從法治角度看農(nóng)民權(quán)利的缺失

摘 要：當(dāng)今中國(guó)已進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新時(shí)期，隨著工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，解決農(nóng)民問題已刻不容緩，尤其是農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)更是工作的重中之重。現(xiàn)今中國(guó)已進(jìn)入了“法治中國(guó)”的新時(shí)期，黨的十八屆四中全會(huì)的召開更加明確了法治將成為中國(guó)共產(chǎn)黨今后的治理方向、治理方式及治理途徑。因此，依法維權(quán)將成為今后農(nóng)民維權(quán)的一個(gè)重要選擇。

關(guān)鍵詞：法治;農(nóng)民權(quán)利;依法維權(quán)

中圖分類號(hào)：C913 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2014）35-0091-03

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的三農(nóng)問題是中共中央自新中國(guó)成立以來(lái)就一直十分關(guān)心的問題，尤其是李昌平在湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)擔(dān)任鄉(xiāng)黨委書記時(shí)向朱■基同志寫的信中說(shuō)出了“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”這一反映廣大農(nóng)民群眾心聲的實(shí)話后，黨中央、國(guó)務(wù)院更是進(jìn)一步加大了對(duì)三農(nóng)問題的重視程度。自2004年到2014年，連續(xù)十一年中央的一號(hào)文件均是以三農(nóng)問題為主題，與此同時(shí)，各省、市、自治區(qū)也出臺(tái)了相關(guān)的政策，制定了相應(yīng)的配套措施。但是，令人費(fèi)解的是，在黨和國(guó)家如此高度重視的情況下，為什么三農(nóng)問題的形勢(shì)卻變得越來(lái)越嚴(yán)峻呢？筆者認(rèn)為根本原因是農(nóng)民權(quán)利的缺失，而造成這一缺失的主要原因則是缺乏法治保障。

一、農(nóng)民權(quán)利的缺失是三農(nóng)問題的核心

中國(guó)的根本問題是農(nóng)民問題。戰(zhàn)爭(zhēng)年代，毛澤東同志曾說(shuō)過：“農(nóng)民問題乃國(guó)民革命的中心問題。”[1]改革開放之初，鄧小平同志曾指出：“中國(guó)社會(huì)是不是安定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來(lái)。”[2]黨的十六大召開時(shí)，江澤民同志進(jìn)一步指出：“農(nóng)民問題始終是我國(guó)革命和建設(shè)的根本問題，廣大農(nóng)民群眾和農(nóng)村干部，為民族解放和國(guó)家獨(dú)立富強(qiáng)立下了豐功偉績(jī)。在現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放中，他們發(fā)揮積極性，創(chuàng)造性，又做出了偉大貢獻(xiàn)。”[3]進(jìn)入新世紀(jì)新階段，胡錦濤同志在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村專題研討班上又與時(shí)俱進(jìn)地指出：“要抓住重點(diǎn)、積極推進(jìn)，堅(jiān)持把廣大農(nóng)民群眾的根本利益作為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從農(nóng)民生產(chǎn)生活中最緊迫的實(shí)際問題入手，區(qū)分輕重緩急，突出建設(shè)重點(diǎn)，為農(nóng)民群眾多辦好事、實(shí)事。”[4]以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在吸收借鑒前幾屆領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加明確地指出：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng);中國(guó)要美，農(nóng)村必須美;中國(guó)要富，農(nóng)民必須富。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個(gè)大局就有保障，各項(xiàng)工作都會(huì)比較主動(dòng)。我們必須堅(jiān)持把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，始終把三農(nóng)工作牢牢抓住、緊緊抓好。”[5]通過黨中央幾代領(lǐng)導(dǎo)人的講話，我們不難讀懂農(nóng)民問題的重要性。而且我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的國(guó)家，雖然我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程在不斷加快，但在近十四億人口中仍有八億是農(nóng)民，這一基本國(guó)情決定了農(nóng)民問題始終是我國(guó)建設(shè)和發(fā)展的根本問題。

縱觀全國(guó)，當(dāng)今的農(nóng)民問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是違背農(nóng)民意愿推行土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利受到極大損害;二是相關(guān)部門強(qiáng)拆強(qiáng)遷強(qiáng)征的現(xiàn)象比較普遍，使農(nóng)民“被上樓”、“被城鎮(zhèn)化”;三是在推行戶籍制度改革的過程中，地方政府在錯(cuò)誤政績(jī)觀的影響下，片面追求高數(shù)字、高比例的城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民被迫“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、被迫“市民化”;四是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的長(zhǎng)期存在，使數(shù)億農(nóng)民工難以融入城市，權(quán)利難以得到保障，“同工不同酬”“同命不同價(jià)”等諸如此類的事件在農(nóng)民工中層出不窮。若仔細(xì)分析當(dāng)今農(nóng)民所面臨的主要問題，不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)他們擁有一個(gè)共同點(diǎn)，即農(nóng)民的權(quán)利遭到了極大踐踏。上述問題分別踐踏了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、遷徙居住自由權(quán)利、平等戶籍身份權(quán)利及生命權(quán)利。

