推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

夏正智

摘 要：推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化在黨的十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議后成為社會(huì)討論的焦點(diǎn)。眾多專家學(xué)者提出自己的思考和建議，李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。但新型城鎮(zhèn)化如何做到以人為核心仍然有待商榷。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律制度和政策措施，重點(diǎn)分析制約中國(guó)城鎮(zhèn)化人口轉(zhuǎn)移的影響因素，分別從土地制度改革、戶籍制度改革、社會(huì)保障制度改革和房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)政策四個(gè)方面提出思考和建議，為推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)可行的思路。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地制度；戶籍制度；社會(huì)保障；房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)政策

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）36-0170-05

2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)十二屆人大二次會(huì)議上所做的《政府工作報(bào)告》中提出：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該以人為核心，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，這已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。但是，如何推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的互流互通和平等交換的問題卻仍然有待解決。對(duì)此，我們應(yīng)該解放思想、開拓思路，破除傳統(tǒng)陳舊觀念的束縛和既得利益的藩籬，大膽推進(jìn)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制的改革，以順利實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

一、推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的必由之路。現(xiàn)代工商業(yè)的發(fā)展要求產(chǎn)業(yè)聚集，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，以節(jié)約運(yùn)輸成本、信息成本、管理成本和交易費(fèi)用，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。而城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展吸引眾多農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，進(jìn)而促使農(nóng)村土地集中和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。在此情況下，城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展的科技成果、機(jī)械裝備、發(fā)展資金和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理方式順利進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，農(nóng)業(yè)完成由分散經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)小農(nóng)業(yè)向集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)變。這是世界多數(shù)國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的普遍規(guī)律和共同的發(fā)展過程。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的全面現(xiàn)代化，完成農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)村人口由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向城鎮(zhèn)工商業(yè)的轉(zhuǎn)移也是一個(gè)必然要經(jīng)歷的過程。經(jīng)過三十多年的改革開放，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，中國(guó)正經(jīng)歷這一過程并且已經(jīng)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化的歷史時(shí)期。目前中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.7%，但是，由于體制機(jī)制的制約和社會(huì)管理制度的僵化，中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與中國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間[1]。這種城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的巨大差異所帶來(lái)的直接結(jié)果就是：大量農(nóng)村人口已經(jīng)進(jìn)城，但戶籍仍然留在農(nóng)村，進(jìn)城農(nóng)民難以享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的社會(huì)福利待遇，同時(shí)農(nóng)業(yè)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的局面難以改變，農(nóng)村住宅建設(shè)用地只增不減，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足與農(nóng)村大量“空心村”現(xiàn)象并存，城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程同時(shí)受阻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個(gè)增加到20 113個(gè)。1996—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加724萬(wàn)畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬(wàn)畝；2010—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加953萬(wàn)畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬(wàn)畝。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3 045萬(wàn)畝。同時(shí)，目前農(nóng)民工已成為中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。中國(guó)人均耕地僅0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模約0.6公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的門檻[1]。因此，無(wú)論從節(jié)約保護(hù)耕地、保障糧食安全、高效利用土地資源的角度，還是從實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利均等化的角度，我們都應(yīng)該毫不猶豫地推進(jìn)制度體制改革，破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，以推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。

二、推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的改革建議

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化需要我們對(duì)土地制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度和房地產(chǎn)開發(fā)政策進(jìn)行全面深刻的改革，但是由于傳統(tǒng)思想觀念的困擾和既得利益的抵制，這些方面的改革又尤其困難。對(duì)此，我們應(yīng)該以黨的十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，“以強(qiáng)烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會(huì)智慧，最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展。”[2]

