中小學后勤管理的服務性及改革啟示

汪衛平

摘要：我國中小學后勤管理社會化改革追求企業競爭精神，忽略教育組織的公共屬性，偏離其非盈利性公共服務組織定位。新公共服務理論倡導以公眾利益作為公共組織行動的導向，它提倡組織關注的是公民而不是自利的顧客。該理論對于中小學后勤改革有一定的借鑒意義。政府應該明確在后勤服務中的職責和承諾，構建以公共服務為導向的中小學后勤工作模式，建立政府公共財政保障的后勤服務，以形成關乎人性治理的感動后勤，以及具有整合力、回應力的后勤服務。

關鍵詞：中小學后勤管理 公共服務性 新公共服務理論 公眾利益

我國中小學后勤服務改革旨在建立非盈利服務性的后勤組織，其基本功能是服務基礎教育的改革與發展，立足保障師生的生活物資需求，解決日益增長的師生生活水平的提高與學校后勤服務質量之間的矛盾，同時發揮后勤工作隱性課程的育人魅力。但目前中小學后勤管理社會化進程缺乏系統的政府政策、法律法規等的具體規定，出現了一些群體性事件。后勤市場化導向的改革往往只關注消費者個人的選擇自由，而忽視社會集體利益。盡管中小學后勤管理研究者和實際工作者都提出解決的方案，但都側重改革的工具性意義，注重后勤管理民營化、市場化，崇尚官僚專長式或管理企業家的精神，而忽略了學校后勤公共服務性的內涵，尤其是以公民權為核心的政府公共教育行政中價值規范的承諾。

一、中小學后勤的公共服務性質

中小學后勤的公共服務性是指在教育價值觀、政府公共教育職責指導下的，學校后勤積極服務于學校教育教學正常進行，服務于關乎社區福祉的公共教育，打破學校后勤是經濟思維產物的禁錮，不僅要關注后勤工作滿足師生需要，還需要關注后勤工作基于公共利益的歸屬感、整合力和態度，以及對待公眾時回應力的建設。中小學后勤公共服務性的內涵體現在兩個方面。

1.中小學后勤是學校教育教學活動進行的基本物質保障

教育組織作為增進社會公平與社區價值觀的影響機制，正如美國著名公立學校之父賀拉斯·曼恩所說，教育超越人類其它任何方法，是人類環境的偉大的平衡器，即社會機制平衡之輪。教育公平是人發展機會的起點公平，也是社會公平的基礎，現代社會的公共教育關乎每個人、每個家庭的直接權益。后勤工作從教育教學中分化出來，是提供師生正常學習生活的物質基礎，體現了教育服務的公共性，從本質上順承了中小學后勤的公共服務屬性內涵，以及維護社會宏觀層面上公平維度的責任。

2.中小學后勤是重要的隱性課程建設內容

在我國，主要社會公共服務缺乏政府可持續財政的支持，以及有效的分配和監管問責機制。學校后勤不僅僅是滿足師生的生活需要，還應該通過德育理念的滲透，發揮好后勤服務的育人作用。中小學校屬于社會公共生活領域，是為滿足公民的生存、生活、發展等社會性需求的公共服務組織之一，“教育的價值基礎決定了教育應當主要通過公共選擇機制而不是市場機制來實現它的功能”[1]，組織的公共性決定其關注的應該不僅僅是經濟效率，還有關乎社會公平的核心價值建設。學校后勤服務根植于校園文化中的廣大勞動者，他們為師生提供生活需要，在最平凡的崗位實現自己的人生價值，踐行著為學校服務、為教育服務的育人精神。

二、新公共服務理論對中小學后勤管理的啟示

新公共服務理論是20世紀80年代以登哈特夫婦為代表的公共行政學者，對新公共管理理論倡導的“企業家精神的政府”為核心的公共組織行為批判的基礎上形成的。新公共服務理論，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念，它強調政府在公共領域中的服務角色，而不是控制公民表達自己的觀點；政府追求的是建立在廣大公民集體共享的公共利益上的協商對話，而不是基于狹隘的社區觀念；公務員是為公民服務，而不是服務于私人利益追逐者的雇員；公共服務關注的不只是市場，還應該是憲法法律、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益；重視人，而不只是生產率；公民權和公共服務比企業家精神更重要[2]。

