信托法視野下我國反腐立法問題研究

吳凌暢 葉菀馨

（1.華東政法大學，上海 201620；2.江西省上饒市信州區檢察院，江西 上饒 334000）

一、腐敗、反腐立法與信托機制

近幾十年來，中國反腐形式大多為“文件反腐”，尚無專門的“反腐敗法”，反腐敗內容分散于諸多規定中，既有法律，又有紀律規定。法律層面的反腐敗內容，主要為刑法中關于貪污賄賂犯罪的規定。刑法之于腐敗，主要為事后懲戒。而一個完善的制約體系，應具有事前預防和事后懲戒兩個層次的不同內容，此為當前立法空白。隨著法律作為社會治理手段的有效性逐漸得到重視，用法律形式將反腐模式加以固定逐漸成為大眾的共識。我國在長期的反腐實踐中積累了豐富的具有中國特色的反腐經驗，這些經驗和探索上升為國家立法的層次，才能在法治框架內更加有效地預防和打擊腐敗。2015年全國人大常委會工作報告提出，要推進反腐敗國家立法，更是使這一想法具有了現實的意義。

腐敗的根源來自于政府官員公職上代表的公共利益與其具有的私人利益之間的沖突，即所謂的“利益沖突”。隨著反腐斗爭的不斷深入，將防止利益沖突作為反腐的重要舉措正日益受到世界各國越來越多的重視。亞太經合組織界定的防止利益沖突原則是：公務員要避免任何影響其個人或家庭財務利益的公務行為，避免接受任何與其職位、職能和責任沖突或容易產生沖突的職位、職責以及金融、商業、信托的或其他相關利益。

上述原則，無疑在公共利益與私人利益之間構筑了一道“隔離墻”，以防止公共利益向私人利益滲透，這與信托法中信托財產之獨立性理念不謀而合?！靶磐胸敭a具有與各信托當事人相互獨立的地位，……，使其個別獨立以實現信托目的。”且信托財產的范圍僅以委托人設立信托時向受托人轉移的財產為限，委托人后續增加的財產不在其列，更有利于公職人員財產透明度的公開。因此，信托以其委托人與信托財產相分離及信托財產所具有的獨立性的特質，在反腐斗爭中發揮著特有的作用與優勢。世界上其他國家和地區就利用信托這一金融工具進行反腐立法，本文擬在介紹其他國家及我國臺灣地區反腐信托立法的基礎上，結合我國實際，從信托法這一新的視角對我國反腐立法問題做初步的探討。

二、有關國家和地區反腐信托立法概述

信托制度起源于英國衡平法對“用益設計”的干預與確認，產生根源在于滿足社會對資產管理形式多樣化的需求，發展至今已呈現出世界化、成文化和現代化的趨勢。如今，信托更多的是作為一種投融資工具及理念出現在人們的生活中。根據我國《信托法》的定義，信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為委托人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。

而反腐信托立法，指的是將信托機制引入反腐立法中進行反腐設計，以公職人員為委托人，將其特定財產委托給指定的受托人進行管理，從而使其私人財產暫時與其分離，以達到防止“利益沖突”的目的。世界上其他國家和地區有利用信托這一金融工具進行反腐立法的經驗，具體來看：

（一）韓國

韓國20世紀90年代之前遭遇嚴重腐敗，而在漫長、曲折的反腐斗爭中，韓國經歷了從運動式治理到制度建設的跨越。同樣作為亞洲國家，韓國的經驗對我國反腐立法的建設有重要借鑒意義。

韓國的反腐信托立法規定在其《公職人員倫理法》中，在盧武鉉執政時期大量高級公職人員因持有上市公司股票獲利而難逃內幕交易之嫌，故股票保密信托制度應運而生。

然而韓國股票保密信托制度目前尚處起步階段，信托財產僅限于上市公司股票，需進行信托的公職人員僅限于一級以上公職人員和符合一定條件的二級公職人員，范圍亦十分有限。

（二）美國

與韓國反腐立法背景相同，20世紀70年代，美國聯邦政府官員因對公共資源享有極大的支配權，加之缺乏內部監管，腐敗現象泛濫成災，損害了政府作為公職部門在民眾心中的形象，所以美國逐漸認識到對其加以制約的必要性。而“水門事件”之后，美國民眾掀起了一場關于政府道德的大辯論，政府道德改革運動由此展開，直接推動了政府的反腐立法。