（一）突破傳統(tǒng)思想觀念的束縛和利益固化的藩籬，大膽推進(jìn)制度體制改革

在傳統(tǒng)思想觀念中，公有制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、按勞分配是社會(huì)主義的三大特征，任何改革都不能動(dòng)搖。改革開放以來(lái)，在鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)下，中國(guó)已經(jīng)突破單一公有制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和按勞分配的思想束縛，在經(jīng)濟(jì)制度上實(shí)行以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，在經(jīng)濟(jì)體制上廢止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在分配制度上實(shí)行以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。但是，在土地制度方面，中國(guó)卻始終堅(jiān)持城鎮(zhèn)土地國(guó)家所有、農(nóng)村土地集體所有的土地公有制。盡管這種兩元所有的土地公有制度在經(jīng)濟(jì)多元化的當(dāng)今中國(guó)已經(jīng)成為中國(guó)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的制度障礙，仍然有很多人不愿進(jìn)行任何改變。對(duì)此，我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思恩格斯關(guān)于人類社會(huì)發(fā)展的“兩個(gè)必然”和“兩個(gè)決不會(huì)”思想，積極轉(zhuǎn)變思想觀念，擺脫傳統(tǒng)思想觀念的束縛，從國(guó)家現(xiàn)實(shí)國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和人民意愿出發(fā)，積極推進(jìn)中國(guó)土地所有制由單一公有制向適合當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的混合所有制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)土地所有制度的多元化以推進(jìn)土地交易市場(chǎng)化。中國(guó)解放前在解放區(qū)實(shí)行過“減租減息”和“勞資兩利”、在新民主主義革命時(shí)期實(shí)行過變地主土地所有制為農(nóng)民個(gè)體私有制的政策，都取得了極大的成功。為什么在社會(huì)主義初級(jí)階段我們不能實(shí)行以土地公有制為主體的土地多元混合所有制呢？如果在思想觀念上能夠取得這一突破，中國(guó)土地制度改革的大門將再次打開，中國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也將進(jìn)入突飛猛進(jìn)的新的歷史時(shí)期。endprint

以經(jīng)濟(jì)多元化、交易市場(chǎng)化、分配多樣化為特征的改革開放實(shí)現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人民生活水平的快速提高，但同時(shí)也加快了社會(huì)主體的階層分化。特別是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過程中，部分社會(huì)群體通過不同道路和途徑取得相對(duì)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位。他們是改革開放的先期受益者，后又成為改革開放事業(yè)繼續(xù)深入推進(jìn)的阻礙力量。在城鎮(zhèn)化問題上，這些群體突出的表現(xiàn)就是：以防止“大城市病”的名義反對(duì)農(nóng)民自由進(jìn)入大城市定居，積極提倡農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化；以保護(hù)土地公有制、避免地方政府財(cái)政困難為名義反對(duì)土地產(chǎn)權(quán)多元化，堅(jiān)持政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，反對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)多元化，反對(duì)房地產(chǎn)稅改革，積極打擊所謂“小產(chǎn)權(quán)房”；以維護(hù)本地居民利益為借口，反對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)一化；以保護(hù)農(nóng)民利益為名，反對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易、反對(duì)宅基地自由交易和轉(zhuǎn)讓。雖然這些人所用的名義多種多樣，但其本質(zhì)目的就是要維護(hù)以房地產(chǎn)為核心、以地方政府利益為重點(diǎn)的既得利益集團(tuán)利益。他們寧可與民爭(zhēng)利，絕不讓利于民。對(duì)此，決策者應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)，避開利益集團(tuán)的脅迫、利誘和誤導(dǎo)，以壯士斷腕的決心勇敢沖突既得利益集團(tuán)構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)決策干預(yù)網(wǎng)、社會(huì)輿論誘導(dǎo)網(wǎng)的束縛，堅(jiān)持從國(guó)家利益、民族利益、人民利益的基本立場(chǎng)出發(fā)推進(jìn)中國(guó)的制度體制機(jī)制改革。

（二）大膽改革土地制度，讓市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用

土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性因素。在土地制度改革上，要勇敢突破傳統(tǒng)的思想束縛和思維模式，以發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用為目標(biāo)推進(jìn)土地制度改革，建立以公有制主體的多元所有制共存的土地制度，并在此基礎(chǔ)上積極推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)化。

