我國新型城鎮化分析：基于社會保障體系的視角

摘 要：我國城鎮化進程盡管取得一定成就，但與新型城鎮化目標之間仍存在一定差距。在發展中仍存在諸多問題，與農村居民生活關系最為緊密的社會保障問題則是城鎮化發展中的關鍵，基本生活保障不能得到解決，其他發展都會缺乏最原始的動力。“新型城鎮化”提出要以“人”為本的發展目標，仍需借力社保體系所提供的保障。

關鍵詞：新型城鎮化;新社會保障體系;推拉力模型

中圖分類號：D632.1 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0068-02

一、中國農村城鎮化發展現狀

（一）中國城鎮化發展現狀

“城鎮化”一詞官方首次采用始于1999年中共第十五屆四中全會，但實際上中國的城鎮化已進行了數十年。據統計，截至2013年，城鎮常住人口從1978年的1.7億人增加到7.3億人，城市數量增加近三倍，建制鎮數量增加近十倍，常住人口城鎮化率從17.9%增長到53.7%。城鎮化進程的快速推進，實現了農村勞動力的合理轉移，大大提升了城鄉生產要素配置的效率，為社會結構的進一步變革夯實基礎[1]。盡管如此，我國當前53.7%的常住人口城鎮化率，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，與人均收入相近的發展中國家60%的平均水平也還存在一定差距，我國城鎮化有待進一步發展。

（二）新型城鎮化的提出

政府于2014年編制了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》），提出新型城鎮化的概念及其核心，并提出了新型城鎮化的發展目標是“要將常住人口城鎮化率提升到60%左右，戶籍人口城鎮化率提升到45%左右，將戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2百分點左右”，明確了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務。

國務院總理李克強提出要擴大內需以推進以人為核心的新型城鎮化。《規劃》指出要“合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”[1]。此外，李克強總理在工作報告中提到當前城鎮化的工作中心是解決好“三個1億人”問題——“促進約一億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”[2]。

政府逐漸強化城鎮化中“人”的重要性，這與以往城鎮化側重于經濟層面的發展有較大不同，這個變化可以說是城鎮化發展到一定階段的正確轉變和必然趨勢，這將在一定程度上協調政府與民眾之間的關系，將城鎮化發展中的推力與拉力結合，轉變城鎮化發展的模式，創造更大的前進動力。

二、城鎮化中的民眾保障困境

（一）我國社會保障體系發展現狀

我國的社會保障體系在國家宏觀政策控制、金融機構大力支持、地方政府積極響應的大背景下，經過這幾十年的發展，社保所涵蓋的內容與實施的方式已經越來越成熟、越來越契合農村居民的需要，改善了農村居民的生活狀況，為我國農村城鎮化進程的推進打下了堅實的基礎。除此以外，例如，“教育福利制度”等指向性較強的社會性政策也在保障了居民基本生活能力的基礎上，為農村地區的人口流動、就業結構、區域型經濟發展情況等各個方面提供了極為優惠的便利條件，無形中再次加快了農村城鎮化的發展速度。

（二）社會保障體系具體問題

1.認知偏差

農村居民對社會保障的認知存在一定偏差，參保意識淡薄，積極性不高，并且由于信息不對稱，經常出現逆向選擇問題。社保政策在農村的接受程度和普及程度遠遠不夠，信息的封閉性導致對這社保資金運作規則不了解的農村居民很難接受這種“自我不可控”式的財產管理方式;此外，一些年紀較輕，經濟條件較好的農民覺得自己得病概率低，沒有參保的必要性。

2.基礎資源問題

農村整體基礎設施建設尚不完善，各方面服務體系較為落后，人才方面存在較大缺口，發展條件有限。農村的醫療資源短缺，技術落后，設備陳舊，人才缺乏，無法滿足日益增長的醫療水平需求;農村的教育發展條件較為有限，與城市或外界學校的交流與合作較少，所以其設施資源、教師資源等均無法得到有效的保障。

3.資金問題

資金問題主要表現為幾個方面：第一，籌資難、數額低，導致這部分費用在一定程度上轉嫁到了百姓身上，社保門檻便隨之提升，居民參保能力受限;第二，社保資金缺乏科學的運作。以養老保險為例，我國養老基金注重安全性，因此在基金的渠道和使用上相對保守，具體表現為投資渠道狹窄，投資形式單一，這樣的運作策略造成的結果是養老基金運營收入少、增值慢，致使農民參保積極性受到一定的消極影響。

4.政策標準模糊

政策標準模糊主要表現在制度條例的標準模糊和政策實施主體的界定模糊。以五保供養制度為例，雖然五保供養制度根據年齡、能力進行細分，卻缺乏準確的界定說明，定性指標難以量化，造成很多本該享受五保供養制的人被排斥在政策保護范圍之外，造成更大的社會不公平;另一方面，政策實施主體的界定模糊。最新五保供養工作條例規定：農村五保供養資金在地方人民政府財政預算中安排[3]。這意味著五保對象將被納入國家保障的制度體系中，中央直接保證政策落實，但政策供給主體的轉移使得責任分配不明，容易產生銜接問題。此外，普適性的中央法規在農村的契合度不高也會在一定程度上影響政策效率。

5.程序煩瑣

社保程序煩瑣成為不少民眾不愿意參保的原因，根據農村居民反映，經常出現因手續過于復雜繁瑣而中途放棄參保的情況。參保手續多，受保結算和報銷過程繁瑣，城鄉保障條件不同，外出打工人員由于居住地與報銷地不同，其報銷極為不便，這部分人員是城鎮化發展的生力軍，其社會保障不能得到解決，將對城鎮化發展造成一定的阻礙。