三十多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的一條主線，就是在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利[6]。尤其是近幾年，黨中央和國(guó)務(wù)院曾多次發(fā)文要求各級(jí)地方政府要高度重視和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，因此我國(guó)已進(jìn)入到了必須認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民權(quán)利的新時(shí)期。雖然黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)民權(quán)利問題相當(dāng)重視，從政策、人力、財(cái)力、物力等方面對(duì)農(nóng)民權(quán)利問題給予相當(dāng)大的支持，但實(shí)際情況卻是農(nóng)民權(quán)利缺失的問題并未從根本上得到解決，甚至在某些地方，對(duì)農(nóng)民權(quán)利的忽視和踐踏還出現(xiàn)了愈演愈烈的現(xiàn)象。究其原因，則是因?yàn)檗r(nóng)民群體在自身權(quán)利遭到踐踏時(shí)往往很少選擇通過法律途徑來(lái)維護(hù)，地方政府和部門干部也很少鼓勵(lì)和支持農(nóng)民群眾通過法律途徑進(jìn)行維權(quán)，即法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)利方面并未發(fā)揮出它所應(yīng)發(fā)揮的作用。所以，即使國(guó)家出臺(tái)了相當(dāng)多的政策和文件來(lái)指導(dǎo)農(nóng)民問題的解決，但是由于地方政府在政策執(zhí)行過程中缺少法律這一具有強(qiáng)制約束力的武器對(duì)其進(jìn)行制約和監(jiān)督，所以許多政策、文件并未在地方上得到真正貫徹和落實(shí)。基于此，筆者認(rèn)為依法維權(quán)應(yīng)是今后農(nóng)民維權(quán)的重要發(fā)展方向。

二、依法維權(quán)奈何步履維艱

我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的中后期階段，現(xiàn)代化進(jìn)程的速度逐年加快，法治的重要性在這一階段也愈發(fā)凸顯出來(lái)，依法治國(guó)已成為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)。2014年召開的中共十八屆四中全會(huì)將“依法治國(guó)”作為主題就足以說(shuō)明法治對(duì)一個(gè)國(guó)家的重要性。國(guó)家在大力強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法維權(quán)之時(shí)，奈何農(nóng)民權(quán)利方面的法制建設(shè)卻步履維艱、收效甚微呢？為何會(huì)形成“國(guó)家頂層熱情高、勁頭足，基層農(nóng)民反應(yīng)淡、不作為”的巨大落差呢？筆者認(rèn)為原因主要有以下幾個(gè)方面。

第一，由農(nóng)民的性格和心態(tài)決定的。我國(guó)的農(nóng)民是極易滿足的。由于長(zhǎng)期從事分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)農(nóng)民在生產(chǎn)過程中便產(chǎn)生了較強(qiáng)的依附性和被動(dòng)性;同時(shí)又經(jīng)歷了戰(zhàn)爭(zhēng)的苦難、“文革”的迫害，他們更加懂得珍惜今天來(lái)之不易的和平，所以他們喜歡安穩(wěn)平靜的生活。當(dāng)自己的權(quán)利受到侵犯時(shí)，沉默、忍受往往成為他們的第一選擇。除非權(quán)利遭到了極其嚴(yán)重的侵犯，否則，他們不會(huì)主動(dòng)采取措施進(jìn)行維權(quán)的。

第二，我國(guó)廣大的農(nóng)民群眾受傳統(tǒng)文化的影響比較大。中國(guó)歷來(lái)主張“重義輕利”、以和為貴，自古以來(lái)就是一個(gè)人情社會(huì)。因此，當(dāng)自己權(quán)利受到踐踏時(shí)，農(nóng)民一般都比較喜歡采用“大事化小，小事化無(wú)”的方式解決，即使自己吃點(diǎn)虧，權(quán)利受到了踐踏，但為了以后雙方能夠和睦相處，息事寧人是他們解決問題的首選方式。