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。”[2]三中全會(huì)決定已經(jīng)為土地制度改革指明了方向，提出了較為具體的改革措施。對(duì)于三中全會(huì)精神的理解，我們更應(yīng)該注重其本質(zhì)和方向，從根本上把握和引導(dǎo)其改革過程。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。”這意味著只要是土地利用規(guī)劃已經(jīng)確定為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，農(nóng)村集體所有土地不用再通過政府征用環(huán)節(jié)即可與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)入市交易，從而打破經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政府一級(jí)市場(chǎng)壟斷，為形成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)交易價(jià)格奠定制度基礎(chǔ)。在此情況下，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”，即政府征用土地只能用于公益用途，政府新征土地不能再進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，而且政府征地必須程序規(guī)范、公開操作，以經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格為參照進(jìn)行。這就為消除土地財(cái)政、減少或消除因土地征用引發(fā)的社會(huì)矛盾奠定了制度基礎(chǔ)。同時(shí)，為解決因消除土地財(cái)政而帶來(lái)的地方政府的財(cái)政困難，三中全會(huì)決定提出：“深化財(cái)稅體制改革。”“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。”[2]這既是遵循國(guó)際通行慣例完善中國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制，同時(shí)也通過房地產(chǎn)稅改革為地方政府建立土地財(cái)政消除后的財(cái)政保障機(jī)制，以保證土地制度改革的順利推進(jìn)。

“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。” 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不再與戶籍掛鉤，隨戶籍的變動(dòng)而進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、入股，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。既然已經(jīng)賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，農(nóng)民可享有和運(yùn)用土地產(chǎn)權(quán)獲取經(jīng)營(yíng)收益，也可轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)獲取財(cái)產(chǎn)性收益，從而徹底脫離農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村。當(dāng)然，轉(zhuǎn)讓后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能把農(nóng)村土地作為耕地來(lái)使用而不能改做其他用途，特別是不能隨意用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資生產(chǎn)或建設(shè)居民住房。這實(shí)質(zhì)上已經(jīng)從農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方面建立起農(nóng)民從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的退出機(jī)制。“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。”這項(xiàng)規(guī)定則從另一方面建立起城鎮(zhèn)工商資本投資農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代資本技術(shù)輸入機(jī)制，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的技術(shù)進(jìn)步、資本聚集以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建立起對(duì)應(yīng)機(jī)制。

在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村中，雖然有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，但有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，企業(yè)眾多，村民享有多種福利待遇。在這些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的農(nóng)村，僅僅只有農(nóng)用耕地的退出機(jī)制是難以引導(dǎo)農(nóng)民退出農(nóng)村進(jìn)入城市的。因此，三中全會(huì)決定提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”即一方面積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行股份合作，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷壯大；另一方面，積極引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份制改造，讓農(nóng)民以股份合作的形式參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、享有集體經(jīng)濟(jì)收益，并可以通過集體股份的轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。這項(xiàng)規(guī)定的目標(biāo)也是為建立農(nóng)民從農(nóng)村的退出機(jī)制和城鎮(zhèn)資源進(jìn)入農(nóng)村的進(jìn)入機(jī)制設(shè)計(jì)的。endprint

宅基地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償賦予其成員的建設(shè)用土地使用權(quán)利，長(zhǎng)期以來(lái)行使著農(nóng)民的住房保障功能，但卻沒有相應(yīng)建立起農(nóng)村宅基地的自愿退出補(bǔ)償機(jī)制。但在城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不斷加快的大背景下，這種宅基地分配和使用制度已經(jīng)成為農(nóng)民脫離農(nóng)村的障礙，成為農(nóng)村人口減少、住宅用地反倒增加的主導(dǎo)性影響因素。因此，讓農(nóng)民進(jìn)城必須解決農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)問題。“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”這就為農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓交易奠定了制度基礎(chǔ)，農(nóng)民離開農(nóng)村可出售自己分配所得的宅基地，城鎮(zhèn)居民、本村農(nóng)民或外地農(nóng)民都可購(gòu)買農(nóng)民的住房或宅基地建房居住。如此，農(nóng)村不再新分配宅基地、農(nóng)民可出售宅基地變現(xiàn)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入明顯增加，進(jìn)城成本大為降低。

