蘭州城區流動攤販治理問題的調查與思考

摘 要：城市流動攤販的管理，是困擾城市管理行政執法的一大難題。如何化解城管執法與流動攤販之間的矛盾，已成不可回避的問題。基于對蘭州城區流動攤販治理基本狀況的調查，分析探討應對蘭州流動攤販執法管理的對策如下：加強市場建設，以疏為主，引攤入巷;取消圍堵政策，建立分類管理長效機制;探索試行攤販自治管理新模式。

關鍵詞：流動攤販;城管執法;治理

中圖分類號：D631.4 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0065-03

隨著甘肅省城市規模的擴大，遍布城區大街小巷的流動攤販屢禁不止，成為新聞媒體曝光和社會聚焦的熱點，同時也成為城管執法的重點和難點。流動攤販治理問題是城市發展中的一個突出問題，也是城管執法部門面臨的一個難題。本文基于對近幾年蘭州市四個主城區流動攤販及城管執法管理履遇尷尬情況的調查研究，以期探討解決城市執法中流動攤販占道經營的治理難題。

一、蘭州城區流動攤販的構成

流動攤販，指沒有固定經營場所、無許可證照、尚未依法注冊且以流動形式經營的攤位。蘭州市四個主城區流動攤販構成主體復雜，主要由四類人員組成：第一，外來流動人員。一般在蘭州市城中村租住，文化素質偏低，缺乏法律觀念，數量多、分布廣，為了生存在街頭擺賣經營，跟執法人員兜圈子、捉迷藏，善于鉆空子，據調查，外來農民占外來流動攤販的42%。第二，城市下崗失業人員。文化素質相對高一些，有的多年受企業教育熏陶，有一定法律觀念，因生活所迫才走上街頭擺攤設點，其中相當一部分人心存不滿，情緒易激動，逆反心理強，下崗失業人員占總數的24%。第三，少數民族經營者，文化水平較低，無固定收入，法制觀念淡薄，大多占據繁華地段從事燒烤食品經營活動，嚴重影響市容衛生、交通秩序和城市形象，平時不服從管理，對抗執法，容易出現暴力抗法行為，占總數的21%。第四，待業者占總數的10%。隨著就業壓力的加劇，一些暫時找不到工作的大學生待業者也加入了流動攤販的大軍。四是老弱病殘人員。大多無正常的生活來源，往往把自己劃定為特殊公民，將生理缺陷作為索取的資本，占總數的5%。

二、蘭州城區流動攤販產生的原因

流動攤販的產生，根源于城市化進程加快、國有企業改制的推進、農村富余勞動力的增加;根源于經濟社會不夠發達、就業形勢異常嚴峻的客觀現實;根源于人民群眾生活水平相對低下、市場體制機制不完善的基本國情。蘭州市流動攤販的產生是社會狀況的綜合反映，其產生原因是多方面的，主要有以下幾種。

（一）就業形勢嚴峻

隨著蘭州城市的發展，閑散勞動力向蘭州城區流動。加上蘭州城市企業改制的深入推進，下崗、失業人員不斷增多，收入水平低下，隨意、靈活、成本低、收效快的街頭流動經營方式很自然地成為農民工、下崗失業人員維持自己和家庭基本生活的就業形式。由于年齡、學歷、技術等多種因素影響，就業途徑十分有限，收入來源單一，生存舉步維艱。為了謀求生存空間或渴求獲得可觀的經濟收益，流動攤販便成為他們首選的謀生渠道和手段。為了逃避各種賦稅，降低經營成本，謀取最大利潤，擴大生存空間，他們多在街頭就地設攤，流動經營。據調查，蘭州市流動攤販中47%是無穩定經濟收入來源的城鎮困難家庭和失業人員;53%是進城務工農民，他們居無定所、流動頻繁。

（二）市場需求和利益驅動

蘭州市民的需求是多層次、全方位的市場。據調查，目前蘭州市民的消費層次通常分為高、中、低三個層次，所占消費比例分別為15%、25%、60%。流動攤販的價格一般低于商店的價格，流動攤販不需支付房租、稅收、水電費以及員工工資等，因此“薄利多銷”成為流動攤販的經營策略、經營原則和經營理念。流動攤販面對的消費者是低消費人群，所占比例達一半以上，這也是流動攤販長期存在的主要原因。