第三，農(nóng)民的法律意識(shí)還比較淡薄。現(xiàn)在的農(nóng)民群體按年齡可劃分為三類：第一類是20世紀(jì)60年代及其之前出生的農(nóng)民。第二類是20世紀(jì)70年代至80年代初這一階段出生的農(nóng)民。第三類是20世紀(jì)80年代中期至90年代之間出生的農(nóng)民。第一階段出生的農(nóng)民雖然知道“法律”這個(gè)詞語(yǔ)，但法律觀念還不強(qiáng)，對(duì)法律重要性的認(rèn)識(shí)也不夠。第二階段出生的農(nóng)民開始慢慢地接觸到法律，其中一部分比較先進(jìn)的農(nóng)民可能也具有了一定的法律意識(shí)，但真正運(yùn)用法律途徑維權(quán)的現(xiàn)象還并不常見。隨著改革開放的實(shí)行，第三階段出生的農(nóng)民擁有了更多接觸外面世界的機(jī)會(huì)，視野比前兩個(gè)時(shí)期的農(nóng)民要開闊，思想也獲得了極大地解放。在與外界接觸的過程中，他們有了更多接觸了解法律的機(jī)會(huì)，對(duì)法律重要性的認(rèn)識(shí)也越來(lái)越深，他們開始嘗試用法律維權(quán)。但就現(xiàn)實(shí)情況而言，農(nóng)民作為一個(gè)整體，總的來(lái)說(shuō)法律意識(shí)還是比較淡薄的，運(yùn)用法律維權(quán)的畢竟還是少數(shù)。

第四，運(yùn)用法律維權(quán)的成本太高。首先，我國(guó)法律體系還不健全。如由于人口流動(dòng)加速，農(nóng)村出現(xiàn)原村民的農(nóng)宅與戶籍分離（村民遷出外地而保留原農(nóng)宅，無(wú)戶口外來(lái)人購(gòu)建了住宅），農(nóng)宅與戶主分離（戶籍留存，人在村外從業(yè)并定居）現(xiàn)象，這種戶主與戶籍、居住地分離的農(nóng)宅已有存量，并在增長(zhǎng)，其房主是否應(yīng)保留宅基地使用權(quán)？再如，有條件的村民直選縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一把手是否應(yīng)作違憲處理？集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)應(yīng)如何做出法律上的界定，從而避免農(nóng)民在面臨土地征地費(fèi)用糾紛或家庭土地承包權(quán)糾紛時(shí)無(wú)法可依？這些都是亟待完善的法律問題。其次，由于中國(guó)自古是個(gè)人情社會(huì)、權(quán)利社會(huì)，“權(quán)大于法”“情大于法”的現(xiàn)象在當(dāng)今中國(guó)依然存在，有部分地區(qū)官官相護(hù)、官商勾結(jié)，使中國(guó)的廣大農(nóng)民群眾在維權(quán)的道路上成為弱者，在權(quán)力的影響下，法律已失去了本該有的公正性。農(nóng)民群眾依法維權(quán)時(shí)，要么因?yàn)橄嚓P(guān)部門沆瀣一氣而告訴無(wú)門，要么因?yàn)樵V訟費(fèi)用過高而無(wú)力承擔(dān)。農(nóng)民依法維權(quán)消耗了大量的財(cái)力、物力和精力，結(jié)果卻一無(wú)所獲。所以越來(lái)越多的農(nóng)民群眾在維權(quán)的道路上不再相信法律。

最后，部分黨政干部受傳統(tǒng)思維的影響比較大。封建時(shí)代，歷代王朝的更迭都是始于農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，終于農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，新中國(guó)成立后曾出現(xiàn)的“退社”風(fēng)潮也發(fā)生在農(nóng)民中間，所以，有些干部一直將農(nóng)民稱為“流民、暴民”，把他們看成是王朝更替的工具，他們害怕如果真正確定了農(nóng)民的主體地位后，這些農(nóng)民就會(huì)起來(lái)革命，從而危及黨和國(guó)家的統(tǒng)治，所以在法治層面，部分黨政干部設(shè)置重重阻力，讓法律無(wú)法真正成為為民服務(wù)的工具。

三、讓法律真正成為農(nóng)民的維權(quán)武器和真誠(chéng)信仰

依法維權(quán)的重要性已不容置疑，正如中共十八屆四中全會(huì)公報(bào)上著重強(qiáng)調(diào)的那樣：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。”[7]所以，黨和國(guó)家必須排除一切阻礙，讓法律真正成為農(nóng)民維權(quán)的武器。

（一）立法部門要健全和完善相關(guān)法律

應(yīng)著重從以下幾方面進(jìn)行努力：第一，對(duì)于有歧義的法規(guī)、法條，立法部門要進(jìn)行修訂，消除歧義。如，我國(guó)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將保持長(zhǎng)久不變。但是這一長(zhǎng)久不變是在本輪土地承包的30年承包期結(jié)束后生效還是在立法之日起就生效，筆者認(rèn)為對(duì)這一表述相關(guān)部門要進(jìn)一步明確。因?yàn)檫@一表述上的模糊就可能會(huì)極大地影響農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期投資的信心。第二，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的頻率較高的案件、事件中所涉及的糾紛、矛盾等，如若法律還沒有相關(guān)的法規(guī)或者相關(guān)法規(guī)還不夠規(guī)范、健全，立法部門都必須盡快完善以彌補(bǔ)當(dāng)前的法律空白。如上述的宅基地使用權(quán)的問題、成員權(quán)的界定問題等都是立法部門目前急需解決的問題。第三，對(duì)于涉及農(nóng)民重大利益的案件，立法部門應(yīng)加大對(duì)相關(guān)人員或單位的懲處力度，提高他們的違法成本。如對(duì)于農(nóng)民工工資拖欠問題，法律只是責(zé)令相關(guān)單位或個(gè)人在一定期限內(nèi)要將拖欠的農(nóng)民工工資發(fā)放給他們，只有在超出了這一期限后仍未發(fā)放農(nóng)民工工資時(shí)，司法部門才會(huì)追究其刑事責(zé)任。由于違法成本比較小，在有利可圖的情況下，有些單位或個(gè)人即使有錢也可能故意拖著工錢不發(fā)放。筆者認(rèn)為，立法部門可以對(duì)當(dāng)前法規(guī)做進(jìn)一步具體的規(guī)定：如果部門或單位出于牟利的目的故意拖欠農(nóng)民工工資，即使在法定期限內(nèi)補(bǔ)發(fā)上工資的也要遭受法律上的制裁，追究相關(guān)單位或人員的刑事責(zé)任并處罰金;對(duì)于由于不可抗力而導(dǎo)致相關(guān)單位或個(gè)人不能及時(shí)發(fā)放工資的，司法部門也應(yīng)責(zé)令其在一定期限內(nèi)將拖欠工資及時(shí)補(bǔ)發(fā)。最后，完善對(duì)干部政績(jī)考察的法律法規(guī)。在制訂相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，立法部門應(yīng)將側(cè)重點(diǎn)適當(dāng)向三農(nóng)領(lǐng)域傾斜，以改變某些地方干部單純追求GDP、將農(nóng)民視為暴民，“不注重農(nóng)業(yè)，只注重工業(yè)”的扭曲的政績(jī)觀。

（二）建立和健全農(nóng)村法律協(xié)會(huì)組織

由于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，而且在法律維權(quán)中又處于弱勢(shì)地位，因此需要有一個(gè)能為農(nóng)民說(shuō)話的組織，以增強(qiáng)他們?cè)诜删S權(quán)中的“話語(yǔ)權(quán)”。黨和國(guó)家應(yīng)注重農(nóng)村法律協(xié)會(huì)組織的建立和發(fā)展，給予他們更多的政策支持，司法部門也應(yīng)派遣部分專業(yè)人員入村服務(wù)，讓農(nóng)民在維權(quán)的道路上真正做到與其他群體相比所謂的起點(diǎn)平等，真正把法治教育納入國(guó)民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容。

（三）要真正保證司法部門的獨(dú)立性

這就要求黨政部門要學(xué)會(huì)“放權(quán)”與“限權(quán)”。即不屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事情就不要插手干涉，同時(shí)又要明確自己的權(quán)利范圍，以防越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院[3]。從制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置上減少權(quán)力干預(yù)。

最后，在制訂法律時(shí)，立法部門應(yīng)注重處理好法與人的關(guān)系。即在法律制定中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)民為本的原則，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，多深入農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研考察，多傾聽農(nóng)民的心聲，只要有利于農(nóng)民利益的想法、做法，立法部門都可以將其法律化，使法律能夠與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善，真正成為代表農(nóng)利益、維護(hù)農(nóng)利益的武器。

四、小結(jié)

當(dāng)今中國(guó)已進(jìn)入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的新階段，對(duì)于農(nóng)民問題尤其是權(quán)利缺失的問題，我們必須給予更多的關(guān)注與重視。只有真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)利的平等，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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收稿日期：2014-10-22

作者簡(jiǎn)介：馮紅偉（1989-），女，山東濟(jì)南人，2013級(jí)碩士研究生，從事馬克思主義中國(guó)化研究;耿向亮（1990-），男，山東濟(jì)南人，2014級(jí)碩士研究生，從事科學(xué)社會(huì)主義研究。

（責(zé)任編輯：宋 佳）