按照決定精神，農(nóng)村土地承包制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)村宅基地使用制度改革后，農(nóng)民可以繼續(xù)在農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商和居住，也可以轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)濟(jì)股份、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地從而徹底離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村到城鎮(zhèn)就業(yè)居住和生活，城鎮(zhèn)居民也可以進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)、工商業(yè)或定居。但從保障農(nóng)民利益、規(guī)范交易行為出發(fā)，需要建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公平規(guī)范退出和城鎮(zhèn)居民到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的公平規(guī)范進(jìn)入，這就要求建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。”盡管當(dāng)前很多專家和部門領(lǐng)導(dǎo)從各種立場(chǎng)出發(fā)對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于土地制度改革的精神做出不同的解釋，但從中央提出土地制度改革的精神實(shí)質(zhì)和意愿出發(fā)，建立統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、破除地方政府的土地一級(jí)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)壟斷以及土地財(cái)政現(xiàn)象、促成農(nóng)民從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的自愿有償退出和城鄉(xiāng)資源要素的平等自由流通以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化格局應(yīng)該是其主要目的。

（三）改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

近年來(lái)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化，中國(guó)對(duì)戶籍管理制度進(jìn)行了較大程度的改革，各地也進(jìn)行了一些有益探索。如很多地方把城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為居民戶口，不再顯示城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民向城鎮(zhèn)戶口的遷移政策逐步放寬，中小城鎮(zhèn)特別是縣城和建制鎮(zhèn)居民戶籍遷入不再設(shè)置限制條件。黨的十七屆三中全會(huì)就已經(jīng)規(guī)定農(nóng)村土地承包關(guān)系保持長(zhǎng)久不變，農(nóng)民戶籍進(jìn)城不再?gòu)?qiáng)制取消土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)。但是，在現(xiàn)實(shí)中，由于戶籍牽動(dòng)著地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益、城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)保障等各種利益以及計(jì)劃生育、社會(huì)治安管理等方面的內(nèi)容，單純的城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記為居民戶口并不能真正有效解決農(nóng)民進(jìn)城問題。

深化戶籍管理制度改革，首先要簡(jiǎn)化戶籍的承載功能，使其成為僅標(biāo)明國(guó)民身份和享有國(guó)民待遇的身份證明。只要擁有中華人民共和國(guó)國(guó)籍，憑身份證即可在全國(guó)城鄉(xiāng)自主擇業(yè)、自由遷移、自主定居，就可以在其居住地行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)等公民權(quán)利、享受國(guó)家提供的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的社會(huì)保障。對(duì)于附加在戶籍上的計(jì)劃生育、就業(yè)待遇、學(xué)歷教育、社會(huì)管理等社會(huì)功能應(yīng)該全面取消。對(duì)于農(nóng)村來(lái)講，則要通過穩(wěn)定土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變、農(nóng)村宅基地使用權(quán)不變、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由交易和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份的自由交易，全面取消農(nóng)村土地承包關(guān)系、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)與農(nóng)村戶籍的掛鉤關(guān)系，從而使戶籍僅承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)功能，為城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)創(chuàng)造必要條件。

