包容、落實、投資對2015年20 國集團輪值主席的建議

2015年10月20日

艾謝·辛里爾里奧盧（Ay?e Sinirlio?lu）

大使、經濟事務副次長、20 國集團協調人、外交部代表

轉致 20 國集團領導人

安卡拉Balgat 街區Dr. Sad?k Ahmet Cad. 8號

土耳其06100

通過電郵

20國集團領導人峰會將于2015年11月15-16日在土耳其舉行，國際會計師聯合會（IFAC）提出以下建議，供與會的政府領導人討論，并尋求支持。國際會計師聯合會堅決支持20國集團領導人峰會輪值主席設定的重點：包容、落實和投資。以下建議旨在配合和促進為實現這些最高目標而作出的努力。

國際會計師聯合會的成員為來自130個國家和地區的175個會計職業組織，代表著分布在執業界、工商界、政府部門以及教育界等領域的近280萬會計師。因此，國際會計師聯合會旨在提供全球會計職業界的觀點。

20國集團輪值主席工作重點的核心是，通過集體行動實現強勁的、包容的增長。工作重點反映了“增長仍然緩慢而不均衡，沒有提供所需的就業機會”，以及“經濟增長潛力下降，世界各地不平等現象仍在增加”這一現狀。在20國集團許多成員國及其他國家中，這一狀況在2015年有所加劇。

國際會計師聯合會認為，良好的治理以及恢復對關鍵的公共與私人部門結構、框架、組織及監管安排的信任，是有效應對上述挑戰的基礎，也是實現20國集團“強勁的、包容的增長”這一首要任務的根本。更重要的是，應創造最為合適的環境，包括正確的金融監管的路徑。監管應能夠促進和提升領導們展示和強化正確文化的能力，而不應限制或轉移為實現這一目標所需要的資源和注意力，這有助于培育對企業和政府的信任和信心。

良好的治理的一個重要方面，是健全的財務管理、透明度和問責。要解決這些問題，20國集團成員國以及世界其他國家還有大量工作要做。最值得注意的是，公共部門健全的財務管理以及透明、公正、有效的國際稅收體系，對于世界經濟的良性運轉以及為實現強勁的、包容的增長所需的信心和信任，有著至關重要的意義。

良好的治理和信任

1.對所有部門而言——不論是公共部門還是私營部門，不論規模大小，健全的、道德的治理，由此導致的行為和操守，由此產生的信任和信心，非常重要。對于實現20國集團“強勁的、包容的增長”這一首要任務，經濟體和組織中的良好治理、真正的信任與信心是不可或缺的。具體而言，良好的治理是實現以下目標的關鍵所在：

·重建公眾對企業、銀行業、市場和政府的信任和信心；

·促進高質量的財務報告，優化組織報告；

·打擊洗錢和恐怖組織融資；以及

·反腐敗。

2.人們越來越認識到，在應對上述問題的過程中，具有包括道德行為、操守和自覺在內的優良的文化至關重要。這些因素的缺失會引發、甚至加劇這些問題。因此，優良的文化必須自上而下加以正確地引導，并貫穿其中。基于合規性的各項措施是一個重要工具，但不能替代“良好的治理和信任”這一更高原則。基于合規性的這些措施應當從成本收益的角度進行衡量。

3.國際會計職業在治理中發揮著重要作用。在世界范圍內，許多治理功能是由職業會計師完成或協助完成的，而作為會計職業基礎的報告、咨詢和道德規范，對于實現良好的治理是必不可少的。

4.國際組織已認識到了系統方法在促進誠信治理中的重要性。許多現行舉措指出了制度執行的差距——即許多法律和政策工具的要求和設想與實際執行情況的差距。這同時凸顯了具體的、詳細的法規與守則的局限性，以及全面促進和創建基礎建設的必要性，從而為治理方面的道德、誠信和公開奠定基礎。

5.公開和透明可增強信任，而信息披露則是問責的核心所在。使用更及時、更廣泛和更一致的信息來作出決策，是組織內部和外部利益相關方的共同需求。財務信息在滿足這一需求的過程中極為重要，但僅有財務信息還不夠。要想了解績效、狀況與發展前景的全貌，還需要對于實現長期成功非常重要的各種因素的信息，例如，人力和智力資本定義及其與財務指標相關的清晰說明。此外，良好的企業報告應展望未來，而不僅僅只是報告過去的績效。這些都是國際會計師聯合會大力支持的“綜合報告（IR）”的核心內容。

6.國際會計師聯合會政策立場公告第7號《有效的治理、風險管理和內部控制》詳細闡述了國際會計師聯合會有關治理的觀點。近期由20國集團財長與代表批準的經合組織《企業治理原則》，是另一項重要參考。