1978年，美國國會通過了《美國政府道德法》，其中盲目信托制度作為一項創舉被規定在了第2編“聯邦工作人員的財產披露”中。然而，由于該法規制的對象并不包括美國國會議員，時至20世紀80年代國會道德丑聞層出不窮，加之其對盲目信托中的各方權利義務規定亦較為寬松，故1989年美國國會通過了《1989年道德改革法》，對盲目信托制度進行了大幅修改，以后法為基準，將盲目信托制度細述如下：

1.委托人主體限定。根據《1989年道德改革法》，盲目信托的委托人主要與該法要求進行財產申報的公職人員主體范圍等同，因合格的盲目信托就是對財產申報義務的豁免，二者構成互補關系。根據《1989年道德改革法》第102條（f）款的規定，需要進行財產申報（意即可設立盲目信托者）的具體范圍為：總統、副總統、行政部門的每一個政府官員或者雇員、依據《美國法典》第5編第3105條任命的行政法法官、郵政部門相關雇員、道德公務員、總統執行辦公室文職雇員、國會成員、國會雇員以及司法工作人員。

可以看出，《1989年道德改革法》對可設立盲目信托的公職人員范圍進行了極大擴張，包括行政機關、立法機關和司法機關的公職人員。除此之外，公職人員的配偶或受其撫養的子女的財產若達到一定條件者，亦須申報，因而也可設立盲目信托進行申報義務豁免，也應納入盲目信托委托人主體范圍。

2.受托人主體排除。根據《1989年道德改革法》第102條（f）（3）（A）款的規定，盲目信托的受托人可以是金融機構、律師、審定會計師、經紀人或者是投資顧問。但是受托人主體需受到以下三方面的限制：（1）受托人是獨立的，不與任何利益相關方有關聯，以保證受托人在履行受托責任時不被任何利益相關方控制或影響。（2）不是以及曾經不是任何利益相關方分支機構的雇員，不是任何合資企業的合伙人或者參與人，或者與任何利益相關方共同的投資人。（3）不是任何利益相關方的親戚。

除此之外，參與信托管理和控制的職員或者受托人的雇員及其他相關實體亦受到如上所述三方面的限制。

由此可以看出，美國盲目信托對受托人更多集中在對于“受托人獨立地位”要求的限定上，并無對受托人資質和能力等方面的限制，確保受托人履行信托責任時不會受到委托人或受益人的控制或影響，以達盲目信托中“盲目”之目的。

3.受托人與受益人間交流限制。上文所謂盲目信托之“盲目”，即體現在受托人與受益人間交流限制以使得公職人員無法知曉自己財產的運行情況。按照信托法一般原理，受托人有把和信托事務相關的信息積極地向受益人披露的義務。然而，在盲目信托中，若遵此常理，則無法達到公職人員通過信托制度將公共利益與私人利益相互隔離之目的，盲目信托既可為他益信托亦可為自益信托，此點在自益信托或受益人為委托人配偶、子女的他益信托時體現更甚。因此，《1989年道德改革法》第102條（f）（3）（C）（i）款規定：受托人在履行他的職責和行使自由裁量權來管理和控制信托資產的過程中，不應當咨詢或者通知有利害關系的任何一方。第102條（f）（3）（E）款對“利益相關方”進行了界定——利益相關方，指的是申報個人、他的配偶以及任何未成年的或者受到撫養的子女。

該法隨后明確了利益相關方不應當努力獲得關于信托的持有股份之信息、不應該接受關于信托的持有股份與其收益來源的任一報告、受托人和利益相關方之間不應該有關于信托的直接或間接的通信。但如若將受托人與受益人之間的信息交流完全限死，亦不利于保障受益人于信托中的合法權益。因此，《1989年道德改革法》對盲目信托中受托人與利益相關方信息交流限制做了如下的排除性規定：（1）每一自然季度結束的時候，受托人向利益相關方報告其在信托中利益的全部現金價值或者有關信托的凈收益或者損失；（2）受托人向利益相關方報送可使其完成法律所要求的個人納稅申報單所必需的任一報告；（3）向利益相關方報送其需要向美國政府道德署（美國負責監管和審查官員財產申報的系統）提交的報告；（4）利益相關方向受托人書面告知其一般金融利益和需求；（5）利益相關方書面向受托人告知由于其法律、法規對利益相關方的禁止，受托人亦不得持有相關資產；（6）由于已經出現的利益沖突，利益相關方向受托人書面指示售出利益相關方投入信托的相關資產。當然，在此類報告中，涉及金額數字的只能報告總數，不得報告信托財產具體股份的變動情況，以達“盲目”之效用。

