科技金融：促進政府創新政策“有效供給”

張　纓

(科技部科技經費監管中心,北京　100038)

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科技金融：促進政府創新政策“有效供給”

張纓

(科技部科技經費監管中心,北京100038)

摘要：政府科技創新政策的提供，由于多種因素，常常難以實現“有效供給”。即使是科技發達的國家，也在不斷地改進、修正其政府創新政策供給。本報告結合相關文獻研究和工作實踐探索，提出應對科技金融內涵進行再認識，挖掘其公共政策價值，強調不僅發揮它加速社會財富創造及獲取的效應，更應將它作為促進政府創新政策“有效供給”的突破口，大幅度推進政府科技創新管理改革和國家創新環境的優化。

關鍵詞：科技金融;有效供給;科技創新管理改革

理論與實踐表明，政府科技創新政策的提供，受限于政府對科學、技術和創新活動客觀規律的不完全認識，對政府科技創新資助邊界的不準確把握，以及政府財政資金的有限性、政府判斷市場信息的先天弱勢等因素，常常很難實現“有效供給”，釋放潛在需求。即使是科技發達的國家，也在不斷地改進、修正其政府創新政策的供給。如何實現政府創新政策的“有效供給”是一個具有理論和現實意義的重要課題。

近年來快速興起、影響力不斷加大的科技金融活動及相關促進工作，既能帶來新型的科技經濟制度安排，又是一種新型的政府政策供給工具，可以率先成為適應創新驅動型經濟的新型政府治理工具，促進政府創新政策“有效供給”。

1 “科技金融”內涵再認識

“科技金融”一詞產生于20世紀80年代的中國，但一直沒有明確內涵。理論界對科技金融概念內涵、政策工具性質等的認識至今存在一些分歧或疑惑，影響了科技金融創新空間的拓展，也不利于對科技金融作用的準確把握和有效發揮。

1.1科技金融概念內涵的幾種代表性表述

理論界對科技金融進行獨立定義，分析科技金融內涵的研究主要有以下代表性觀點：

一是科技部政策研究支撐機構對科技金融內涵的認識。該機構在研究中使科技金融從探索“優良科技資源激活金融資本、金融資本催生優良科技資源”[1]的有效途徑，向“支持創新鏈條的各環節資金鏈條的全方位探索”演進[2]，不僅從概念名稱上更是從內涵上做出了重要的推進，強調它是政策性金融、創業金融、創新金融的有機組合[3]，是一種新型的、正在不斷形成的制度安排，即科技金融制度安排。雖然頗有遺憾的是這些內部研究成果沒有及時整理成學術論文公開發表，但是，這些成果支撐了《中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020)》(以下簡稱《規劃綱要》)及前期戰略研究、《規劃綱要》配套政策等一系列政策文件的研究制定。

二是趙昌文教授2009年主編的《科技金融》，提出“科技金融是指促進科技開發、成果轉化和高新技術產業發展的一系列金融工具、金融制度、金融政策與金融服務的系統性、創新性安排，是由向科學與技術創新活動提供金融資源的政府、企業、市場、社會中介機構等各種主體及其在科技創新融資過程中的行為活動共同組成的一個體系，是國家科技創新體系和金融體系的重要組成部分”[4]。趙昌文教授對科技金融的定義，第一強調它是為促進科技創新的相關金融安排，第二認為它是由多種相關主體及其活動組成的體系，是國家創新體系與金融體系的組成部分。在這里，科技金融成為了一個整體，但還不是有機整體，科技金融作為有機整體的內涵和重要作用難以在這一概念中顯現。

三是房漢廷教授在2010年發表的《關于科技金融理論、實踐與政策的思考》論文，提出“科技金融是一種創新活動，即科學知識和技術發明被企業家轉化為商業活動的融資行為總和；是一種技術—經濟范式，即技術革命是新經濟模式的引擎，金融是新經濟模式的燃料，二者合起來就是新經濟模式的動力所在；是一種科學技術資本化過程，即科學技術被金融資本孵化為一種財富創造工具的過程；是一種金融資本有機構成提高的過程，即同質化的金融資本通過科學技術異質化的配置，獲取高附加回報的過程”[5]。房漢廷教授對科技金融特征的描繪，把科技金融作為一個有機整體，從概念構成上剖析了它作為一種新型的創新活動、新型的社會財富加速獲取機制和社會演進機制等具有的內涵和價值，有助于我們全面認識科技金融內涵及其公共政策價值。

四是錢志新、胡蘇迪等等強調科技金融是對科技企業及高新技術產業整個生命周期的融資制度、工具、政策、服務等安排。這類觀點還有一些學者不同程度提出，核心都是強調科技金融是為了科技創新的相關金融安排。

五是李心丹、束蘭根提出“科技金融是金融資源供給者依托政府科技與金融結合的創新平臺”，對多種金融資源進行“全方位的整合創新……”的一種金融業態。他們認為，在一定的制度安排下，科技金融服務體系是科技與金融內生互動、整合發展的高級階段[6]。李心丹、束蘭根的研究，強調了科技金融作為一種新的金融業態的性質，同時對科技金融服務體系的研究注意到了科技與金融內生互動和整合的特質。