7.國際會計師聯合會就實現良好的治理和信任向20國集團提出以下建議：

建議1：清晰認識到，良好的治理和信任是實現20國集團的首要任務——強勁的、包容的增長的根本。

建議2：認識到不斷變革的組織報告的重要性，如綜合報告，以全面連貫的方式涵蓋對實現組織的長期成功與影響非常重要的各項因素。

全球一致有效監管的作用

8.全球一致有效監管對于實現公平有效的全球經濟發展至關重要，而使其發揮有效作用則是永恒的使命。金融危機爆發后，20國集團金融監管工作的許多方面都取得了顯著進步。當前是一個重要的時刻，要考慮不斷演變的監管格局如何有機結合，對實現強勁的、包容的增長這一更加重要的目標會產生怎樣的影響，以及獲得了哪些經驗教訓。

9.如前文所述，金融監管的方法需要能夠促進公共和私營部門實現良好的治理和信任，而不是限制或轉移為實現這一目標所需要的資源和注意力，這一點在至關重要。

10.應對金融危機催生了新的、重大改變的金融監管。溝通和應對全球監管問題的新架構也應運而生。全球化不斷發展的步伐表明，可持續增長的目標也比以往任何時候都更加依賴跨區域合作。

11.如20國集團輪值主席2015工作重點中所述，“盡管在全球范圍內采取了許多特別措施，但大衰退后并沒有出現預期的健康復蘇。”雖然這是一系列因素共同作用的結果，但后危機時期金融監管的經濟影響和超預期后果與這些問題息息相關，并在全球經濟討論中日益突顯。

12.在國際會計師聯合會開展的“2015年全球監管調查” 中，約2/3的受訪者表示，監管正對自身所在組織的發展機遇與創新產生重要或非常重要的影響。約4/5的受訪者表示，影響組織的監管規制復雜或非常復雜；過去五年里，監管已變得越來越重要或更加重要；并對組織的運營成本產生重大影響。

13.不斷變化的金融監管環境，對發展中國家的中小企業及基礎設施融資所產生的重大影響，已經顯現。國際會計師聯合會認識到20國集團旨在應對這些包容和投資方面的挑戰，例如，“全球基礎設施中心”和20國集團或經合組織“關于中小企業融資的高層次原則”。然而，重要的是，需要更廣泛地考慮20國集團所做工作的其他方面催生的金融監管帶來的影響。

14.具體來說，對于財務信息和財務報告而言，全球一致有效監管要求在世界范圍采用并實施高質量的準則，這種準則應有利于開展跨境活動，促進經濟和金融穩定，提升透明度和問責制。

15.根據20國集團輪值主席對落實的重視，當務之急是監督和強調為應對金融危機而采取的監管措施的綜合影響。特別是：

·碎片化：不僅指未達成一致的全球協議，還應包括，由于不同區域的落實缺乏一致性及共識，全球或區域范圍內達成的監管和改革面臨碎片化風險；以及單邊主義或區域監管方法產生的域外效應，可能會對經濟的增長和穩定性構成威脅。

·復雜性：監管的綜合影響會造成過度復雜性，可能降低效率、加劇系統性風險，而非緩解這些風險，這不利于建立更有韌性的金融體系。

·適度性：監管的平衡性對經濟增長和投資會產生全面影響，例如，金融監管改革可能會影響流動性以及中小企業、基礎設施和其他長期投資的融資渠道。

16.更重要的是，監管活動和監管機構的透明度應與監管程度和改革的步伐保持一致。在一個復雜的、相互關聯的金融世界，以及處于變革進程中的金融市場和更廣經濟環境中，監管機構有效的透明度，是增強市場參與者、監管機構、中介機構、專業人士之間的信任度與合作的先決條件。

17.國際會計師聯合會立足于溝通政策制定者、監管機構和相關組織，正在就上述課題開展研究，探討不斷變化的監管環境的影響。這是我們的一項重要工作。我們很高興能夠向20 國集團通報這方面的進展，并與各位就這項工作如何幫助20 國集團實現其工作重點，尤其是“強勁的、包容的增長”實現互動。

18.國際會計師聯合會就全球一致有效監管向20國集團提出以下建議：

建議3：制定并推動采用高質量監管的清晰原則，包括實施方法，可將其作為評價監管機構表現的基準。如以下監管原則：

·符合公共利益的清晰目標；

·監管適度并到達平衡；

·基于證據；

·制定和執行中的透明；以及

·接受系統的評估。

基于透明的重要性，國際會計師聯合會建議20國集團建立專門的工作組，制定強化的監管機構透明度原則并推動對其的采用。

建議4：呼吁所有國家和地區采用并實施以下原則或準則：

·《國際財務報告準則》（IFRS）；

·《國際審計準則》(ISAs)；

· 國際會計師職業道德準則理事會發布的《會計師職業道德守則》中所規定的審計師獨立性要求；

·《國際公共部門會計準則》（IPSASs）。

建議5：在各國家和地區實施金融監管和全球認可的準則的過程中，呼吁大幅提升全球一致性；特別是認識到在以下方面實現一致性的迫切需要：

·《巴塞爾協議III》及相關改革；

·后危機時期審計和會計監管改革；

·采納并實施金融穩定理事會（FSB）認可的準則，這些準則被視為健全金融體系的基礎設施；以及

·其他后危機時期金融監管改革。

建議6：建立專門的工作組，監督并分析金融監管的成果、復雜性、適度性和超預期影響，特別是對強勁的、包容的增長、投資、基礎設施發展的影響。

公共部門財務管理、透明度和問責

19.健全的財務管理、透明和問責有賴于良好的治理和信任。在許多國家，公共部門財務管理不力、政府透明度和問責不足仍然是一個重大問題。這可能會導致決策失當、稀有資源分配不當，甚至造成社會動蕩。