三、新型城鎮化中的新社會保障體系構想

（一）新社會保障體系的框架構想

要解決社會保障在城鎮化進程中的問題，首先要構建起一個較為科學的社會保障體系，才能有的放矢。社會保障政策至今都沒能形成一個較為系統的體系，所以政策落實、立法監管、制度完善、供需匹配等都易出現無序狀態，所以構建一個較為全面、系統的社會保障體系勢在必行，新社會保障體系格局構想如下。

第一層：五保供養制

第二層：養老保險、新醫療合作制度

第三層：新福利政策（就業福利政策、地方企業福利政策、教育福利政策）

（二）新社會保障體系層次邏輯

首先，將“五保供養制”作為社會保障體系的基礎。因為五保供養制直接關系到農村居民的生存問題，根據馬斯洛“需要層次理論”，五保供養制對應保障金字塔的底層。五保對象是我國農村困難群體中最困難、最需要特殊照顧的人群。如果不切實解決農村五保供養問題，農村向城鎮的轉型也就無從談起。農村五保供養制度作為一種社會救助制度，是農村社會的最后一道安全網，是保障農村居民生活、維護農村向城鎮體制平穩轉型的基礎。

其次，第二層涉及的主要內容為“養老保險”和“新醫療合作制度”。這兩點一個從經濟的視角出發、一個從醫療健康的角度出發，最終關心的、保障的是人們最基本的生命、生活問題。在第一層的生存問題已解決的基礎上，第二層的主要意義就是在確保農村居民生活的安全、健康和穩定。

針對當前農村人口結構中老年人居多的現象，該政策不僅能為農村老年人提供基本生活保障，縮小城鄉差別，打破城鄉的二元經濟結構，還可以促進消費、拉動內需，保持鄉村經濟的持續健康發展，在社會總資源相對緊缺的情況下達到資源利用的最大化。而完善的醫療保障體系的建立則確保醫療資源的有效流動，解決了城鄉間醫療資源分配不均而產生的供需矛盾，使農村居民的生命安全有了更加可靠的保障，加快農村城鎮化的進程。

前兩層的政策主要通過政府的強硬政治經濟手段，推動農村的城鎮化進程，強制性帶動鄉村結構的轉型。而第三層次則主要圍繞“拉力”端展開，力求通過全面、完善的福利政策去吸引農鎮人民主動走出農村融入城鎮，著力在于“人口的城鎮化”。通過多方位的優惠去加快農村與城鎮間的融合速度，加強兩方的交流溝通，最終完成對于城鎮化進程的促進效果。

對于轉移到城鎮的農村剩余勞動力而言，只有實現了就業的城鎮化，農村居民才能真正實現身份的轉變，才能進一步促使城鎮區域面積的擴大。而教育資源則一直是吸引農村年青一代人口最有效的途徑，配合著并行的“地方企業優惠”的相關政策，三管齊下，在解決了農村人口進城之后可能出現的問題的同時拉動了農村居民對于城市資源的渴望程度，達到了反向拉動的效果。

需要說明的是，地方企業福利政策分為兩個部分，一部分是對于企業員工的基本社會保障政策，另一部分則是針對企業本身的政策，將作為新社保體系構建的輔助政策跟進，通過構建政府、地方企業、百姓三個維度的架構，來統籌資金運作，形成內部供需匹配以提升資金的運用效率。具體來說，政府向經篩選的地方企業提供擔保以解決其融資難問題，地方性企業參與社保基金中一部分資金的投入作為回饋，將社保資金分散成三部分承擔，即政府財政支出、企業資金投入、參保居民的自我投入，將資金的投入轉移，分散資金投入壓力。與此同時，社會保障的推廣與企業的營銷相結合，有助于節省政府宣傳社保的成本，同時企業能夠借此拓寬影響范圍、樹立企業形象，相輔相成。

四、結論

我國城鎮化以往的發展重心是發展農村經濟，從基礎設施建設到企業實業投資，多從政府單方面供給出發，以“推力”為主導發展城鎮化。而城鎮化發展到現在，在民與政之間產生了一些供需不匹配的情況，導致城鎮化的發展停滯，從民眾的角度出發在社保角度存在的一些供需不協調的問題亟待解決。所以本文從社會保障制度的角度出發，分析農村居民最切身的需求，發現供給與需求不匹配的地方，構建新型社保體系，將發展主體轉變為民政雙方共同投入，將“拉力”與“推力”有機結合，利用第三方的引入形成“三角結構”以分散風險與壓力，從而從根本上有效解決城鎮化進程中出現的供需矛盾，推動城鎮化的發展。

參考文獻：

[1]中共中央國務院.國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）[EB/OL].新華網，2014-03-16[2014-10-29].

[2]2014年政府工作報告[EB/OL].人民網，2014-03-05[2014-

10-29].

[3]農村五保供養工作條例（國務院令第456號）[EB/OL].人民網，2006-01-26[2014-10-29].

[4]李，吳淑景.城鎮化進程中農村金融服務需求分析[J].經濟研究導刊，2012（6）.

收稿日期：2014-10-13

作者簡介：陳瀟霖（1994-），男，福建漳州人，本科生，從事管理、營銷、金融研究;王世軍（1993-），男，北京人，本科生，從事管理、營銷、金融研究;汪芳舟（1995-），女，湖南岳陽人，本科生，從事管理、營銷、金融研究。

（責任編輯：田 苗）