大量調研發現，目前社會各界多數人員理解的科技金融，還停留在促進科技企業和產業成長的相關金融安排這個層面，多種公共政策也依此推出。

1.2公共政策視角的科技金融概念內涵

結合相關研究與實踐，筆者認為，科技金融的完整內涵應當包括兩大方面，兩者相互促進，成為創新經濟形成和最終確立的引導性載體。

(1)是一種創新活動及其形成的新型制度安排。換句話說，是科技金融創新活動及其形成的系列產品、服務組織、新型業態(產業)。

科技金融活動是一種新型的創新活動。它遵循研發創新鏈與資金鏈需要匹配的市場規律，內化多種主體的參與，在微觀層面，它運用金融要素創造出系列新型的、更加有利于科技進步與創新的產品。這個系列主要包括三大類型，一是創新財政支持方式創造出的新產品，例如財政引導基金、創新券等；二是現代(傳統)金融引入政府信用創造出的新產品。例如銀行風險補償、政策性貸款等；三是為適應創新經濟形態誕生的創新金融產品，例如創業投資、眾籌融資等。

科技金融服務組織(平臺或網絡)是指促進科技創新要素和金融創新要素匯聚、整合的實體服務平臺和虛擬服務網絡。這是科技金融活動的產物，同時又進一步為新的科技金融活動，形成新的科技金融創新產品、科技金融業態奠定基礎。

科技金融新型業態(產業)是適應創新驅動型經濟的新型科技服務業態(產業)。它是通過不斷擴展的、不斷深化的、不斷累積的科技金融活動逐步形成的，包括一系列專業企業、組織機構、服務網絡等，是降低創新成本，優化資源配置，提升創新效率的新型產業業態群。

(2)是一種政府創新政策新供給工具。不斷深化科技金融創新活動而開展的系列工作，提供了新型的政府公共政策供給工具，為政府公共政策的有效供給和政府科技創新治理職能的轉變開辟了空間。

為推進科技金融創新活動，相關部門開展了大量科技金融(促進)工作。這些工作的開展，伴隨著中國科技、經濟、金融改革走向深入的進程，不斷豐富，由于對科技金融內涵等一些基礎理論問題的疑慮，科技金融工作的橫向和縱向拓展空間有限，但它的探索仍然為深入把握其政策工具內涵提供了重要實踐基礎。

深入分析科技金融工作探索歷程，筆者認為，從政府公共政策角度來說，科技金融工作是以解放生產力為目標，通過大量體制機制創新，解除供給側的約束，產生新供給，創造新需求，加速創新驅動型經濟的新型科技經濟工作，可以率先成為影響力深遠的、適應創新驅動型經濟的新型政府創新政策供給工具。科技金融工作及其正在形成的新型政府政策供給機制，是科技金融不可或缺的組成部分。

2科技金融探索實踐改進了政府創新政策的供給

科技金融相關探索經歷了一個從自發、片段、零星，逐步走向更有目標、更有系統設計、更有政策研究支持的體系化過程，對優化科技創新環境，加速創新創業及社會財富創造等發揮了重要作用。

2011年10月開始，科技部聯合“一行三會”共同啟動“促進科技和金融結合試點工作”，在中關村國家自主創新示范區等16個地區密集開展探索。在試點工作調研中能夠比較清晰地發現，一方面，這些試點地區的政策制定者逐步深化對科技金融工作的認識，開始有意識通過科技金融工作改進政府創新政策供給方式；另一方面，這些工作或多或少改進、優化了本地區創新資源配置，提升了地方科技工作質量，產生了很好的示范作用。這些有意識的改革至少體現在以下方面：

一是以制度改革推動“有效供給”。例如，江蘇省探索推進科技成果轉化風險補償工作，調動全省各級科技管理部門、財政等其他部門，依托相關金融機構，對全省科技創新投入資金進行了新的整合和配置，優化了政府科技創新政策的供給方式和供給效率。天津借助“小巨人成長”計劃，調動市區縣各級科技管理部門，創造針對性更強的科技金融創新產品，加快了科技工作方式和科技政策供給方式的轉變[7]。目前，天津市“小巨人”企業數量占全市企業總數的比重已超過16%，工業總產值占比達40%。

二是以政府資助方式改革推動公共產品“有效供給”。16個試點地區有11個地區設立了科技金融專項資金，這些專項資金大多不再采用傳統的直接無償資助方式，而是綜合運用貸款貼息、風險補償、引導基金、保費補貼以及獎勵性后補助等其中多種方式，取得了更好的政府政策供給效果。江蘇省宿遷市在全國率先探索了科技創新券方式，創造了新供給。

三是以政府服務模式創新推動公共產品“有效供給”。天津、上海、江蘇、四川、武漢等多個試點地區搭建了創新政府服務模式的科技金融服務平臺(中心)。天津市、浙江“杭溫湖甬”試點地區設立了“科技金融特派員”服務。上海建立了“科技金融專員”隊伍，定制化服務重點創新主體的潛在和顯現科技金融需求。