20.打造健全公共部門財務管理、提高透明度和問責的措施包括：

·高質量的、及時的、經過獨立審計的公共部門權責發生制財務報告；

·公開關于政府財務狀況、績效、預算以及撥款等內容的詳細的、透明的報告，以便監督，尤其在選舉前；以及

·制定明確、公開的財政管理和控制原則，并充分清晰地表明這些原則得到遵循。

21.國際會計師聯合會已啟動了“ 問責： 立即行動”（Accountability.Now）運動，包括旨在提升公共部門透明度和問責、提高認識、建立伙伴關系的全球合作。

22.國際會計師聯合會就公共部門財務管理、透明度和問責向20國集團提出以下建議：

建議7：積極鼓勵和促進政府和公共部門采用權責發生制會計，理想的情況是，采用《國際公共部門會計準則》這一全球認可的公共部門會計準則。

建議8：開展緊迫的相關基礎工作，研究公共部門財務管理所需的制度改革的性質，以保護購買政府債券的公眾和投資者的利益，促進提高透明度和問責。

建議9：關于金融穩定理事會：

·明確要求該理事會的職責包括公共部門安排；

·在理事會架構內建立一個工作組，專門負責研究加強公共部門財務報告、提高透明度和問責，包括赤字開支的透明度；以及該理事會已經指定了一系列準則作為穩健金融體系的基礎設施。指導該理事會將《國際公共部門會計準則》納入其中，并予以優先實施。

國際稅收

23.透明、公平且有效的國際稅收制度對于實現強勁的、包容的增長目標所需的信心與信任至關重要。

24.現行稅收制度在全球化和數字化背景下繼續受到挑戰和沖擊。以合作與協調來應對這些挑戰具有至關重要的意義，這有助于確保實現有效性，重建并保持公眾對稅收制度公平的信心，同時避免使其全面倒退到雙重征稅，該問題被經合組織描述為“全球稅收混亂”。

25.20國集團目前開展的國際稅收工作的范圍和速度，使解決許多長期存在的問題成為可能，但這同時也會帶來嚴重風險，如果不能得到及時緩解，則可能加劇復雜性、不確定性、差異和分歧。

26.國際會計師聯合會對經合組織代表20國集團推動上述工作的行動表示贊同，包括稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）項目，以及信息共享舉措；并對在2015年10月前完成BEPS項目的一攬子工作表示贊賞。國際會計職業尋求從一開始通過廣泛地提供專業意見來支持這項工作，并致力于實現使BEPS項目為政府、納稅人及公眾服務的目標。

27.如20國集團輪值主席工作重點中所述，由“制定”向“落實”的轉變已迫在眉睫。在合作實施BEPS項目的過程中，要求20國集團成員國及其他國家之間開展合作的強有力的高層指令，是確保項目順利實施的重要條件。這對于緩解不斷加劇的復雜性、不確定性和分歧帶來的風險也至關重要。特別是，在BEPS項目實施的整個磋商環節，以及建立資源充分的爭端解決機制，也要求加強合作。

28.國際會計師聯合會對20國集團在監督BEPS項目的過程中強調“包容”的重要性表示歡迎，并強調在制定未來的項目和組織實施的過程中，發展中國家的觀點也應予以重視。此外，在BEPS項目第11項議案“改進BEPS分析”中，掌握并考慮BEPS項目對發達國家及發展中國家的經濟影響是關鍵所在，也符合20國集團對增長與投資的關注。而在發展中國家，對投資的潛在影響不容忽視，包括對跨境基礎設施投資的影響。

29.國際會計師聯合會就國際稅收問題向20國集團提出以下建議：

建議10：就實施BEPS項目注重“合作及包容性”發出倡議。

建議11：啟動緊急工作，以掌握并考慮BEPS項目在其實施前、實施過程中以及實施后的經濟影響。

建議12：緊急考慮就建立資源充分的爭端解決機制達成國際協議的必要性。

如想了解關于本信函所提出建議的任何進一步信息，請隨時與我聯系。

國際會計師聯合會期待進一步參與并推動上述建議，同時協助20國集團實現這些目標。

致以最真誠的問候！

法耶茲·喬杜里

（Fayez Choudhury）

執行總裁

（中注協組織翻譯）