簡(jiǎn)論如何提高地方立法質(zhì)量

摘 要：目前哈爾濱市的立法工作已經(jīng)取得很大成績(jī)，樹(shù)立了以民生為導(dǎo)向的立法目標(biāo)，拓寬了民主立法的途徑，設(shè)立了立法專家?guī)臁．?dāng)然還暴露出地方立法的一些問(wèn)題，比如缺乏一定的地方性、操作性、技術(shù)支持和監(jiān)督性。以后的地方立法應(yīng)該處理好和上位法的關(guān)系，突出地方的特色，使地方立法更有操作性，建立立法評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方立法;立法質(zhì)量;立法評(píng)估

中圖分類號(hào)：D92 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2014）35-0089-02

2010年，全國(guó)人大常委會(huì)宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。我國(guó)的法律體系已經(jīng)建立，中國(guó)的法治建設(shè)完成了有法可依的階段，在中國(guó)的法治史中完成了里程碑的建設(shè)。整個(gè)中國(guó)法律體系的建設(shè)已經(jīng)從整體數(shù)量的建設(shè)向提高質(zhì)量的建設(shè)轉(zhuǎn)變。如何將粗放化型立法向精細(xì)化立法轉(zhuǎn)變，如何提高法律實(shí)施的質(zhì)量是我們今后一段時(shí)間法律工作者在法律構(gòu)建中的重中之重。哈爾濱的立法情況基本和全國(guó)的立法情況相同，但又具有很多地方特色。哈爾濱市每一年都針對(duì)城市發(fā)展，社會(huì)管理，及突出問(wèn)題制定立法規(guī)劃，制定相應(yīng)立法。僅2013年就正式立項(xiàng)的地方法律有14項(xiàng)，預(yù)備立項(xiàng)的地方法律有9項(xiàng)，調(diào)研的地方法律項(xiàng)目有9項(xiàng)。龐大的地方法律體系建立，需要完整的立法規(guī)劃，精準(zhǔn)的立法技術(shù)和完備的立法程序，但是就考量立法質(zhì)量，發(fā)揮法律的作用。我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)我市的立法還存在一些問(wèn)題。比如，地方立法和中央立法相沖突，地方立法民意參與途徑不暢，立法缺乏技術(shù)保障等問(wèn)題。我們認(rèn)為應(yīng)該追根索源，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

一、哈爾濱市地方立法現(xiàn)狀

近兩年來(lái)，市政府堅(jiān)持立法為民，突出立法重點(diǎn)，主動(dòng)回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需立法解決的重大問(wèn)題，共制定地方性法規(guī)20部、修改20部、廢止6部，完成全國(guó)人大和省人大交付征求意見(jiàn)的法律法規(guī)草案45部。

（一）制定以民生為導(dǎo)向的地方立法

近年來(lái)，哈爾濱市政府緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，審議出臺(tái)了一批重要民生法規(guī)。為保障城市飲用水源地安全，審議出臺(tái)了《哈爾濱市西泉眼水庫(kù)飲用水源保護(hù)條例》，審議通過(guò)了《哈爾濱市磨盤山水庫(kù)飲用水源保護(hù)條例》。為緩解群眾出行難，增強(qiáng)城市道路通行能力，審議出臺(tái)了《哈爾濱市城市道路管理?xiàng)l例》、《哈爾濱市城市公共汽車電車輪渡船客運(yùn)管理?xiàng)l例》和《哈爾濱市城市出租汽車管理?xiàng)l例》。為構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，審議出臺(tái)了《哈爾濱市職業(yè)介紹和勞動(dòng)用工條例》以及《哈爾濱市勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》。作為全國(guó)首批7個(gè)控?zé)熢圏c(diǎn)城市之一，積極兌現(xiàn)承諾，審議出臺(tái)了《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》，成為全國(guó)首個(gè)制定此類地方性法規(guī)的城市。