其次，要克服既得利益的干擾，全面放開大中城市包括巨大城市和特大城市的城市準(zhǔn)入。中國(guó)城市的規(guī)模與就業(yè)崗位的數(shù)量是相對(duì)應(yīng)的，城市越大、就業(yè)崗位越多、工資水平越高，因而農(nóng)民工流入越多，進(jìn)入城市定居的愿望越發(fā)強(qiáng)烈。中國(guó)農(nóng)民工60%以上流入地級(jí)以上城市已經(jīng)充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。同時(shí)，城市規(guī)模越大，其城市化的成本越低、效益越高。據(jù)研究，以20萬(wàn)人以下的城市指標(biāo)為基數(shù)100%，城市人口規(guī)模200萬(wàn)人以上、100萬(wàn)人以上、50萬(wàn)～100萬(wàn)人、20萬(wàn)～50萬(wàn)人城市的職均GDP指數(shù)和地均GDP指數(shù)分別為223.8%、196.2%、178.4%、129.3%和2441.2%、1072.1%、705.3%、280.8%[3]。因此，各國(guó)的城市化普遍是以大城市為中心的城市化，其后發(fā)展到城市群和都市區(qū)。隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，“大城市病 ”開始顯現(xiàn)，人口眾多、交通擁擠、生活成本提高，然后進(jìn)入逆城市化階段。但是，這種調(diào)節(jié)不是以政府干預(yù)的手段完成的，而是市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)的結(jié)果。從中國(guó)來(lái)講，北京、上海等地常住人口已經(jīng)超過2 000萬(wàn)人，很多省會(huì)城市人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到或超過1 000萬(wàn)人，“大城市病”表現(xiàn)明顯。但越是實(shí)行人口限制政策，人們進(jìn)入這些特大和巨大城市的愿望越趨強(qiáng)烈，這些城市的常住人口不減反增。如果全面放開這些城市的人口準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)這些城市人口的自由進(jìn)出，反而會(huì)促進(jìn)這些特大城市人口的流出、降低外來(lái)人口進(jìn)入這些城市的愿望從而實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模的優(yōu)化配置和合理布局。因此，市場(chǎng)調(diào)節(jié)、自由選擇是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的最好手段。中國(guó)各類城市的人口準(zhǔn)入應(yīng)該全面放開，各類城市限制戶籍流入的政策應(yīng)該全面取消。

最后，建立以居住地為主要依據(jù)的人口管理制度。改革開放以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)人口跨地區(qū)流動(dòng)規(guī)模很大。同時(shí)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下工作崗位的不確定性，中國(guó)的人口跨地區(qū)流動(dòng)還將持續(xù)。如果城鄉(xiāng)居民每到一地都做戶籍遷移顯然跟不上時(shí)代的發(fā)展和國(guó)民的要求。在當(dāng)今信息化的時(shí)代，伴隨人口流動(dòng)以居民身份證內(nèi)容為基礎(chǔ)定期進(jìn)行內(nèi)容變更是完全可能的。因此，有必要建立戶籍跟隨居民遷移變更的戶籍管理制度。如每隔半年時(shí)間，由居民居住地公安派出所根據(jù)居民流入情況通過戶籍管理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系遷入居民原居住地戶籍管理部門進(jìn)行戶籍變更，對(duì)流入居民進(jìn)行常住人口管理。這既滿足戶籍管理和社會(huì)管理的要求，也將方便城鄉(xiāng)居民的戶籍遷移，實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的基本統(tǒng)一，從而順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化。endprint

（四）統(tǒng)一社會(huì)保障制度，促進(jìn)人口跨地區(qū)流動(dòng)

全國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會(huì)保障制度不統(tǒng)一是制約中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要因素。城鎮(zhèn)社會(huì)保障項(xiàng)目多、標(biāo)準(zhǔn)高，農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目少、水平低；東部地區(qū)社會(huì)保障水平高，中西部地區(qū)社會(huì)保障水平低；大城市社會(huì)保障水平高；中小城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平低。各地社會(huì)保障水平不一，不能平行劃轉(zhuǎn)。這些問題的存在使得規(guī)模越大的城市人口遷入的意愿越強(qiáng)，規(guī)模越小的城鎮(zhèn)人口遷入的意愿越差；東部沿海地區(qū)人口遷入意愿強(qiáng)，中西部地區(qū)人口遷入意愿低。而大城市和東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)崗位多，大量戶籍人口的遷入必將增加當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)、削弱當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)保障水平。這就是中國(guó)當(dāng)前大城市越來(lái)越大、中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)無(wú)力的重要原因。為此，必須統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)地區(qū)間的社會(huì)保障規(guī)模和水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)民社會(huì)保障的跨地區(qū)和跨城鄉(xiāng)自由遷轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)人口的流動(dòng)和集中，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)地區(qū)間的社會(huì)保障項(xiàng)目和水平。統(tǒng)一全國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)間的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等社會(huì)保障和社會(huì)福利項(xiàng)目，降低居民繳費(fèi)水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的低水平、全覆蓋，并隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高社會(huì)保障的水平標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)社會(huì)保障統(tǒng)一發(fā)放社會(huì)保障卡，公民人均一份，隨身攜帶，在國(guó)內(nèi)任何地方按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)使用。社會(huì)保障資金由國(guó)家統(tǒng)籌安排使用，地區(qū)之間根據(jù)人口流動(dòng)和支出使用情況全額劃轉(zhuǎn)，不足部分由中央政府配給。

