芬蘭職業(yè)教育績效本位撥款體系探析

劉其晴+周誼

摘 要 作為基于單位成本的職業(yè)教育撥款體系的補充部分，芬蘭職業(yè)教育績效本位撥款體系于2006年全面實施。該體系由成果本位撥款和質量獎兩部分構成，二者相互補充。成果本位撥款的發(fā)放以工作績效指標為依據(jù)；質量獎則基于更大主題實體上的成就。績效本位撥款體系對提升芬蘭職業(yè)教育質量和吸引力起到了積極推動作用，對我國具有啟示意義。

關鍵詞 芬蘭；職業(yè)教育；績效本位；撥款體系

中圖分類號 G719.531 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）25-0084-06

21世紀以來，芬蘭職業(yè)教育和培訓（VET）的吸引力穩(wěn)步提升[1]。在諸多相關改革措施中，績效本位撥款（performance-based financing）體系的引入與持續(xù)實施功不可沒。2009年11月，在布魯塞爾召開的《歐洲職業(yè)教育和培訓質量保障參考框架（EQARF）》與《歐洲職業(yè)教育和培訓學分（ECVET）》實施啟動會上，歐洲職業(yè)培訓發(fā)展中心管理委員會主席、芬蘭教育部教育顧問塔里亞·里希邁基特別介紹了芬蘭職業(yè)教育實施績效本位撥款體系的成功經(jīng)驗[2]。此體系對我國當前職業(yè)教育改革不乏啟示。

一、政策背景

通過撥款機制來調控職業(yè)教育和培訓提供者（VET providers）的行為導向和價值追求，是芬蘭職業(yè)教育政策改革的一貫傳統(tǒng)。在芬蘭職業(yè)教育和培訓領域，績效本位撥款體系的引入和實施是一個逐步深入和完善的過程，其動因和目標是促進芬蘭職業(yè)教育和培訓質量和吸引力的提升。20世紀90年代前，芬蘭職業(yè)教育和培訓質量難以適應急劇變化的國內外經(jīng)濟和社會環(huán)境，服務芬蘭社會和國家經(jīng)濟的能力不強，吸引力不足，由此引發(fā)了芬蘭職業(yè)教育和培訓領域的一系列重大改革。其中，中等職業(yè)教育撥款的改革是重要內容。1997年，芬蘭中等職業(yè)教育領域開始實施新的撥款政策。在新政策框架下，芬蘭教育文化部對職業(yè)教育撥款負全部責任（除勞動力市場培訓由芬蘭就業(yè)經(jīng)濟部負責外）[3]，而款項的使用決定權則日益下放到地區(qū)和地方層面，由職業(yè)教育和培訓提供者根據(jù)自己的辦學實際獨立支配。由于款項的具體用途沒有受到限制，由此激發(fā)了職業(yè)教育提供者的辦學活力和積極性。

在芬蘭，大多數(shù)職業(yè)教育和培訓機構由地方當局（local authorities）和聯(lián)合市政委員會（joint municipal boards）維持。各種所有權形式的職業(yè)教育機構撥款實行同一標準。撥款總額的42%由政府承擔，而市政當局則支付另外的58%。政府撥款涵蓋學校本位（school-based）中等職業(yè)教育的費用，并為雇主提供培訓補償金，用于補償工作場所的培訓費用。職業(yè)教育和培訓提供者（VET providers）根據(jù)芬蘭教育文化部（Ministry of Education and Culture）確定的單位價格（unit price），接受法定政府轉移款（statutory government transfer）和市政當局的撥款，以支付其辦學費用。單位價格按支付100%的平均成本來計算，由每個職業(yè)教育提供者均分，允許不同教育領域間的成本差異。每個職業(yè)教育提供者單獨考慮諸如教育任務、特殊需要教育供給和績效等方面的因素。2009年，學校本位中等職業(yè)教育的費用為平均每個學生10000歐元（比前一年增加3.8%），學徒制培訓費用是5500歐元（比前一年減少3.35%）。特殊需要教育機構平均費用是每個學生29000歐元，比前一年增加4.6%[4]。