（二）拓寬民主立法的途徑

市委市政府實(shí)行開(kāi)門立法、廣納民意，不斷提高人大代表和人民群眾的立法參與度。在法規(guī)立項(xiàng)和草案審議階段，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)，建立立法聯(lián)系點(diǎn)，開(kāi)通立法熱線電話，開(kāi)設(shè)立法網(wǎng)絡(luò)專欄等多種形式征求意見(jiàn)。去年一年就圍繞養(yǎng)犬管理、城市道路管理、節(jié)約用水管理等立法項(xiàng)目，赴各區(qū)、縣（市）召開(kāi)了40余個(gè)座談會(huì)和12個(gè)專家論證會(huì)，直接聽(tīng)取基層行政管理部門、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、施工單位等不同主體的意見(jiàn)。

（三）設(shè)立立法專家?guī)欤ＷC地方立法質(zhì)量

為進(jìn)一步提高立法的科學(xué)化水平，組建立法咨詢專家?guī)欤浞职l(fā)揮專家在地方立法中的積極作用;著力構(gòu)建開(kāi)放型多元化的法規(guī)起草機(jī)制，在《哈爾濱市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》制定過(guò)程中，委托省政法管理干部學(xué)院起草，有效提升了法規(guī)的公平程度;對(duì)《哈爾濱市城市節(jié)約用水條例》進(jìn)行立法后評(píng)估，為建立科學(xué)的立法評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行了有益探索。常委會(huì)還大膽開(kāi)展創(chuàng)制性立法，在全國(guó)率先制定了《哈爾濱市政府績(jī)效管理?xiàng)l例》，促進(jìn)了責(zé)任型、服務(wù)型和法制型政府建設(shè)。同時(shí)，為配合《監(jiān)督法》、《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系目標(biāo)，常委會(huì)對(duì)現(xiàn)行的地方性法規(guī)開(kāi)展了三次集中清理，確保了其合法性。

二、當(dāng)前我市地方立法中存在的主要問(wèn)題

（一）地方立法缺乏地方性

哈爾濱市地處祖國(guó)的東北，有著獨(dú)特的人文環(huán)境和民族習(xí)慣，特定地區(qū)性質(zhì)要求地方政府制定的地方性法規(guī)首先應(yīng)該體現(xiàn)的是地方特色。而在實(shí)踐中本市的很多地方法規(guī)都是對(duì)中央立法的沿襲，缺乏地方性。而地方立法就是要充分體現(xiàn)本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地方民族風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳統(tǒng)環(huán)境等特色，符合本地區(qū)的實(shí)際。

（二）地方立法缺乏操作性

法律的生命是執(zhí)行。我們制定的法律不是要束之高閣，而是要被引用到我們的日常生活當(dāng)中，只有這樣的法律才是具有操作性的法律。而當(dāng)前哈爾濱的地方立法有時(shí)為了滿足立法的完整性以及同上級(jí)法的一致性，失去了可操作性。比如體現(xiàn)在：一是法律條文過(guò)于籠統(tǒng)。地方立法中很大一部分是對(duì)上級(jí)立法的地方化，對(duì)上級(jí)立法的本地化解釋。可哈爾濱地方立法中還存在條文原則化，和上級(jí)法原文照抄，沒(méi)有解釋功能，沒(méi)有操作性。二是宣傳性、號(hào)召性條文多，實(shí)質(zhì)性、操作性條文少。立法精神、立法原則應(yīng)該更多的體現(xiàn)在上位法中，作為地方立法應(yīng)該更多的“接地氣”，便于操作。三是存在超前立法。法律具有穩(wěn)定性的特點(diǎn)。但我們不能為了保證少立法，就不適當(dāng)?shù)某傲⒎ǎ霈F(xiàn)有的實(shí)際承載能力的立法。全國(guó)各地方發(fā)展環(huán)境不同，立法應(yīng)該為本地方的發(fā)展服務(wù)。超前立法違背立法的目的，無(wú)法在實(shí)際中操作。

（三）地方立法缺乏技術(shù)支持

就哈爾濱的立法程序中，大多是由人大或者政府就本地區(qū)的發(fā)展要求提出立法規(guī)劃，再委托給相關(guān)的行業(yè)或者主管部門，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行立法調(diào)研，擔(dān)任立法起草工作。可這些立法工作人員大多是人大或者政府法制辦的公職人員，每個(gè)人都有自身的研究方向，但對(duì)不同的立法需求，更多的是從法理角度規(guī)范立法工作。這樣就失去了特定領(lǐng)域立法的專業(yè)性，我們不能要求我們的立法工作者都是“萬(wàn)金油”，各行各業(yè)全都懂。所以，法律制定的技術(shù)性缺乏支持。如果再加上有些立法工作者的責(zé)任心不強(qiáng)，就更不能保證立法的質(zhì)量了。

三、提高地方立法質(zhì)量的對(duì)策分析

（一）處理好上位立法和地方立法的關(guān)系

地方立法要與國(guó)家立法保持一致，不得違反上位法，這是立法的基本原則。在哈爾濱的實(shí)踐立法中，有時(shí)為了保證一致性，全盤照抄，缺少地方特色;有時(shí)為了規(guī)避國(guó)家要求，改變立法原意。在筆者看來(lái)，地方立法和中央立法保持一致，首先，要保證立法精神和立法原則的一致性。立法精神是創(chuàng)建一部法律的靈魂，中央立法的作用就是確定這一領(lǐng)域立法的目的，樹(shù)立這個(gè)靈魂。因此，地方立法必須在立法精神和立法原則上和中央保持高度的一致。其次，地方立法應(yīng)該著眼于對(duì)中央立法的解釋和地方的本土化，使中央的精神和地方的實(shí)際相結(jié)合。避免上位法和下位法之間的沖突，強(qiáng)化法制統(tǒng)一的觀念。

（二）地方立法要符合本地區(qū)的實(shí)際情況

地方立法的主要職能是服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，符合地方發(fā)展的實(shí)際需要，也只有符合地方實(shí)際情況的立法才具有真正的生命力。地方立法是地方政府運(yùn)用法律調(diào)整社會(huì)秩序的手段之一。

所謂立法地方性就是提高地方立法的針對(duì)性，使法律的設(shè)定針對(duì)地方實(shí)際。提高針對(duì)性就是要提高地方立法的空間針對(duì)性，時(shí)間針對(duì)性以及限度針對(duì)性。首先，地方立法的空間針對(duì)性就是要讓地方的立法需求和地方的立法權(quán)限，找到交集，交集就是解決問(wèn)題的空間，空間確定的越準(zhǔn)確，法律制定的就越有針對(duì)性。其次，地方立法的時(shí)間針對(duì)性。目前處于改革的攻堅(jiān)期，社會(huì)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，法律制定的時(shí)間針對(duì)性就是立法要選好時(shí)機(jī)。實(shí)際問(wèn)題越突出的，就是法律越需要調(diào)整的。法律制定時(shí)機(jī)準(zhǔn)，就能起到事半功倍的效果。避免超前立法和法律滯后。最后，地方立法的限度針對(duì)性。地方立法要掌握好尺度。法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系，但絕不是萬(wàn)能的，事無(wú)巨細(xì)的立法可能導(dǎo)致的就是政府職能對(duì)社會(huì)生活的過(guò)度干預(yù)，這樣就對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了反作用。從這個(gè)意義上說(shuō)，地方立法要控制好立法的限度，要懂得立法，也要懂得不立法。只有將本地方的主要問(wèn)題體現(xiàn)在法律中，法律才能真正的為社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序服務(wù)。

（三）建立立法評(píng)估體系

考量立法質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是看法律的實(shí)施情況，主要是考查法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的范圍和守法、執(zhí)法、司法的法律成本和法律效率。所謂的立法質(zhì)量就是考查立法后的實(shí)施情況及立法目的的實(shí)現(xiàn)情況，這就是立法評(píng)估辦法。可以說(shuō)立法評(píng)估是當(dāng)前全世界各國(guó)紛紛采用的考量立法質(zhì)量的最好的辦法。那么就立法評(píng)估工作，我國(guó)開(kāi)展的也很早，不管是理論探討還是試點(diǎn)探索都取得了很大的成績(jī)。就我們哈爾濱而言，立法評(píng)估工作最早開(kāi)始在2008年。2008年1月哈爾濱市政府頒布了《哈爾濱市政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》。先后對(duì)《哈爾濱市節(jié)約能源辦法》、《哈爾濱市蔬菜質(zhì)量安全管理暫行辦法》、《哈爾濱市土地儲(chǔ)備辦法》、《哈爾濱市城市內(nèi)河管理辦法》、《哈爾濱市酒類專賣管理辦法》等地方法律進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估工作在取得成績(jī)的同時(shí)也暴露了一些問(wèn)題，在今后我們應(yīng)該著力于從以下幾個(gè)方面予以改進(jìn)。