（三）臺灣地區

為了刷新政風，迎合大眾對清廉政治的期盼，臺灣地區立法院于1993年6月通過了第一部陽光法案《公職人員財產申報法》（以下簡稱《財產申報法》）。在該法中，規定了強制信托制度，旨在對公職人員課以將財產委托給特定機構進行信托的義務，削去其對財產的管理及處分權，以防止享有重大決策權的公職人員利用職務之便而進行利益輸送。

自推出“強制信托”制度之后，雖臺灣地區內反對聲重重，但在立法院的推進及民意的推動下，該制度還是貫徹執行了。實行過程中，為協調各方矛盾，《財產申報法》歷經了多次修改，現以2008年最后一次修改為準，介紹強制信托相關方面內容。

1.委托人主體范圍?！敦敭a申報法》中的強制信托與美國的盲目信托不同，并不是財產申報的補充措施，而是規定“相應公職人員”申報財產時，其本人、配偶及未成年子女應自其就（到）職之日起三個月內將相應財產信托予信托業。

強制信托中“相應的公職人員”主要為以下四類：(1)“總統”、“副總統”;(2)“行政、立法、司法、考試、監察各院院長、副院長、政務人員”；（3）公營事業總、分支機構之首長、副首長；（4）直轄市長、縣（市）長。

2.信托財產范圍。依照《財產申報法》第7條，委托人應強制信托的財產分為以下四類：（1）不動產，但自己選擇房屋（含基地）一戶供自用者，及其他信托業依法不得承受或承受有困難者，不包括在內；（2）“國內”之上市及上柜股票；（3）其他經“行政院”會同考試院、監察院核定應交付信托之財產；（4）除了上述三項以外，應依《財產申報法》申報財產的公職人員因職務關系對前項所列財產具有特殊利害關系的，經主管府、院核定應辦理強制信托的財產。

可以看到，《財產申報法》因對公職人員課以信托的強制義務，故在信托財產范圍上予以縮減，以減少法令在推行過程中所遭遇的阻力。信托財產的范圍，除了不動產及股票加以確定外，其余兩項實質均為兜底條款，為今后各方在此處的博弈留下了空間。

3.委托人與受托人權利義務。強制信托雖不是財產申報的替代措施，但仍為公職人員設定了若干申報義務：（1）委托人完成強制信托后，應于每年定期申報，卸職時仍需申報；（2）委托人如另取得或原有財產成為應信托財產的，應于三個月內辦理強制信托并申報；（3）對于根據規定無須交付信托的不動產，應于每年定期申報時，申報其變動情形。

而歷經數次修改，《財產申報法》最終保留了公職人員一定的財產管理、處分權限。根據該法規定，于強制信托契約期間，委托人或其法定代理人欲對信托財產的管理或處分進行指示的，必須事前或同時通知財產申報受理機關。可見委托人欲對強制信托行使指示權，需申報相關部門審查同意方可為之，利用申報審查的程序對該權加以限制。對于未經受理申報機關指示的，受托人對委托人應予以拒絕。

對于受托人而言，除上述特定情況對委托人指示應予拒絕的義務外，《財產申報法》還對其課以“不得處分信托財產”的義務，具體表述為：“受托人除委托人或其法定代理人依前項規定為指示或為繳納稅捐、規費、清償信托財產債務認為有必要者外，不得處分信托財產?！?/p>

三、我國反腐信托立法路徑構建

（一）立法構建總路徑

根據上文所述，韓國的股票保密信托說明了信托制度反腐的重要性，而當今關于反腐信托立法的模式主要有美國的“盲目信托”和臺灣地區的“強制信托”兩種。相比之下，美國的“盲目信托”更加強調其盲目性，對受托人和委托人、受益人間的信息交流進行限制；而臺灣地區的“強制信托”則側重于強制性，以法律明文規定的形式課以符合條件的委托人以信托義務。就與財產申報的關系而言，“盲目信托”和財產申報互為補充，如已信托之財產免除申報義務；而“強制信托”和財產申報并行不悖，已信托之財產仍然需要申報。