在芬蘭職業(yè)教育撥款中，法定撥款以單位成本（unit costs）、學生人數(shù)和具體領域、特殊任務所支出的費用為依據(jù)，其優(yōu)勢在于保證分配的公平，確保各年齡組有的平等教育培訓機會；然而，在質量方面卻關注不多且缺乏必要變革，從而影響了職業(yè)教育提供者的辦學效率和積極性。基于法定撥款體系的不足，芬蘭《1999-2004年教育和研究發(fā)展規(guī)劃》提出要“改革芬蘭職業(yè)學校撥款體系，提供更多激勵因素，以促進職業(yè)學校更好地發(fā)展”[5]。芬蘭《2007-2012年教育和研究發(fā)展規(guī)劃》提出，“要加大對職業(yè)教育和培訓提供者的撥款力度，要考慮工作的質量和領域，要為提升職業(yè)教育提供者的績效提供激勵因素；應加強績效本位撥款體系，持續(xù)提升績效的品質”。該規(guī)劃同時確定，自2009年起，將績效本位撥款納入芬蘭繼續(xù)職業(yè)教育和培訓撥款體系中；作為一種撥款體系和標準，要更多關注職業(yè)資格的授予[6]。2012年，芬蘭教育文化部發(fā)布《教育和研究發(fā)展規(guī)劃（2011-2016年）》，要求全面修訂芬蘭中等學校教育的質量標準，為績效本位撥款體系的運行提供支持，強調在職業(yè)教育和培訓領域的撥款改革中納入更多激勵因素，對職業(yè)教育質量提升者進行相應獎勵[7]。

二、體系內涵

芬蘭職業(yè)教育和培訓領域引入績效本位撥款體系的目標是：鼓勵職業(yè)教育提供者遵循芬蘭職業(yè)教育法律設定的重點，以發(fā)展目標為導向，改進職業(yè)教育和培訓的服務質量及相關性，注重長遠發(fā)展，不斷提升職業(yè)教育和培訓的質量、形象與吸引力。該體系也為職業(yè)教育提供者和教育管理部門提供信息方面的支持。

績效本位撥款由基于績效指標（performance indicator）的成果本位撥款（outcome-based funds）和質量獎（quality award）兩個基本部分構成。如圖1所示[8]，“基于工作成果”的三個指標即“影響”、“過程”和“員工”等在2011年進行了修訂。績效本位撥款份額接近職業(yè)教育全部撥款額的3%，因此，該撥款體系是對以計算為依據(jù)的政府撥款體系的補充，而非替代。在績效本位撥款中，成果本位撥款占70%～90%，質量獎占10%～30%。二者共同形成了一個相互補充的體系，其中，成果本位撥款的發(fā)放以工作績效指標為依據(jù)，源于國家設立的中等職業(yè)教育發(fā)展目標；質量獎則基于更大主題實體（thematic entities）上的成就[9]。

（一）成果本位撥款

在芬蘭職業(yè)教育績效本位撥款體系中，成果本位撥款的績效衡量標準是關鍵因素，以具體績效指標的形式呈現(xiàn)并進行計算。

1.制定績效衡量標準的原則

為保障成果本位撥款分配的科學性、透明性和公平性，芬蘭職業(yè)教育績效衡量標準遵循一些基本原則：對成果領域衡量標準經(jīng)過全面檢查，指標盡可能具備相關性、可靠性和簡潔性；衡量標準的計算來自統(tǒng)計資料；衡量標準組合后生成對職業(yè)教育提供者績效進行描述的具體指標（index）；通過衡量標準和具體指標對不同職業(yè)教育提供者進行比較；通過地區(qū)和學生資料的標準化，考慮職業(yè)教育提供者的工作領域和區(qū)域性；對結果進行公布，并發(fā)布于互聯(lián)網(wǎng)上[11]。

2.績效指標的內涵

根據(jù)職業(yè)教育的發(fā)展需求和發(fā)展目標來界定績效指標，定期搜集相關數(shù)據(jù)，運用數(shù)理統(tǒng)計技術進行分析與評估，并適時進行修訂，以更好地對不同條件、不同領域和學科（branches）作出反應[12]，是芬蘭績效本位撥款的重要機制。

芬蘭于2002年開始使用的績效本位撥款標準由影響、過程、員工三者構成。每個衡量標準均對應兩個具體績效指標（依發(fā)展重點不同，不同指標均賦予不同權重）。在具體指標維度方面，“影響”包括“就業(yè)安置”與“繼續(xù)求學”；“過程”包括“輟學率”與“畢業(yè)率”；“員工”包括“教師資格”與“專業(yè)發(fā)展”。2011年，芬蘭職業(yè)教育績效本位撥款使用新修訂的績效指標。新指標包括成果（outcomes）、教師稱職（teacher competence）、員工發(fā)展（staff development）等指標（指標值均為百分比值），具體包括畢業(yè)生就業(yè)率、繼續(xù)求學學生比、預期時間內教育和培訓完成率、輟學率、教學人員專業(yè)資格、投入于員工發(fā)展的資源數(shù)量等，指標權重則修訂為：成果指標占90%，教師稱職指標占7%，員工發(fā)展指標占3%。芬蘭政府2009年頒發(fā)的1766號法案（Government Decree 1766/2009）對這些指標的計算和權重進行了規(guī)定。與2002相比，新修訂的績效指標提高了成果指標的比例，更加注重職業(yè)教育的辦學成效和質量[13]。

