛大調解領導小組辦公室定期召集聯(lián)席會議，綜合分析工作形勢及開展情況，對各地社會矛盾糾紛排查調處工作進行指導、檢查和督促，增進各單位之間的溝通交流，提升解決處理重大疑難社會矛盾糾紛的水平。二是健全矛盾糾紛排查預防機制。開展經常性矛盾糾紛排查活動，對各種可能影響社會和諧穩(wěn)定的矛盾糾紛，做好排查情況登記，對突出矛盾和問題，逐件逐人登記建立檔案臺賬，嚴格落實矛盾糾紛排查情況報告制度。三是健全矛盾糾紛多元化解機制。按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理”的要求，依法調解職責范圍內的矛盾糾紛。四是健全督查督辦考核獎懲機制。建立對復雜矛盾糾紛調處督查制度，區(qū)每季開展一次督查，對督查中發(fā)現因工作不到位、處置不及時、責任不明確，導致矛盾惡化的，由綜治委報告黨委、政府下發(fā)督辦通知書。將矛盾糾紛大調解工作納入黨委、政府和各部門領導班子、領導干部實績考核的重點內容，納入綜治平安考核內容。

（四）進一步加強部門責任，提升調處水平。一是發(fā)揮司法調解主導作用。區(qū)人民法院要加強法院（庭）人民調解室的建設，積極做好法院與各級人民調解組織的溝通聯(lián)系，定期加強對人民調解委員會調解民間糾紛的業(yè)務指導和人民調解員的業(yè)務培訓，提升人民調解員在新形勢下熟練運用法律知識解決矛盾糾紛的能力。區(qū)人民檢察院要積極探索行政申訴案件協(xié)調新機制，力求以當事人自愿和解的方式解決行政爭議，從根本上消除和緩解行政相對人與行政機關之間的對立情緒。區(qū)司法局要積極推進司法行政法律服務中心建設，充分發(fā)揮其在化解社會矛盾糾紛中的職能作用，進一步完善深化以相關制度為保障，以行業(yè)性人民調解組織為載體的人民調解與行政調解、司法調解等調解方式銜接互動的工作機制。二是突出行政調解專業(yè)作用。區(qū)公安分局要把110報警服務臺接報的可以進行調解的糾紛，及時通過大調解組織分流到相關責任單位進行處理。要加快推進警調銜接工作，在公安派出所、交警隊等基層執(zhí)法單位設立行政調解工作室，全面推行道路交通事故損害賠償糾紛人民調解工作制度。區(qū)人力資源和社會保障部門要會同司法行政部門、工會組織和企業(yè)組織代表，探索建立勞資糾紛聯(lián)合調解工作平臺，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)勞動爭議調解組織和企業(yè)勞動爭議調解委員會建設，實行規(guī)模以上已建工會的企業(yè)勞動爭議調解委員會全覆蓋。區(qū)衛(wèi)生局要認真貫徹落實《浙江省醫(yī)療糾紛預防與處理辦法》等有關規(guī)定，加強醫(yī)療糾紛調解工作的落實。區(qū)住房和建設局要健全完善住房建設系統(tǒng)調解組織網絡和工作機制，加快制定城鎮(zhèn)房屋征收、建筑施工等領域突出矛盾調解工作制度。區(qū)海洋與漁業(yè)局要加強海洋與漁業(yè)水域的執(zhí)法檢查以及漁港漁船安全執(zhí)法檢查，開展?jié)O船水上交通事故和漁事糾紛的調查處理，維護漁業(yè)生產秩序。區(qū)信訪局要建立信訪事項移送、調解協(xié)作和結案回訪等制度，依托信訪聯(lián)合接待中心，實現信訪工作與大調解工作無縫對接。區(qū)工會、婦聯(lián)和共青團組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與大調解工作，推動勞動爭議、婦女兒童維權和維護青少年合法權益工作。

（五）進一步加強隊伍建設，提高人員素質。人民調解員是貫徹落實調解工作的直接執(zhí)行者，其思想素質、工作水平的高低直接影響著調解工作的成效，更關系著大調解工作的成敗。制度的關鍵在于落實，基礎在于隊伍。人民調解員如果不具備過硬的業(yè)務技能，大調解工作也難有作為。因此，建設一支高素質的人民調解員隊伍勢在必行。針對當前普陀區(qū)部分調解人員素質不高、觀念陳舊的問題，首先要加大對調解人員的教育培訓，定期開展業(yè)務指導，切實提高調解人員熟練運用法律法規(guī)、調解技巧解決矛盾糾紛的能力。其次，要積極探索人才培養(yǎng)新模式。可以通過定期開展案例分析研判和案例點評以及“以老帶新”、“名師帶徒”、“崗位練兵”等形式，加大后備人才培養(yǎng)力度。對于部分緊缺領域的調解人才，要優(yōu)先培養(yǎng)、重點培養(yǎng)，以切實提升人才貯備實力。第三，要進一步加強矛盾糾紛多發(fā)領域專業(yè)性、行業(yè)性調解隊伍建設，著重建好醫(yī)患糾紛、交通事故、海事漁事、人身損害等多發(fā)頻發(fā)矛盾糾紛的調解專家?guī)臁φ{解專家的甄選，要堅持寧缺毋濫的原則，聘用一批黨委、政府放心、社會各界認可、調解經驗豐富、調解水平高超的高素質調解專家，確保調解專家?guī)烨袑嵃l(fā)揮作用。