就我國當前的國情來看，筆者認為美國的“盲目信托”模式更切合實際。原因在于，當前我國信托業雖已得到發展，但信托的觀念尚未得到普及，在此情況下若強行對公職人員施加信托義務，此項法令必然因障礙重重而最終流于形式。我國的改革講究循序漸進，反腐信托立法領域亦當如此。在改革初期，將信托方式效仿美國的“盲目信托”模式作為財產申報的一種替代手段進行試點，同時學習借鑒臺灣地區的“強制信托”相關具體規定。為了鼓勵公職人員使用該方式，可對其在考核時給予一定的嘉獎。然而，如今美國已開始有人指責盲目信托成為官員逃避財產申報的有效手段，待我國的官員財產申報大行其道時，亦會出現此情況。此時，鑒于前期積累的有效經驗，可將“盲目信托”模式過渡到“強制信托”模式，要求符合特定條件的公職人員必須將符合特定條件的財產進行信托，以保障公共利益的安全。

（二）委托人主體范圍

對于公職人員的范圍，即反腐信托立法中委托人的范圍，美國的盲目信托范圍相當之廣，而臺灣地區的強制信托委托人主體范圍歷經數次修改后，亦呈擴大的趨勢。而筆者認為，在這個問題上，需要結合我國國情及與先有法律協調之考慮，加以確定。

如將公職人員限定為從事公務的人員，則刑法已有界定，將其稱之為國家工作人員。根據《刑法》第93條，國家工作人員共分為四類：（1）國家機關中從事公務的人員；（2）國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員；（3）國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員；（4）其他依照法律從事公務的人員。

但若將委托人主體限定為從事公務的國家工作人員，則由于我國疆域遼闊、行政隊伍龐雜，范圍過于之大。且在立法初期，信托是作為財產申報的一種替代手段出現的。在沒有將廣大的國家工作人員納入財產申報范圍之前，就將其作為反腐信托的委托人，顯然不妥。

而目前對官員財產申報有所規定的文件是《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（中辦發[2010]16號）。根據該文件規定，領導干部應報告相關收入、房產和投資等事項。而文件對領導干部的界定為：（1）各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關中縣處級副職以上（含縣處級副職，下同）的干部；（2）人民團體、事業單位中相當于縣處級副職以上的干部；（3）大型、特大型國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）的中層以上領導人員和中型國有獨資企業、國有控股企業（含國有獨資金融企業和國有控股金融企業）的領導班子成員。

筆者認為，將反腐信托的委托人限定為上述縣處級副職以上干部及大中型國有企業領導人員是較為妥當的。一是考慮到在公職人員中縣處級副職以上及大中型國有企業中領導干部已經掌握相當大的職權，其更容易在工作中利用職務之便，為自己謀取私利；二是目前我國縣處級副職以上干部及大中型國有企業中領導干部人數不是很多，從執行的層面上講，更有利于反腐信托落到實處。

（三）信托財產范圍

美國盲目信托規定所有需申報的財產均可設立信托，而臺灣強制信托僅對不動產及上市上柜股票做強制性要求。結合《關于領導干部報告個人有關事項的規定》中關于財產申報范圍的確定，筆者認為應對反腐信托中信托財產范圍做如下界定：

1.本人、配偶及共同生活的子女的房產。當前階段，不少領導干部擁有一套以上房產，通過房產交易而獲取不正當利益的情況時有發生。隨著中國房價日益高漲，通過房產進行大額行賄受賄亦成為逐漸興起的手段。因此，對于領導干部本人、配偶及共同生活的子女，除基本生活保障用房外，其余房產應納入信托財產范圍。

2.本人、配偶及共同生活的子女投資或者以其他方式持有的股票、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產品。臺灣強制信托僅對上市上柜股票的信托義務做強制性要求。而隨著我國多層次資本市場的發展，領導干部通過內幕信息參與資本市場獲取非法利益的方式遠不止此。因此，應在有價證券范圍內對信托財產范圍予以拓寬。

3.配偶及共同生活的子女投資非上市公司、企業的股權?！吨袊伯a黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》規定，黨員領導干部本人不可投資非上市公司擁有其股權，并無對其配偶、子女的持股權進行限制。但從實踐來看，配偶及子女實為領導干部本人的“代言人”，利用公權輸送私利的現象屢見不鮮。因此，為了防止領導干部以權謀私，應將其配偶及子女投資非上市公司、企業的股權納入信托財產范圍。

（四）受托人資格要求

對于反腐信托中的受托人，一方面要求其與委托人之間不存在利害關系，不受委托人職權范圍的影響，以彰顯反腐信托中受托人地位之獨立性，這是反腐信托的應有之義。另一方面，反腐信托本身系公職人員為了公共利益而對私人財產處理權所做出的犧牲，作為平衡，理應提高受托人對于信托財產的管理能力，保證信托財產在信托過程中盡可能地保值增值，以減少反腐信托的實施阻力。