成果指標。成果指標以學生的學習成果為依據(jù)衡量教育提供者的績效。這些成果與資格完成、繼續(xù)學習和就業(yè)等維度相關，可分為5個預定的類型（TR1-TR5），如表1所示。這些類型互不兼容，即一個學生只能歸入某一個指標類型。某一職業(yè)教育提供者的績效如被認為較佳，其學生就歸入更高級別的成果類型。

職業(yè)教育提供者的成果受多種因素影響，如居住區(qū)域、教育領域、教育類型和學生的特征等。這些因素可歸納為三方面：個體特征，包括年齡、性別、母語、家庭狀況（婚姻狀況、兒童情況）、從綜合學校教育獲得畢業(yè)證書的平均年級（average grade）、參考期（reference period）前完成的資格等；教育特征，包括學習的起始期、教育領域、教育類型（如學徒制培訓）、特殊需要教育課程的注冊、學生同時在普通高中學習等；區(qū)域特征，即個體在參考期前居住的亞區(qū)域。以上這些背景因素常用于解釋學生達成每一成果類型的機會之所以不同的原因，而估計某一學生達成每一成果的機會大小則采用線性回歸模式（linear regression model）。每一成果類型的線性回歸模式取如下公式：yij=α+γjDij+x'iβ+εij。在此公式中，如果教育提供者j的學生i已經(jīng)達成了特定成果，yij就取值1，否則取值0。x'i為受控學生背景變量的一個矢量。如果j是學生i所在的教育提供者，那么Dij則為等于1的指標變量，否則，就等于0。γ值（γs）是衡量教育提供者影響力的估計系數(shù)。α是一個常數(shù)；β值（βs）為控制變量的估計參數(shù)；εij為剩余數(shù)。總之，對影響學生成果的背景因素進行考慮，可增強教育提供者之間的可比性，由此提升指標解釋的透明性和科學性。

教師稱職指標。教師稱職指標描述了教學人員的正式資格層次。該指標是全部教師中擁有正式資格教師的比例。職業(yè)教育教師“稱職”的主要要求是教師需具有大學或多科技術學院學位及修完《教育學》課程。2008年，芬蘭72%的職業(yè)教育教師資格符合要求。教師稱職指標和員工專業(yè)發(fā)展指標數(shù)據(jù)由芬蘭國家教育委員會（FNBE）從職業(yè)教育提供者處收集，這些數(shù)據(jù)為綜合數(shù)據(jù)。

員工發(fā)展指標。員工發(fā)展指標描述職業(yè)教育提供者對其員工專業(yè)能力的開發(fā)和保持資金、資源投入，是花費在員工發(fā)展的所有人事支出的比例（目標是員工發(fā)展的資金投入應盡可能地高）。員工發(fā)展的支出包括員工培訓支出、教師專業(yè)發(fā)展實踐（教師自身體驗或在企業(yè)或自身專長領域的集團內工作的時期）等支出[15]。

3.績效指標的計算[16]

根據(jù)芬蘭2009年頒發(fā)的1766號政府法案，芬蘭職業(yè)教育績效本位撥款的績效指標計算方法如下：

某職業(yè)教育提供者的績效指標值從下列公式中得出，每個指標值首先要標準化為正態(tài)分布范圍：加權指標值=（0.90×成果指標）+（0.07×教師稱職指標）+（0.03×員工發(fā)展指標）。標準化指標值借由一個因素——，除以以上呈現(xiàn)的加權指標值得出。績效指標值在1000左右變化。相對于其他教育機構的平均結果而言，顯示的績效指標值為1000。績效指標值的計算通過標準化的指標值乘以100，然后加上1000，近似到最接近的整數(shù)，舉例如下：

教育提供者A 100×0.883+1000=1088

教育提供者B 100×-1.016+1000=898

教育提供者C 100×0.206+1000=1021

教育提供者A顯示了最佳的績效指標值（1088）；教育提供者B顯示最差的績效指標值（898）；教育提供者 C的績效指標值（1020）稍高出平均值。2011年，芬蘭中等職業(yè)教育的績效指標值在1233與571之間變動。

（二）質量獎

在芬蘭職業(yè)教育和培訓領域，質量獎的設置①是績效本位撥款機制的重要組成部分，是芬蘭職業(yè)教育質量管理的重要機制（屬外部評估機制）和工具[17]，其初衷是為了促進芬蘭《教育和研究發(fā)展規(guī)劃（1999-2004年）》中預設目標的達成[18]，重點表彰芬蘭職業(yè)教育領域在工作質量和成果方面取得突出成就的楷模，以“競賽（competition）”形式于2000年首度實施。芬蘭《2007-2012年教育和研究發(fā)展規(guī)劃》強調，要繼續(xù)利用質量獎來促進質量提升，推廣職業(yè)教育和培訓領域質量管理的最佳實踐[19]。

1.質量獎的目標

芬蘭職業(yè)教育和培訓領域的質量獎以歐洲質量獎標準/共同質量保障框架（EFQM/CQAF）為參考模式，結合芬蘭職業(yè)教育的發(fā)展實際修改而成，突出職業(yè)教育的作用與形象，其目標主要包括：鼓勵職業(yè)教育提供者追求長期的、以目標為導向的質量管理；為教育提供者奠定職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展和獨立評估的基礎；引導職業(yè)教育目標的達成；交流、推廣職業(yè)教育和培訓領域發(fā)展的最佳實踐[20]。

2.質量獎的主題與內容

質量獎的設置重點關注芬蘭職業(yè)教育培訓領域的年度政策特別主題。質量獎預設的主題常隨不同年份職業(yè)教育的發(fā)展重點而變化。2008～2014年芬蘭職業(yè)教育質量獎的主題如下：“在崗學習”、“質量管理工作預測、反饋及其使用”、“教師工作領域生活能力的發(fā)展與工作場所指導教師的培訓”、“個別化學習路徑”、“健康的學習環(huán)境”、“創(chuàng)業(yè)精神”、“職業(yè)教育和培訓課程的完成與防止輟學”[21]。質量獎的年度特別主題由芬蘭教育文化部決定并預設主題實體和計劃內容（以2002年為例，如表2所示）[22]。

3.質量獎的實施

芬蘭職業(yè)教育質量獎的實施由芬蘭國家教育委員會負責組織（芬蘭教育文化部為合作部門），每年進行一次評比（設1～4個質量獎）。質量獎的評比指標與成果本位撥款的績效指標相同[24]。質量獎由芬蘭教育文化部提供獎金，授予本年度實施政府主題實體表現(xiàn)卓越的單位。通過獎勵的形式表達對獲獎單位工作的認可（主要針對工作的質量、持續(xù)的發(fā)展和成果等指標），并進行大力宣傳，樹立在職業(yè)教育和培訓領域做出突出貢獻的榜樣，形成追求質量和卓越的良好社會氛圍，同時推廣良好的實踐經(jīng)驗。

質量獎的實施分三步實施：第一階段是參評單位提交書面申請；第二階段由芬蘭國家教育委員會組織評審專家對申報材料進行個別評估和篩選，并達成共識；第三階段是組織專家小組（外部評估委員會）對篩選通過的參評單位進行學習訪問，達成評估的一致性，最后提名獲獎單位，由芬蘭國家教育委員會最終決定獎勵名單[25]。

三、實踐評估

芬蘭職業(yè)教育績效本位撥款體系的理念是激勵職業(yè)教育提供者改善學生就業(yè)前景，增加繼續(xù)教育機會，提升學業(yè)完成率，降低輟學率。實踐表明，雖然績效本位撥款所占份額很小，但是，其確實能鼓勵職業(yè)教育提供者追求以目標為中心的長遠發(fā)展，充分發(fā)揮自主權，提升職業(yè)教育效率和質量，并對職業(yè)教育工作進行評估。同時，績效本位撥款也為職業(yè)教育提供者和教育行政部門提供了比較信息，以進一步改善自身工作績效[26]。

2007年的一項研究表明，95%的芬蘭職業(yè)教育提供者運用績效指標進行了評估，93%的職業(yè)教育提供者從績效本位撥款中獲益。由于基于成果的中央政府撥款方案的實施，如何把學生留在教育系統(tǒng)繼續(xù)學習，成為芬蘭職業(yè)教育提供者的重要決策目標之一。雖然績效本位撥款額占全部教育預算的份額相當小，但是很快引起芬蘭職業(yè)學校和教師的關注，并積極采取相應措施，如早期發(fā)現(xiàn)可能導致學生輟學的問題并加以預防，同時加強學生指導、全面改善學校環(huán)境[27]。