鼓勵(lì)城市和東部沿海地區(qū)吸納農(nóng)村和中西部地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制、建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與吸納外來(lái)人口規(guī)模掛鉤機(jī)制，以減輕吸納農(nóng)村人口或外來(lái)人口過多的城市和地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，支持這些城市和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，讓這些城市或地區(qū)更加積極主動(dòng)地吸引農(nóng)村人口和外來(lái)人口定居置業(yè)，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)于人口規(guī)模擴(kuò)大迅速的城市和地區(qū)，允許按照人口規(guī)模分設(shè)管理機(jī)構(gòu)或提升機(jī)構(gòu)規(guī)格，允許按照人口規(guī)模增加人大代表和政協(xié)委員的數(shù)量，以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和地區(qū)的地方政府吸引人口進(jìn)城就業(yè)、吸收外來(lái)人口定居。

統(tǒng)一社會(huì)保障制度，不僅是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的迫切需要，也是完善國(guó)家治理、實(shí)現(xiàn)公平正義的需要。即使社會(huì)保障制度的改革不能成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量，至少不應(yīng)該讓社會(huì)保障制度的建設(shè)成為阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響因素。

（五）調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)政策，降低農(nóng)民進(jìn)城門檻

農(nóng)民進(jìn)城需要提高農(nóng)民收入，特別是財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，也需要降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻，讓農(nóng)民能夠低成本地進(jìn)入城鎮(zhèn)生活定居。為此，必須調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)政策，降低房地產(chǎn)價(jià)格。

調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)政策，首要的是降低房地產(chǎn)開發(fā)的土地成本、取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壟斷。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的土地制度改革能夠破除土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)的政府一級(jí)市場(chǎng)壟斷，消除土地財(cái)政，必然會(huì)降低城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)的土地供應(yīng)成本，從而降低城鎮(zhèn)房產(chǎn)價(jià)格。而取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壟斷，實(shí)行城鎮(zhèn)房地產(chǎn)的多元化開發(fā)和建設(shè)則能夠進(jìn)一步降低城鎮(zhèn)住房的價(jià)格，降低農(nóng)民進(jìn)城成本。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，允許城鎮(zhèn)居民、企事業(yè)單位自主購(gòu)地建房、自由出租出售；允許非房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或居民集資合作購(gòu)地建設(shè)住房并向市場(chǎng)銷售。如此，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)多元化開發(fā)的局面得以形成，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壟斷得以取消，則城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格必然下降。如果再配以房地產(chǎn)稅對(duì)居民現(xiàn)有住房和開發(fā)經(jīng)營(yíng)過程中的房地產(chǎn)進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，則房地產(chǎn)開發(fā)銷售進(jìn)度必將加快，囤積土地和房產(chǎn)待價(jià)而沽的現(xiàn)象也將消失，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價(jià)格理性回歸，農(nóng)民進(jìn)城的速度將進(jìn)一步加快。