新公共服務理論與中小學后勤公共服務在服務性內涵上具有相同的旨歸，它對于中小學后勤改革的啟示意義在于以下幾個方面。

1.服務于公民而不是顧客

公共利益不是個人私人利益的簡單疊加，不能追求責任問題簡單化。學校后勤服務于學生而不是顧客，學生本質上不同于顧客，要重視后勤工作政府教育的公共利益以及一些關于公正、平等、民眾滿意的價值觀念的共建。

2.樹立公共利益理念

新公共服務理論認為，致力于為社會做出有益貢獻的公務員和公民要比具有企業家精神的管理者能夠更好地促進公共利益，因為后一種管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財產。中小學后勤應該立足維護基礎教育服務均等化發展的公共利益理念，關注整個教育治理系統中的競爭性規范、價值觀、偏好等，不能只關注唯效率崇拜和競爭性的方法或是模仿市場競爭的力量，否則教育公平和人民滿意的教育等民主責任將會受到影響。

3.尊重公共服務理想，重視人而不是生產率

公共服務不只是一個職業范疇，還是一種態度、責任感。中小學后勤服務應該培養一種“公共服務的心境”，其中的工作人員被公共服務的價值觀所吸引和促使，不把領導視為對人的控制，也不是善用激勵的手段，而是集中精力和參與人員一起協同合作。加強后勤服務中的人員隊伍的管理，注重催化性領導的建設，培養有責任心、公民意識、奉獻精神的后勤服務隊伍。

三、中小學后勤服務改革中的問題及原因

中小學后勤服務改革是應然的趨勢，后勤公共服務性訴求也是改革的應有之義。目前我國中小學后勤工作出現一些主要問題（見表1），透過這些問題我們可以發現，問題背后隱藏的是學校后勤管理中的角色中斷與理念偏位，在此基礎上結合新公共服務理論針對食品安全問題、校車安全問題、后勤人員方面提出了一些改進意見。

表1 我國中小學后勤工作出現的主要問題

1.效率傾向導致角色的缺失

1992年《關于加快第三產業發展的若干規定》規定了教育屬于服務產業，并且按照學校性質不同劃分出了三種教育勞務，包括公益性的教育勞務、非公益性的教育勞務、營利性的教育勞務。我國中小學屬于公益性的教育勞務，中小學的后勤服務兼具公益性與非公益性，新公共管理理論倡導“企業家式政府精神”，強調公共服務領域中的競爭性價值規范，把后勤服務推向市場，引入成本收益、效率監控的手段，使學校有限的公共資源能夠優化配置。中小學后勤服務社會化的初衷是為了讓學校從瑣碎的后勤總務管理中抽出身來，引入專業的服務行業為學校提高優質的后勤勞務。后勤改革的效率傾向使得相關負責人只追求利益的最大化，忽視了后勤服務的教育本位，后勤服務質量難以令人滿意，學校后勤服務漸漸走入了利益膨脹的深淵。諸如各種學校食堂克扣學生營養早、午餐，學生公寓物業管理人員肆意停電停水，學生因不滿服務而爆發的群體性事件[3]層出不窮，不僅發揮不了學校后勤服務的感動育人的效果，反而使得后勤服務充斥著利欲熏心的氣氛，后勤服務所扮演的公共資源管家、公共組織保護者的角色缺失。

2.倫理的缺失導致權力越位

學校是具有一定獨立法人地位的社會公共服務類的事業單位，后勤服務中領導通過權力尋租，社會企業通過游說、行賄、拉關系、走后門等各種非法和不道德的手段獲取黑色利潤。中小學后勤由企業提供服務產品，因缺乏有力的監督，管理人員在實際的操作中很容易出現權力的濫用。例如，個別人員利用手中的職權，故意設置障礙，或者向某些競標企業提供學校的標底；接受非法行賄，向行賄人員提供行政審批上的便利；學校后勤管理人員與企業相互勾結，從學校后勤服務中牟取暴利。這種領導權力的尋租，一方面使得學校后勤管理中出現了遠高于實際成本的租金，“搭便車”現象嚴重，造成學校資源浪費；另一方面權力的濫用，學校后勤服務缺乏有效的監管，必然導致學校后勤服務質量出現問題。后勤人員追逐個人狹隘的私人利益，把個人視為公共資源的所有者，違反公共組織的法律原則、民主原則。公共服務人員為了抓住一個機會直接采取的冒險行動的成本，比單單以資源衡量的成本要大得多，因為他失去的還包括公共組織在社會中民主、信任、平等、責任的價值成本，而這些對學校的存在與發展至關重要。