1.確立立法評(píng)估的主體。在哈爾濱立法評(píng)估工作已經(jīng)展開(kāi)，并且取得很大的成果。但就目前已經(jīng)形成的法律評(píng)估報(bào)告而看，每次對(duì)立法的評(píng)估都是由政府部門就要評(píng)估的法律的專項(xiàng)性專門的組織相關(guān)人員進(jìn)行評(píng)估。這樣做的結(jié)果，使得法律評(píng)估的具有專業(yè)性和針對(duì)性，可弊端是造成法律評(píng)估工作的臨時(shí)性，失去法律評(píng)估的長(zhǎng)遠(yuǎn)性的作用。因此，在本市就保證立法質(zhì)量，應(yīng)該將法律評(píng)估常態(tài)化。應(yīng)該更好發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，在人大下設(shè)專門的法律評(píng)估部門，有專職法律人員構(gòu)成，就特定專業(yè)部門性法律可以外聘專業(yè)技術(shù)人員兼職參與法律評(píng)估工作。

2.確定立法評(píng)估的內(nèi)容。針對(duì)哈爾濱已經(jīng)完成的法律評(píng)估案例，就法律評(píng)估的內(nèi)容主要集中在合法性、合理性、協(xié)調(diào)性等內(nèi)容的評(píng)估。除此之外，還更應(yīng)該注重在法律實(shí)施的實(shí)效性。其一，法律制定之初所依據(jù)的社會(huì)環(huán)境是否已經(jīng)改變，法律所調(diào)解的社會(huì)問(wèn)題是否已經(jīng)改變。其二，法律的實(shí)際可操作性。法律制定的生命就在于執(zhí)行。法律頒布至今，有多少問(wèn)題通過(guò)這部法律予以解決。法律所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)什么時(shí)候能夠執(zhí)行。法律的實(shí)際操作性是評(píng)估的重要內(nèi)容。其三，法律施行是否達(dá)到立法預(yù)期。每一部法律的出臺(tái)都是有一定的預(yù)期，通過(guò)一段時(shí)間的施行，要通過(guò)評(píng)估檢測(cè)是否達(dá)到當(dāng)初的立法預(yù)期。其四，法律責(zé)任的規(guī)定是否適當(dāng)。法律制定的目的是教育和懲戒。法律責(zé)任的確定是達(dá)到法律目的的重要途徑。法律責(zé)任的適當(dāng)也是考察法律實(shí)效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。由此以達(dá)到評(píng)估的真正目的，檢測(cè)法律的實(shí)效性。

3.立法評(píng)估后的保障實(shí)施。通過(guò)立法評(píng)估，形成立法評(píng)估報(bào)告。如何使用評(píng)估報(bào)告，實(shí)踐中的做法千差萬(wàn)別。立法評(píng)估工作在評(píng)估主體對(duì)立法情況的實(shí)施原則、程序、內(nèi)容、方法進(jìn)行評(píng)估后，評(píng)估工作結(jié)束。并不代表評(píng)估的目的實(shí)現(xiàn)。評(píng)估的目的是通過(guò)對(duì)運(yùn)行一段時(shí)間的法律進(jìn)行立法后評(píng)估，對(duì)法律的運(yùn)行情況以及存在的問(wèn)題提出科學(xué)的評(píng)估意見(jiàn)，保證法律在今后的運(yùn)行中及時(shí)修改或者廢止，保證法律制定時(shí)的立法目的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)立法后評(píng)估結(jié)論，應(yīng)該仔細(xì)分析，依照程序，該改的及時(shí)改，該廢的盡快廢，保證立法的質(zhì)量。立法后評(píng)估，就是立法工作的“回頭看”，我們的立法機(jī)關(guān)不僅要關(guān)注立法，更應(yīng)該關(guān)注法律實(shí)施。

收稿日期：2014-10-08

作者簡(jiǎn)介：張海浴（1978-），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事法治建設(shè)研究。

（責(zé)任編輯：許廣東）