分類清理“小產(chǎn)權(quán)房”，清理整頓房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)。“小產(chǎn)權(quán)房”是伴隨城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)壟斷產(chǎn)生的。根據(jù)1994年7月頒布的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，城市商品房銷售必須要繳納土地出讓金且“五證齊全”。“五證”即房地產(chǎn)商在預(yù)售商品房時(shí)應(yīng)具備《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許（下轉(zhuǎn)179頁(yè)）（上接173頁(yè)）可證》、《國(guó)有土地使用證》和《商品房銷售（預(yù)售）許可證》。此后，開始出現(xiàn)“大產(chǎn)權(quán)房”與“小產(chǎn)權(quán)房”的概念，“小產(chǎn)權(quán)房”作為政府治理的對(duì)象政策越收越緊。其實(shí)，并非所有“小產(chǎn)權(quán)房”都是違法建筑，不能一概而論、統(tǒng)統(tǒng)拆除。有些“小產(chǎn)權(quán)房”是在《城市房地產(chǎn)管理法》出臺(tái)以前由縣鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)建設(shè)的，有的建設(shè)時(shí)間更早，這些“小產(chǎn)權(quán)房”的存在本身合理合法，無(wú)需治理；有些“小產(chǎn)權(quán)房”是在《城市房地產(chǎn)管理法》出臺(tái)以后建設(shè)的，屬于居民回遷安置房或按法律政策在政府征地后在留用自主開發(fā)土地上的集體建設(shè)住房，沒有向政府繳納土地出讓金，也合理合法，無(wú)需治理。有的“小產(chǎn)權(quán)房”原屬農(nóng)村集體居民在宅基地上的自住建房但現(xiàn)已擴(kuò)展入城區(qū)，其本身也合理合法，不應(yīng)列入清理對(duì)象。有的“小產(chǎn)權(quán)房”手續(xù)不全，但已經(jīng)完成銷售有人居住。如果不影響城鎮(zhèn)總體布局，或?qū)Τ擎?zhèn)規(guī)劃沒有重大影響，則可以直接認(rèn)可、適度罰款或修訂規(guī)劃使其合法化。如果嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，則應(yīng)予以強(qiáng)行拆除并嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人。因此，對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”的治理一定要分類視情況進(jìn)行處理，而不應(yīng)不加區(qū)分地一律拆除。這不僅是資源的浪費(fèi)，也是對(duì)扭曲的房地產(chǎn)開發(fā)政策的錯(cuò)誤堅(jiān)持。

加大公租房和廉租房建設(shè)。住房不是普通商品，它既具有商品屬性，也具有社會(huì)保障功能。全面的住房商品化在實(shí)現(xiàn)住房商品屬性的同時(shí)卻忽略了住房的社會(huì)屬性，這是對(duì)政府應(yīng)有社會(huì)責(zé)任的推托，也必將造成住房建設(shè)的大量資源浪費(fèi)。無(wú)論是前社會(huì)主義國(guó)家，還是西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，在住房建設(shè)上始終都有政府公共住房參與社會(huì)住房供應(yīng)、調(diào)節(jié)居民住房需求。因此，我們必須加強(qiáng)公租房建設(shè)和廉租房建設(shè)。公租房只租不售，面向所有公共管理部門和所有企事業(yè)單位在當(dāng)?shù)毓ぷ饕约霸诋?dāng)?shù)亟?jīng)商居住的無(wú)住房居民，租金價(jià)格略低于或基本等同于市場(chǎng)住房租金價(jià)格；廉租房面積較小，也是只租不售，租金價(jià)格較低，但只針對(duì)當(dāng)?shù)貨]有住房的低收入者家庭。

如此，則城鎮(zhèn)居民住房實(shí)現(xiàn)多元化建設(shè)、多元化供應(yīng)，房?jī)r(jià)回歸理性。農(nóng)村居民或外來(lái)居民均能實(shí)現(xiàn)住者有其屋，在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下，在城鎮(zhèn)就業(yè)崗位、生活便利和生活環(huán)境的帶動(dòng)下，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必將以更快的速度和規(guī)模全面展開，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)也將在自由和諧中順利實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint