中國宅基地制度改革的難點及突破

摘 要：中國采取的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，賦予宅基地對農(nóng)民的保障性功能。城市化顯化了宅基地的財產(chǎn)性價值，倒逼著宅基地制度的改革。宅基地制度改革的難點是：改革的不配套使得農(nóng)房、宅基地的福利保障屬性與財產(chǎn)性屬性難兼顧。改革要突破，必須將“長期、全局”和“短期、局部”的改革結合。

關鍵詞：宅基地;改革;保障性功能

中圖分類號：F301 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0081-02

一、宅基地制度形成的背景

國家采取的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，賦予宅基地對農(nóng)民的保障性功能。新中國獲得政治獨立之初，面對朝鮮戰(zhàn)爭、國外的封鎖禁運及戰(zhàn)爭威脅，迫切需要解決經(jīng)濟獨立、國防安全問題，這是當時國家的主要發(fā)展目標。沒有強大的工業(yè)，就沒有強大的國防，國家的安全和統(tǒng)一就會受威脅。但在百年來飽受戰(zhàn)亂之苦和列強入侵的農(nóng)業(yè)大國里，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉型的原始資本從何而來？這就需要實施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以實現(xiàn)趕超。即依靠農(nóng)業(yè)的剩余來優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，尤其是重工業(yè)。統(tǒng)購統(tǒng)銷、初級社、高級社、人民公社制度等各種制度陸續(xù)產(chǎn)生。這些政策對我國工業(yè)的迅速發(fā)展起到了重要的作用，不過也催生了嚴重的城鄉(xiāng)二元福利問題：在農(nóng)村，以土地作為農(nóng)民的社會保障;在城市，國家為居民提供福利保障。

改革開放以來，雖然已很少提趕超戰(zhàn)略，但國家由政府主導、干預經(jīng)濟發(fā)展，實行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的模式，沒有發(fā)生根本改變。較之改革前，三十多年來的趕超戰(zhàn)略以地方政府政績競爭的形式存在。在該模式下，政府的財政支出仍有明顯的“重生產(chǎn)，輕民生;重城市，輕農(nóng)村”偏向，政府對農(nóng)民的社會保障支出仍嚴重不足。政府對農(nóng)民的這種虧欠越多，意味著農(nóng)村土地的保障性越有必要。當前宅基地制度可簡單歸結為：宅基地集體所有;集體內成員無限期無償使用;一戶一宅;集體內有限流轉，不允許賣給集體外成員;不能抵押、擔保;只能用于建房自住等。這些政策背后體現(xiàn)宅基地針對農(nóng)民而非市民的“保底型”福利保障特性。

二、宅基地制度改革的必要性

城市化進程顯化了宅基地的財產(chǎn)性價值，倒逼著宅基地制度的改革。城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、人口向城鎮(zhèn)集中的過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。1978—2013年，中國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。但我國的城鎮(zhèn)化水平才剛起步，2013年，常住人口城鎮(zhèn)化率只有53.7%。戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國接近的發(fā)展中國家的60%的平均水平。①在全國范圍內，各省每年的建設用地需求只能滿足50%左右，因而如果當前的用地政策不變，城市建設的“缺地”現(xiàn)象還將持續(xù)多年，這使得農(nóng)村土地，尤其是宅基地的市場價值大幅提升。而當前的宅基地制度對宅基地和農(nóng)房的用途、流轉、抵押、擔保等都做了嚴格限制。無論對于城郊農(nóng)民，還是對遠郊入城打工農(nóng)民而言，這些限制使得宅基地和農(nóng)房的價值難以合法地實現(xiàn)，導致小產(chǎn)權房、違法出售、一房多賣、抵押等違法現(xiàn)象的發(fā)生，這對宅基地制度的改革形成了倒逼，凸顯了宅基地制度改革的必要性。

三、宅基地制度改革的難點

農(nóng)村土地制度的改革，主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)營建設性用地、承包地、宅基地。三者改革的難度是逐次遞增的。黨的十八屆三中全會《決定》規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。②這一改革是相對成熟的。在承包地方面，《決定》指出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變……賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。②這種改革的不足之處是未處理好效率與公平的關系，偏重前者而較少顧及后者。因為自2006年以來國家已取消農(nóng)業(yè)稅，種地不需要交承包費，種植某些作物還有國家補貼，承包地已失去了“承包”的色彩，成為農(nóng)民的一種福利。既然如此，土地就該均分。但“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系長久不變”的規(guī)定，使得該權利的獲得必須在2028年之后才有可能執(zhí)行（1998年實施了新一輪的土地承包，承包期為30年）。

關于宅基地制度的改革，《決定》的表述是：保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道[2]。可見其改革非常謹慎。宅基地制度的改革難點是：各種改革的不配套使得農(nóng)房、宅基地的福利保障屬性與財產(chǎn)性屬性難以兼顧。具體而言包括以下內容。

宅基地對農(nóng)民具有重要的福利保障功能，這幾乎是以往宅基地制度安排的主基調。宅基地制度在演進的過程中，一直服從于國家的總體戰(zhàn)略和政府職能。制度系統(tǒng)是分層次的。制度系統(tǒng)的層次性指一個制度系統(tǒng)的各項制度從總體上構成一個層級系統(tǒng)，其中一些是最基本的制度，其他制度由其衍生而來，也可稱為派生制度[1]。基本的制度對其他制度具有統(tǒng)領作用。就本文分析的問題而言，國家發(fā)展戰(zhàn)略以及與此相伴的政府職能是基本的制度，而宅基地制度則是其派生制度。作為派生制度的宅基地制度對國家發(fā)展戰(zhàn)略這一基本制度有很強的依附性。當前的農(nóng)村宅基地制度是以往趕超戰(zhàn)略、計劃經(jīng)濟以及改革開放三十多年來的新型非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物。

在該過程中，農(nóng)村的宅基地制度與戶籍制度、福利制度等其他派生性制度是互補地作為有機整體而存在的。宅基地制度改革之所以遲遲沒有進展，是因為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，從而政府的職能沒有發(fā)生根本變化，使得與以往趕超戰(zhàn)略、計劃經(jīng)濟時代相配套的福利制度、戶籍制度改革等沒有取得突破，幾種制度改革的協(xié)同性存在問題。因此整體發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展的路徑依賴性，以及由此引發(fā)的政府職能的扭曲是宅基地制度難改革的大背景，而諸多派生性制度改革的協(xié)同性不足，則加大了宅基地制度改革的難度。

四、宅基地制度改革的突破點

由于宅基地制度改革事關國家的安全穩(wěn)定，因此改革不能在短期內一步到位。改革的突破要將“長期、全局”的改革和“短期、局部”的改革加以結合。

“長期、全局層面”的改革主要是國家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能的轉型，以及社會保障制度、戶籍制度等配套的改革。宅基地制度對國家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能有明顯的依附性，是對趕超、非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略下政府社會性職能缺位的彌補。因此，發(fā)展戰(zhàn)略轉型和政府職能轉變，是宅基地制度改革的前提。宅基地制度所賦予宅基地的保障性功能，在我國實施趕超戰(zhàn)略的初期，在保證工業(yè)化的原始資本來源，實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國逐步建立起世界制造大國的地位，我國綜合國力的提高，趕超戰(zhàn)略、非均衡戰(zhàn)略應該退出歷史的舞臺。宅基地制度改革的大方向是市場化。市場化的前提是剝離宅基地的福利保障功能，使農(nóng)房和宅基地使用權的財產(chǎn)功能獨立化。該前提實現(xiàn)的關鍵點是發(fā)展戰(zhàn)略轉型以及政府職能完成向社會性職能的轉變，原因是：在政府的社會性職能下，農(nóng)民基本的社會保障會不依賴于宅基地而得以實現(xiàn);當政府的社會性職能不再缺位時，宅基地制度對政府職能的依附性便大為減弱，從而宅基地的市場化改革便會既順利，又順理成章。要實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的轉型和政府職能的轉變，尤其需要劃清政府與市場的關系，理順中央和地方的財權事權關系，改善中央對地方的考核評價體系，將人民對黨政工作績效的評價納入干部工作的考核體系中，使各級政府致力于各種公共物品的提供，創(chuàng)造好的軟硬件發(fā)展環(huán)境。

在配套制度的改革方面也要整體協(xié)同推進。福利制度方面，應逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本福利的均等化，實現(xiàn)由土地的局部保障向全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會保障轉變。農(nóng)村宅基地制度的改革既要為城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供空間，又要注重對農(nóng)民宅基地權益的保護。宅基地制度改革應在理順征地價格的基礎上，逐步形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，這樣可以實現(xiàn)從土地保障向現(xiàn)代社會保障制度的轉變。國際經(jīng)驗也表明，城市化加速時期，往往是傳統(tǒng)土地保障制度向現(xiàn)代社會保障制度的過渡時期，這一過渡對化解城鄉(xiāng)的各種社會矛盾具有重要作用。過渡之所以可能，是因為該時期往往是國家經(jīng)濟實力強大，從而社會保障供給能力最強的時期。我國目前也處于城市化的加速階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村不應僅停留于口頭上，在全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會保障的資金籌集方面，城市化過程中的土地增值收益是重要的方面。至于戶籍制度改革，難點不在于人民身份的轉變，關鍵在于戶籍身份權背后所附著的各種福利。因此在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本福利制度改革逐步完善的基礎上，戶籍制度改革是水到渠成的事情，屆時戶籍制度可以代之以“居住登記制”。

“短期、局部”的改革指在“長期、全局”的改革并未完成情況下，地方在現(xiàn)有制度框架內的創(chuàng)新。例如，在當前國家允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價的背景下，針對我國2.5億畝的農(nóng)村建設用地中，70%以上是宅基地，經(jīng)營性建設用地只占10%的現(xiàn)狀，可探索將節(jié)約的宅基地納入集體經(jīng)營性建設用地的規(guī)劃范圍內，緩解城市化發(fā)展的空間約束。另外，應鼓勵地方探索“以宅基地改革的財產(chǎn)性增值彌補土地的保障性功能”的多種實現(xiàn)形式，在短期內、局部的范圍內兼顧宅基地的財產(chǎn)性功能和保障性功能。

參考文獻：

[1]肖綺芳.農(nóng)地制度與農(nóng)民社會保障制度整體性變遷研究[M].長沙：湖南人民出版社，2010.

收稿日期：2014-10-27

作者簡介：張日波（1982-），男，山東青島人，講師，博士，從事經(jīng)濟思想史、發(fā)展經(jīng)濟學研究。

（責任編輯：宋 佳）