四、構建以公共服務為導向的中小學后勤工作模式

目前我國中小學后勤改革中具有公共服務的一些傾向，但因為其理論基礎的缺乏，探索之路頗為艱辛。新公共服務理論倡導重新定位政府在公共組織中提供公共產品的職責和義務，以“服務型的教育政府”[4]為導向，學校和政府在改革后勤服務工作中的供求關系、利益分配、職責劃分上構建以公共服務為導向的后勤工作模式，明確公共教育體制改革中的倫理問題。建立政府財政保障范圍內的學校后勤服務體系；深化學校后勤服務的責任意識，建立有回應力和整合力的服務模式；注重人性原則的治理，建立對話交往的感動后勤，吸引與學校后勤工作相關的人員組織參與到后勤社會化改革中來。

1.樹立公共服務觀念，建立學校后勤服務的公共財政保障體系

新義務教育經費保障體系的建立，使得義務教育的經費得到了國家更高層面上的保證，義務教育財政管理體制由原來高度分散轉變為適度集中，省和地市尤其是省負責制定中小學經費的支出標準。政府主導的義務教育經費保障體系是可以把原來分散的各學校自己摸索的后勤服務體系更好地聯結在一起的，由政府部門建立后勤服務中心，統一負責轄區內的學校后勤生活需要的物資。中小學后勤服務基本納入政府公共財政保障范圍，不再進行“產業化”發展，不強制要求高中學校后勤服務完全納入公共財政保障范圍內，初步建立不以贏利為目的的、體現社會公共福利、讓利于民的學校后勤服務保障體系。

（1）大后勤管理中心，標準化學校后勤服務

后勤工作改革應該“改變過去招商引資、股份制合作、銀行貸款進行后勤建設”[5]的做法，將后勤服務建設納入政府公共財政保障范圍，明確各級政府在財政支出上的責任和比重，加強學校后勤與政府后勤服務中心的通聯，通過政府公共財政支持學校后勤建設，制定地區食宿政府標準，改善學校自身經費不足的困境。例如江蘇高郵市的學校后勤政府“集體運作，統一采購，營養配餐，師生同伙”[6]的食堂運作管理模式。

（2）政府與學校聯袂，保障校車安全[7]

政府頒布《校車安全管理條例》，規定校車質量標準，確定校車采購項目，給予校車運營專項資金保障。學校與交通運輸部門聯手明確校車在交通運行中的優先權，保證學生乘車安全。如果學生上學距離過遠，可以考慮適當進行寄宿制管理，對于學生寄宿帶來的費用由政府進行補助。

（3）政府補貼，提供免費午餐牛奶

政府主導，財政補貼，實行義務教育學生營養改善計劃。由校長為牽頭成立“營養改善計劃”領導小組，逐步健全學校食品安全等相關管理制度，加大對學生營養知識宣傳和感恩教育，倡導學生飲食健康教育。中小學食堂原則上應該全部收歸學校自己管理，不得再向社會招標，食堂經營狀況由學校和政府進行補貼。學校勤工儉學、校辦企業的收益除一部分用于彌補教育經費不足和改善辦學條件之外，主要用于資助困難學生和改善師生福利[8]。

（4）創新物業管理，創建綠色、節約校園

學校綠化、場館設施，可以適當地借鑒社會上物業管理模式和“第三方監管”[9]的方式，與社區公安機關建立安全監控聯絡網，引入數字化的安保系統，共建警民安全校園，加強與公安機關、消防機關、城市綠化環境部門的合作交流，依法保護師生人身財產安全，建設平安的校園、節約的校園、綠色的校園。

2.建立對話交往的感動后勤，具有回應性的后勤服務模式

社會系統學派切斯特·巴納德將公共組織描述成協調人與人之間協作的系統，擴展了關于組織機制運行的認識，倡導組織的公共屬性，以及目標價值、尊重、交流在非正式組織中的作用。在學校組織中，我們需要對后勤隊伍加強培訓，提高后勤服務人員的育人理念。新公共服務理論中的公共行政踐行“邀請”式的公民參與精神，他們呼吁公共組織中人應該“必須愿意傾聽，并愿意把公民的需要和價值放在決策和行動的首要位置。這些有限理性的人必須以新的和革新的方式主動出擊，理解公民正在關心什么，必須對公民的需要和利益做出回應。中小學后勤服務應該明確社會服務的責任，堅定教育公益性的立場，提高后勤工作人員的素質，實行柔性管理方法，形成具有一定整合力的后勤工作模式。

