淺析中國人民銀行經理國庫的優越性和發展方向

尹愛梅

摘要：自1985年國務院頒布《國家金庫條例》，確立了現行的人民銀行經理國庫體制至今已近三十年，各級人民銀行履行經理國庫職能，在促進財政收入及時足額入庫、規范財政資金支付、保證國庫資金安全完整、提高財政資金使用效率和降低財政資金管理成本等方面，卓有成效地履行了法律賦予的職責。在此， 我們結合國庫工作實踐以及對履行國庫職能的感悟， 通過分析， 理清了當前人民銀行履行國庫職能的優勢，為構建現代化服務型國庫提出發展方向。

關鍵詞：國庫管理 經理國庫 探討

一、人民銀行經理國庫的主要優勢

（一）人民銀行固有的職能為經理國庫奠定了“基石”

首先，人民銀行作為中央銀行，不以營利為目的，能保障預算資金安全、完整、及時、高效入庫及運作，有利于國家財政資金的安全，提高預算資金的使用效率，實現中央與地方預算收支利益的合理分布。作為“政府的銀行”，人民銀行國庫部門既是各級財政收支的經理人， 又是中央及地方政府的服務人，且與各級政府都無直接的利益關系， 這種第三者的超然地位有利于根據相關法律， 從國家利益和公共利益出發對國庫資金的流向和流量進行監督， 使公共資金的所有權、使用權及監督權相互分離， 有助于監督預算的執行， 增加財政資金使用的透明度。而商業銀行易受地方政府控制，難以規范地進行中央與地方財權的劃分。再次，作為銀行的銀行，人民銀行負責國家支付、清算系統的正常運行，在中國的支付清算體系中處于核心地位，可以方便、靈活、快捷、高效地實現預算收入繳納和庫款支撥。因此，人民銀行經理國庫具有得天獨厚的優勢。

（二）信息化建設為構建現代化服務型國庫提供了“高速路”

近年來，人民銀行認真履行經理國庫職責，加大科技創新力度，國庫電子化水平不斷提高，國庫核算系統進一步完善，國庫服務效能不斷增強，滿足了政府收支分類改革和各地不同財政體制需要。建立了相對獨立的國庫資金清算體系，依托方便、快捷、高效的中國現代化支付清算系統，實現了國庫資金序時、滾動報解，國庫資金清算能力和效率大大提升。以國庫會計數據集中系統（TCBS）、財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）和國庫管理信息系統（TMIS）“3T”為基礎的現代化國庫業務處理系統已初步形成。TCBS全國聯網，國庫業務辦理基本實現了網絡化、電子化、無紙化；TIPS成功上線，極大地方便了納稅人繳稅，使納稅人足不出戶就可申報納稅，提高了稅務部門征管效率，有效降低稅務部門征收成本，減少了稅款入庫環節，加快了稅款入庫速度，增加了財政庫款的資金流量，同時相應增加財政存款利息收入；TMIS正式運行，國庫信息化建設步入高速路，國庫服務效能大幅提升。

（三）業務創新為財政資金運作開通了“直通車”

近十年來，人民銀行充分發揮自身專業優勢，積極配合財政部門，進一步完善了國庫集中收付、省管縣、政府收支分類等一系列改革。在國庫集中收付制度下，建立了國庫單一賬戶，國庫部門負責國庫單一賬戶資金的管理，集中管理財政資金；為財政部門和預算單位在商業銀行設立了零余額賬戶，預算支出由國庫直接通過結算系統劃撥到商品或勞務供應者的賬戶上。隨著國家經濟的發展以及國庫集中收付改革的深入推進，人民銀行始終以高度負責的精神，克服一切困難，在國庫資金運行風險日益集中的情況下，減少了財政支出結算環節，提高財政資金的運作效率，增強了財政政策調控能力，確保了“業務零差錯、操作零違規、資金零風險”，以實際工作成果為推進國庫集中收付制度改革做出了積極貢獻。

（四）國庫服務宏觀決策效能為財政和金融架起了“連心橋”

現行國庫管理體制下，國庫早已成為連接財政和金融的橋梁。人民銀行不斷加強調查研究力度，國庫統計報表體系進一步完善，統計分析資料庫逐步建立，調查研究能力和統計分析水平進一步提高，較好地服務了財政政策和貨幣政策的決策。通過國庫會計核算所提供的信息，能夠對財政資金運行狀況進行全面、連續、及時的監測，有利于對財政政策和貨幣政策進行相應的調整。同時，通過國庫現金操作，可有效避免兩大政策“各自為政”造成的負面影響。財政部為政府當好會計，中央銀行為政府當好出納，各司其職、各負其責，又相互配合、相互制衡，這是對國家財政資金高度負責的一種有效制度安排。這一制度安排已經歷了近三十年長期實踐的檢驗，幾乎貫穿于我國改革開放的各個階段，權責清晰，運行良好，成效顯著。