（三）集貿市場建設滯后

隨著城市建設的不斷擴張，蘭州主城區的商場、超市、醫院、學校等社區生活基礎設施不配套的問題越來越突出，特別是適合流動攤販經營，方便群眾就近購買日常生活用品的“農貿市場”相對缺乏，商業服務網點無法滿足市場需求。大多數市場管理部門重收費、輕管理，導致市場經營收費過高，攤販經營者難以承受。流動攤點投資少，成本低、風險小、收效快、對市場的適應性強，經營內容調整快、無稅收，成為低收入家庭和外來流動人員的首選。究其原因，一是城市規劃觀念滯后，不盡科學合理;二是城市開發市場化運作機制，導致地方政府及開發商均為追求利益的最大化而放棄部分市政基礎設施建設。流動攤販則因商品價廉、經營方式靈活、購買方便，能滿足一定消費群體的需求而在市場上占有一席之地。

三、蘭州城區流動攤販存在的主要問題

無可厚非，流動攤販的存在，某種程度上緩解了就業壓力，解決了部分人群的生存問題。但從城管執法的角度來講，流動攤販也帶來了一些社會問題。

（一）占道經營，妨礙交通

流動攤販主要聚集在繁華街道、過街地道天橋、醫院門口、學校門口、公園門口、小區門口、集貿市場及廣場周邊等人群集中的路段設攤，且擺攤時間正是車流、人流高峰，使道路更加擁擠，很容易引發交通事故。流動攤販的車輛亂停亂放，占據人行橫道和非機動車道，有時甚至占據機動車道，破壞了正常的交通秩序，容易引發交通事故

（二）污染嚴重，噪音擾民

從事食品經營的流動攤販經常把產生的剩菜、果皮、爐灰、污水及消費者食用后丟棄的垃圾等雜物隨處亂扔，給環衛工人的清掃工作帶來了很大難度，同時也影響到附近居民的生活質量和水平。露天燒烤、小吃等流動攤販沒有固定的經營場所，往往以街為市，導致油煙飛揚，污水橫流，垃圾遍地，嚴重影響了居民的日常生活和城市環境衛生。蘭州夜市流動攤販占道經營，攤主叫賣吆喝聲、食客的劃拳聲、轎車喇叭聲混雜嚴重干擾了周邊居民的生活。

（三）公共安全與食品衛生隱患凸顯

首先，是用火不安全帶來的消防隱患。如煎餅、炸串等都需要用明火進行加工制作，然而他們大多都使用自帶的火源，安全性沒有保障。其次，流動攤販一般存在食品衛生安全方面的隱患，尤其是出售的食品往往未經檢疫，從業人員沒有健康證，食品衛生令人擔憂。再次，流動攤販的商品價格低，但質量得不到保證，而且往往存在以次充好、短斤缺兩的現象，損害廣大消費者的正當利益。

（四）無序管理，市容受損

隨著城市基礎設施建設步伐不斷加快，城市環境逐步改善。但無處不在的流動攤販使原本寬敞、整潔的街道廣場擁擠不通、臟亂不堪，使城市道路等公共設施遭到不同程度的損毀，城市功能大大減弱，城市魅力大打折扣，城市品位大大降低。此外，流動攤販在經營過程中易出現打架、斗毆等事件，影響社會治安。

四、蘭州城管治理流動攤販面臨的執法困境

（一）治理流動攤販執法依據缺失

我國目前缺少全國性的城管立法，蘭州市城管執法依據僅是2005年12月1日蘭州市政府第23次常務會議通過的規范性文件《蘭州市城市管理綜合執法暫行規定》。城管執法存在兩個問題。第一，城管執法行為缺少法律約束，容易出現違規執法等問題。第二，城管執法主體地位的尷尬，因為缺少法律授權，所執法主體和執法效力上一直備受多方的質疑[1]。而在體制上，城管部門在管理體制上在全國還沒有統一的模式，與其他政府部門相比，城管部門明顯缺少有序的運作。當前，由于各種原因導致城管執法面臨很多困境與尷尬：由于沒有全國統一性的城市管理法律法規，在治理流動攤販問題上，定性依據和處罰標準不統一，操作性不強，隨意性較大，城管面臨著執法管理的困境。

（二）治理流動攤販執法方式單一

對于流動攤販，蘭州城管以“趕、繳、罰”為主要手段和方法，“以趕代管”，將流動攤販從西街趕到東街，從大街趕到小巷;“以繳代管、以罰代管”，暴力執法、趨利執法，以犧牲流動攤販和居民群眾的利益取代管理工作，如此循環往復，城管隊員與流動攤販容易形成對立，嚴重的則會發生暴力執法事件。執法管理方式單一。表現在只注重權力的運用，缺少對流動攤販有效的說服教育;管理方式帶有強制性、單一性和直接性，大多數城區的城管執法工作人員仍然以直接取締、定期巡邏檢查等為主要方式;管理方式僵化，以“堵”為主，在管理過程中時常存在粗暴執法和不文明執法的現象。