（1）注重后勤隊伍人性化治理，建設感動后勤

把后勤服務場所融入到建設溫情的校園的一個環節中。學校后勤管理中也可以體現出育人的功能，通過人性化的隊伍管理，溫情校園建設，構建“感動后勤”[10]。后勤服務工作同樣也是學校教育教學的一個重要領域，后勤工作人員也是學校整個大家庭的一員。我們對后勤隊伍不應該僅用制度、規范來約束、驅使，而應該善用柔性的方法，通過人性化的關懷，讓后勤服務人員找到學校的歸屬感，繼而激發他們的成就感、責任感、使命感。例如校園食堂的免費湯的供應、校園保安、“最美公寓阿姨”的評比，讓學校后勤工作人員有機會進入教室或是參加新生開學典禮，讓他們能夠真正地融入到整個教育的園地里去。

（2）明確個人的崗位責任，確保教育培訓理論課時，提高后勤人員素質

建立后勤服務問責機制，及時回應師生對后勤工作的建議與意見。創新學校校園管家管理，可設立長期校園監管首席代表，監督校園環境文化建設，規范后勤財政管理的服務性收費。各學校食堂還可以展開后勤服務評比，工作技能大賽等活動，通過競爭提高學校后勤服務水平。后勤服務屬于勞動密集型產業，人員的流動性比較大。學校日常后勤管理中，還需要對人員的教育觀念進行專門培訓，確保后勤工作人員教育培訓課時，并進行思想考核。

（3）注重信息公開，創新管理反饋模式

學校應該對進入學校后勤崗位工作人員進行嚴格考核，必須對其從事相關職業的執業資格進行認定，把信息公開作為績效考核的內容，實行嚴格的人員流動監察機制，保障學校師生人身和學校財產的安全。此外，可引入電子信息公開模式，對于員工考核需要實行崗位信息公示，統一安排學校后勤工作的崗位，確定崗位工作信息回饋任務，確定科學合理的評價體系，對于工作中出現的瞞報問題，必須具體到崗位，對個人以及相關的負責人進行問責處理。通過與師生互動，學校后勤工作的內容得以公開，使廣大師生能夠關注學校后勤工作，能夠及時了解后勤工作中的問題和不足，敦促后勤人員改正。

中小學后勤服務工作改革不能邯鄲學步，后勤工作社會化的做法或許正是中小學校后勤改革與探索中苦苦追尋的“圣杯”（Grail）。誠如有學者指出，“學校后勤社會化改革的方向一定要堅持，但也要清醒地認識到學校后勤社會化的改革都不會等同于社會上一般意義的社會化改革”[11]，各中小學校后勤治理模式都不可突兀地相互移植。后勤社會化本身并不是學校群體性事件的癥結所在，問題在于學校后勤改革工作中對于后勤公共服務屬性的正確把握，創建新公共服務觀念指導下的服務型教育政府，解決好中小學后勤社會化中政府教育倫理和公共職責缺失的問題。政府應該重新定位在學校后勤服務中的位置，明確服務性教育政府的公共職責，尋求整個社會最廣泛人群集體和共享利益基礎上的民主談話，讓公民能夠以一種更飽滿的姿態加入到關乎社區利益的建設中，使得學校后勤工作能夠更透明，更公平、更民主，促進中小學后勤服務中的尊嚴與價值，并重新確立不言自明的民主公民權、公共利益成為中小學后勤卓越的公共服務理念。

參考文獻

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[3] 弋海.學生打砸食堂誰應擔責.荊楚網，2010-11-26.

[4]田華.從新公共管理到新公共服務：服務型教育政府的構建.中國教育學刊，2006（8）.

[5] 江蕓涵.中小學食堂原則上不對外承包.四川日報，2008-03-19.

[6] 秦金星，陳谷登.江蘇高郵精心巧算“三本賬”推進學校后勤改革.中國教育報，2012-03-28

[7] 南都社論.避免慘劇校車投入應納入公共財政.南方都市報，2011-11-17.

[8] 西安市教育局.蓮湖區教育局扎實做好義務教育學生營養改善計劃實施工作.http：//www.snedu.gov.cn/jynews/sxjy/201312/17/39058.

html.

[9] 李小偉.觀察：第三方托管能否破解學校體育場館開放難.中國教育報，2013-12-13.

[10] 許晞初.中小學后勤管理改革面面觀.中小學管理，2011（2）.

[11] 李國鈞，王炳照.中國教育制度通史（第八卷）.濟南：山東教育出版社，1999.

【責任編輯 鄭雪凌】