3全面認識科技金融工作，促進政府創新政策的“有效供給”

3.1準確定位，更好地發揮科技金融的公共政策價值

正在發生和發展的全球科技經濟革命性變化，給科技金融開辟了深刻而廣泛的政策空間、制度創新空間。深刻認識和把握全球技術-經濟范式革命，把握技術革命與金融資本的內在耦合規律[8]，真正賦予科技金融應當承擔的歷史使命，在國家創新驅動發展頂層設計中作出相關制度安排。

首先，高度重視科技金融在促進創新驅動型經濟發育發展方面的作用，做出系統設計并進入宏觀政策布局中。它不僅是解決科技企業和科技產業投融資問題，而有更為廣泛、深刻的宏觀與微觀政策價值。它在技術的市場價值甄別與發現、技術的市場價值增值、社會資源向新技術新經濟的匯聚等方面能夠發揮難以替代的作用。同時，這些作用能否得到充分發揮，對一個經濟體在知識與技術密集的社會，全球經濟社會大變動時期能否獲得極為重要的領先發展優勢意義深遠。而在邁向創新驅動型經濟的進程中，關鍵環節瓶頸制約帶來的危害可能會是極為深遠的。

其次，高度重視科技金融在改進政府創新政策提供方式方面的作用，作出系統設計并納入深化政府職能改革及科技、經濟體制改革的宏觀政策布局中。深入研究地方政府部門在科技金融工作中的探索，凝練形成可指導、可復制的宏觀政策，系統設計科技金融機制，改進政府創新政策供給的制度、政策和舉措，并與科技、經濟、金融改革緊密結合，更好發揮其公共政策工具價值。

3.2系統布局，把科技金融工作作為加快政府科技創新管理改革的突破口

改革政府科技創新管理體制機制，需要認清政府科技創新管理規律，改進政府創新政策提供方式，形成能夠有效緩解政府“失效”與市場“失靈”的一系列政府公共政策提供機制及相關制度設計。

科技金融工作作為一種新型的科技經濟創新工作，擁有新的工作方式和機制，雖然還處于摸索中，但在發揮政府與市場各自優勢，針對性解決創新發展問題方面具有巨大的政策潛力。科技金融及其有效的政府政策提供方式，可以成為改進政府創新政策供給的重要探索途徑，成為政府公共政策創新、政府職能轉變的重要抓手。

3.3試驗示范，切實提升科技金融政策效果

科技金融多年探索，開辟了促進創新驅動型經濟發育，改進政府創新政策提供方式的重要工作渠道。然而，這些探索目前仍處于粗淺的、片段的、效果不穩定的階段。發揮科技金融政策效應，需要在更加廣泛的領域開展深入探索，針對薄弱環節，切實提高其政策效果，切實發揮科技金融在政府創新政策改進中的作用。

參考文獻：

[1]科技部與中國農業銀行.科技部與中國農業銀行全面業務合作協議.2002.http://www.most.gov.cn/tpxw/200209/t20020918_10379.htm.

[2]張纓.編者按[N].科技金融快訊，2004,(24).

[3]房漢廷.科技金融的興起與發展.房漢廷文集4[M].北京：經濟管理出版社，2010.

[4]趙昌文等.科技金融[M].北京：科學出版社，2009，(24-25).

[5]房漢廷.關于科技金融理論、實踐與政策的思考[J].中國科技論壇，2010，(11).

[6]李心丹，束蘭根.科技金融——理論與實踐[M].南京：南京大學出版社，2013，(31-32).

[7]張纓.立足創新驅動發展，深化科技金融結合-促進科技和金融結合試點工作總結[N].科技金融試點工作簡報，2013，(8).

[8]卡蘿塔·佩蕾絲.技術革命與金融資本[M].田方萌等譯.北京：人民大學出版社，2007.

(責任編輯譚果林)

Sci-Tech Finance:Promote the“Effective Supply”of Government Innovation Policy

Zhang Ying

(Supervision Service Center for Science and Technology Funds,Ministry of Science and Technology,Beijing 100038,China)

Abstract：Government innovation policy,due to a variety of factors,is often difficult to achieve“effective supply”.Developed countries are also constantly improving,correcting the government innovation policy supply.On the analysis of domestic and foreign literatures,combined with recent sci-tech work practice,the paper puts forward to understand the sci-tech financial content.It emphasizes not only to play a role of accelerating social wealth creation and acquisition,but also to promote government innovation policy“effective supply”.We should accelerate the reform of government management innovation of sci-tech,and optimize the national innovation and development environment.

Key words:Sci-tech finance；Effective supply；Reform of technology innovation management

中圖分類號:G311;F832

文獻標識碼:A

作者簡介：張纓(1967-)，女，法學博士，經濟學博士后，副研究員，科技部科技經費監管中心處長；研究方向：科技投入與管理政策、高新技術產業化政策。

收稿日期：2014-08-26