（三）城管人員執法心理壓力大

一方面，蘭州城管一線執法人員面臨的執法對象多是流動攤販，一旦發生矛盾，一線城管執法人員經常遭遇流動攤販抱團阻撓、反抗、圍攻、毆打和辱罵，甚至暴力抗法的事件，而保障措施不到位極易引發悲慘后果。“公安管壞人、工商管富人、城管管窮人”[2]，大多市民對城管執法群體帶有偏見，城管人員執法心理壓力很大，影響了工作積極性和執法質量。另一方面，一線基層執法人員大多是事業編制，甚至是臨時聘用的合同制工作人員，工資福利、業務經費都沒有保障。

五、治理蘭州城區流動攤販的幾點思考

（一）加強市場建設，以疏為主，引攤入巷

流動攤販的執法管理應體現在“疏導”、“服務”和“圍堵”三個層次面上[4]。建議在蘭州主城區推行引攤入巷政策，實行引攤入巷試點。在不影響市容、不妨礙交通的背街小巷、街角巷口等地方劃定專門區域，設立流動攤販專賣市場、便民服務攤點，為市民提供便民服務，提供給市民更多的價廉物美的商品，引導流動攤販入場經營。

堅持疏堵結合、以疏為主的治理模式。首先要疏導，政府制定扶持政策，引導占道攤點進場入場經營。開辟相關交易市場，收取管理費用要低廉甚至免費，吸引小商小販。在居民區周邊集貿市場少、流動攤販聚集的路段，應當本著“不影響交通、不影響市容、方便群眾生活”的原則[3]，結合居民小區的分布情況，由城管部門牽頭協調有關部門選好場所興建一批簡易市場，同時采取降低市場管理費用、減免稅收等政策，就近引導流動攤販進入市場合法經營，盡可能保證他們進得去，留得住。

（二）取消圍堵政策，建立分類管理長效機制

大禹治水給我們一些啟示，在治理的同時，必須考慮疏導，城管執法部門應按照“完善功能，疏堵結合，方便市民，規范管理”的原則[5]，取消對流動攤販的圍堵政策，逐步實行分類分區域管理。對流動攤販如果僅僅用驅趕、罰款或暫扣經營物品的辦法，只能治標而不能治本，只能是短期的、暫時的，不能保持長效。因此城管部門應結合當地實際情況，取消對流動攤販的“圍堵”政策，實行“堵”“疏”相結合，管中疏，疏中管，讓公眾包括城市流動攤販參與到城市管理中來，這樣才能做到“管而不死，疏而不亂”，才能有效地解決執法者與執法對象的對立局面。

（三）探索試行攤販自治管理新模式

隨著城市化進程加快，攤販的長期存在成為必然，流動攤販的綜合治理亟須探索引入以攤販自我約束為主、城管部門監督管理為輔的攤販自治管理新模式。城管城管部門應引導流動攤販組織自治協會，通過行業聲譽實現從業自律，統一規范經營行為，維護從業者和消費者雙方的利益。在強化攤販自治的基礎上，建立城管部門與流動攤販之間的對話協商機制。一是要求攤販成立自治協會，由自治協會出面與擺攤社區溝通，可借鑒武漢的做法，由社區統一登記管理流動攤販。二是參照公司自治原理，城管部門應向攤販自治協會提供自律條例樣本，由攤販自治協會根據情況完善自律條例，條例中應明確規定攤販不許短斤少兩、負責周圍衛生等項義務，攤販如有違約，攤位資格可能被取消。三是為了規范形象，對進入同一社區從事相同或近似行業的攤販，應對攤位柜臺或攤位門面設計制作統一標識，以區別于無證經營的游擊小販。

參考文獻：

[1]劉華.城管執法的失靈與重構-以小攤販治理為例[J].云南大學學報，2009，22（1）：95-99.

[2]呂曉東.城市民生與小攤販治理思路[J].上饒師范學院學報，2007，27（4）：27-30.

[3]潘靜.懷遠試水露水市場破解流動攤點管理難題[N].蚌埠日報，2009-07-29.

[4]陳君佑.通州：給流動攤點生存空間[J].城市管理，2004（2）.

[5]李鴻波.建立特色街區規范流動攤點[N].廣安日報，2010-

01-15.

收稿日期：2014-09-10

基金項目：甘肅政法學院2010年度校級重點課題（GZF2010XZDLW01）“甘肅省城市綜合行政執法問題研究”[主持人：韓忠偉]階段性研究成果之一

作者簡介：韓忠偉（1969-），男，河南臨潁人，副教授，碩士生導師，從事行政法研究;馬永偉（1969-），男，甘肅甘谷人，副教授，碩士生導師，從事訴訟法研究。

（責任編輯：田 苗）