而在美國的盲目信托及臺灣地區的強制信托中，對受托人的資格主要為對其獨立性的要求，并未對受托人資質提出過多的限定，這緣于美國及臺灣地區信托業的發達。結合到我國實際，反腐信托雖未從性質上界定其是否為商業信托，理論上來說并無要求必須信托公司方可作為受托人。但如上文所述，出于對公職人員財產安全性考慮的角度出發，必須要求受托人具有較高的專業水平和較高的資產管理能力，此則非信托公司莫屬。但新的問題隨之出現，在當前金融監管的大背景下，信托公司與政府各部門盤根錯節，很難保證反腐信托過程中受托人地位的獨立性。因此筆者建議，由國務院國有資產監督管理委員會行使出資人職責設立的國有獨資信托公司，統一進行反腐信托的管理，同時彰顯國家層面懲治腐敗的決心。

（五）雙方權利義務框架

反腐信托本身亦為信托，應遵循信托機理及我國《信托法》規定，一般信托中的權利義務自當肯定，本文僅就其與一般信托的不同之處試做闡述。

1.委托人的選擇權。于一般信托而言，信托初始設立階段委托人自可選任認可的受托人進行信托。而在反腐信托中，該項選擇權受到限制?；谏衔乃鰧κ芡腥说馁Y格要求，委托人只能選擇特定的受托人進行信托。

2.委托人的知情權。我國《信托法》第20條規定，委托人有權了解其信托財產的管理運用、處分及收支情況，并有權要求受托人做出說明。此項權利在反腐信托中受到限制。然而，若毫無保留地剝奪委托人對信托的知情權，對委托人權利之保護亦有失當。因此，可借鑒美國的盲目信托，委托人有權了解其信托財產總額的增減情況，但不涉及信托財產具體的投向。

3.委托人的解任權?！缎磐蟹ā焚x予委托人以解任權，即當受托人違反信托目的處分信托財產或者管理運用、處分信托財產有重大過失時，委托人可依信托文件或申請人民法院解任受托人。而反腐信托非為意定信托而為法定信托，須當法定條件滿足——即委托人公職人員身份解除后，方可解任受托人。

4.受托人與委托人的信息隔離義務。根據《信托法》規定，受托人應當每年定期將信托財產的管理運用、處分及收支情況，報告委托人和受益人。反腐信托中，受托人此項義務因委托人知情權的限制而需要修改。受托人對委托人于信托財產的明確指示應予以拒絕，并不得向委托人或受益人提供有關信托財產投向等涉及妨害反腐信托目的的具體情況。

四、作為思想的信托——反腐立法再思考

隨著社會需求的發展，信托作為一種創新的制度登上歷史舞臺。然而，隨著信托制度自身的發展，信托中的相關理念也不斷深化，信托亦可作為一種思想參與到社會治理的過程中。

在英美信托法中，存在著一種逐漸從制度轉變為思想的信托——即推定信托。推定信托指的是，在一定的特殊情況下，衡平法認為，特定財產的所有者純粹為了自己的利益而持有財產是不合良心的，因而由法院施加的一項信托。一旦法院判定推定信托成立，則非法持有財產者就不能成為該財產的合法所有人，而變成該財產的受托人，為其真正的所有人（受益人）的利益持有并管理財產，所得的財產利益均歸受益人所有。這樣，不僅非法持有人不能合法擁有非法所得的財產，而且其對于非法持有的財產所得孳息收益也沒有任何利益，必須悉數歸還給合法所有人。

應用此理論在追繳腐敗犯罪所得方面大有裨益，可以避免腐敗公職人員以超過訴訟時效為由進行抗辯，以針對公職人員非法所得的財產進行徹底的追索。

我國香港地區即利用推定信托理論以應對腐敗官員外逃多年的情況。香港法官基于《信托法》認定官員作為政府雇員，對政府負有受托責任，在其收受賄賂之時政府便已成為信托的受益人，因此僅作為受托人的官員及其親屬在外逃海外期間因投資等原因產生資產升值的，原有財產及其升值部分均應歸受益人（即政府）所有，受托人無權享用。

綜上所述，我國反腐立法對于信托的引入，可從制度建設下手，也可從思想理念方面剖析。無論是哪一方面，均有其他國家或地區的經驗值得借鑒。我國更應該做的，是結合我國的具體國情，在改造的基礎上予以吸收，以促進我國反腐事業的進一步發展。