二、影響經理國庫職能發揮的客觀因素

（一）部門職責定位不清晰

當前，從法律法規的層面雖賦予了各級國庫履行監督與服務雙重職責，但是由于職責定位不夠清晰，造成國庫部門工作協調難度大、效率低，嚴重制約了基層國庫職責的履行和風險的防控。

（二）國庫部門的統計數據沒有得到政府和貨幣政策制定部門各方的充分認可

主要原因有：一是相關法律法規沒有賦予國庫公布統計數據的權利， 國庫部門的統計報表和分析數據缺乏權威性；二是預算外資金未納入國庫管理、預算單位多頭開戶分散支付、財政部門“第二國庫”等因素存在使得人民銀行國庫部門不能準確監控和準確反映財政資金的實際運行情況， 無法為貨幣政策的制定和政府宏觀經濟調控提供真實有效的數據。

（三）財政國庫管理制度改革弱化了人民銀行國庫監管履職效能

實行國庫集中支付地區的預算單位一般多采用授權支付方式在開設零余額賬戶的清算銀行取得和使用財政支撥資金， 導致人民銀行國庫部門無法準確掌握財政資金的支出方向。同時， 由于預算單位使用資金時間的不確定性， 在先支付后清算的方式下， 人民銀行國庫部門無法知曉和預測庫款余額的變動情況。

（四）部門溝通協調制約了人民銀行經理國庫職能發揮

在實際工作中， 各級國庫部門在進行金融服務改革創新時， 深刻感到影響工作開展的問題不是制度的制定與系統的開發， 而是取決于財政和征收機關的配合與協調程度， 一些好的設想往往因為財政部門或征收機關的協調配合問題而“流產”。endprint

三、積極構建現代化服務型國庫的發展趨勢

提供優質服務是未來國庫核心價值的追求，各級國庫部門應積極履行好預算收支這一基本職責，建立健全內部控制管理體系，積極推進業務電子化建設。

（一）以確保國庫資金安全完整為基礎，著力推進國庫服務標準化建設

不斷強化國庫內控制度建設，建立完善的會計核算風險防控體系；推行國庫會計標準化管理，不斷提高業務核算的精準程度；公布業務受理標準和處理流程，推行一站式服務，實行服務承諾、首問負責制、限時辦結制，打造標準化國庫服務品牌。認真開展服務創新，注重了解、發現、研究服務對象的新需求，這既是未來國庫改革的切入點，也是國庫創新的基礎和源泉。然后通過探索、實踐，再探索、再實踐，更好地滿足服務對象的需求，并以此來推動工作、樹立形象，實現國庫事業的持續健康發展。

（二）以準確及時辦理預算收支為導向，加快推進現代化國庫系統建設

發揮科技第一生產力作用，提高國庫業務處理效率，增強國庫業務處理能力。發揮科技的提升作用，深化國庫數據加工與開發利用，增強國庫服務宏觀經濟決策的能力。發揮科技創新作用，優化國庫業務流程，增強國庫管理和業務創新能力。以國庫3T系統運用為重點，不斷完善國庫業務系統的服務功能，滿足不同層次的服務需求；充分運用現代化信息網絡技術，對重要業務和關鍵環節實行計算機自動審核控制，逐步實現國庫監督由人控向機控的轉變，不斷提升國庫的監督效能和服務效率。

（三）以維護國庫服務體系效能為目標，積極推進服務型監督機制建設

監督管理是國庫工作的重要內容，有效監督是現代化服務型國庫的必然要求和重要特征。國庫部門要以維護國庫資金安全為出發點和落腳點，依法履行對預算收支業務的監督審核職責，及時進行有效溝通，與財稅部門共同構筑國庫資金安全防線。以維護國庫資金流動性，加強對商業銀行經收國庫業務的監督管理。既要提高監督的有效性，樹立依法監督的權威，也要增強人性化執法的親和力，不斷提高國庫監管的公信力。

（四）以改進國庫工作方法為突破，不斷優化國庫履職環境

國庫部門要加強工作情況匯報與工作成果宣傳，主動爭取地方政府對國庫工作的重視和支持；加強與財稅部門的溝通協調，切實做到事前溝通充分、事中協調到位、事后及時反饋，強化換位思考，增進相互理解，實現相關各方合作共贏，為國庫事業發展營造協調、和諧的履職環境。endprint