芬蘭職業(yè)教育質量獎旨在支持和鼓勵職業(yè)教育提供者對其工作進行持續(xù)評估并提升其質量，發(fā)現(xiàn)和推廣職業(yè)教育辦學的最佳實踐。某職業(yè)教育提供者獲得年度質量獎，是其工作持續(xù)取得進展、質量獲得保障和認可的模范工作標志[28]。以2013年度質量獎獲得者芬蘭于韋斯屈萊學院為例：該學院遵循“中央芬蘭區(qū)域發(fā)展規(guī)劃”，與當?shù)毓ど唐髽I(yè)合作，成功開展了職業(yè)教育培訓領域的創(chuàng)業(yè)教育；在2013年11月21日于芬蘭庫奧皮奧市舉行的2013年度芬蘭職業(yè)教育質量獎授予儀式上，芬蘭教育、科學、交通部（Ministry of Education， Science and Communications）部長克麗斯塔·基烏魯（Krista Kiuru）列舉了于韋斯屈萊學院獲得質量獎的如下理由：“于韋斯屈萊學院在地區(qū)和職業(yè)教育培訓的發(fā)展方面都是積極的開拓者，且非常認真地承擔了青少年的培養(yǎng)責任，創(chuàng)建了卓越的國家和國際合作網(wǎng)絡，在每天工作中成功實施了質量管理。”[29]實踐表明，職業(yè)教育質量獎能促進芬蘭教育提供者提高績效并進行持續(xù)的自我評估，提高了民眾對職業(yè)教育的普遍認識和理解，進而提升了職業(yè)教育的形象和吸引力[30]。

芬蘭績效本位撥款的實踐效果評估表明，數(shù)據(jù)搜集及其分析方法在評估中占有重要地位，需在國家和教育提供者層面進行操作，因此，芬蘭教育文化部評估績效的大多數(shù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來自芬蘭統(tǒng)計局（Statistics Finland）；其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)則由芬蘭國家教育委員會搜集，直接來自職業(yè)教育提供者，而沒有對學生進行單獨調查。在結果估算之前，從學生人數(shù)方面，先做幾個排除，例如，不歸教育行政管理部門監(jiān)督或規(guī)模很小（少于45個學生）的職業(yè)教育提供者就被排除在外；奧蘭群島自治地區(qū)的學校不納入績效本位撥款考核等。芬蘭統(tǒng)計局收集和保存學生、畢業(yè)生的個人數(shù)據(jù)以及各種登記簿上的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)包括個體特征及其入學情況、獲得資格、勞動力市場地位、住所等詳細信息。使用這些數(shù)據(jù)須考慮其隱私和安全規(guī)范，有關個人信息不能從指標結果上辨認出來[31]。另外，評估結果也表明，發(fā)展職業(yè)教育必須有明確的目標，對質量要有更全面的觀點并限制績效指標的數(shù)量[32]。

四、啟示

在我國職業(yè)教育領域，辦學經(jīng)費不足和撥款激勵機制缺乏，長期以來制約著我國職業(yè)教育的質量與公平以及辦學主體的積極性，最終影響了職業(yè)教育的整體聲望和吸引力。借鑒芬蘭的經(jīng)驗，建議改革我國現(xiàn)行的職業(yè)教育撥款體系。首先，基于發(fā)展職業(yè)教育關乎國民整體素質提升和國家競爭力提高的認識，建立、完善職業(yè)教育基礎撥款體系，加大各級政府對職業(yè)教育的經(jīng)費投入，對發(fā)展目標進行量化，努力促進我國職業(yè)教育的公平和質量，以提升國民整體素質，增強我國經(jīng)濟實力和全球競爭力；其次，為調動行業(yè)企業(yè)和職業(yè)教育機構的辦學積極性和辦學質量與效率，構建以績效考核為依據(jù)的撥款激勵體系和機制，建立科學的績效考核指標，并與基礎撥款體系相互補充，以此引導我國職業(yè)教育利益相關者的行為導向和價值取向，激勵職業(yè)教育辦學主體進行質量管理的主動性和自覺性；最后，對于在職業(yè)教育質量管理方面表現(xiàn)卓越的院校進行獎勵，并大力宣傳，以此樹立典型，形成追求“卓越”的良好社會風尚，促進我國職業(yè)教育形象和吸引力的提升。