我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策變遷趨勢研究

摘 要：近年來，我國政府一直根據(jù)計劃經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變來調(diào)整有關(guān)農(nóng)村勞動力流動的政策。計劃經(jīng)濟伴隨著逐步深化的改革轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟這一形勢，促進了關(guān)于農(nóng)村勞動力流動的政策經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城到允許并鼓勵農(nóng)民進城、控制農(nóng)村勞動力盲目流動、引導(dǎo)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)有序流動、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場這樣一個變化過程。基于此，提出一些有利于制定農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的建議：從本質(zhì)上改變城鄉(xiāng)二元體制;加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程;不斷推動勞動力市場的完善。

關(guān)鍵詞：中國農(nóng)村;勞動力流動;政策轉(zhuǎn)變;規(guī)律

中圖分類號：C91 " 文獻標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2014）35-0063-02

一、我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的變遷歷程

近年來，政府依據(jù)我國經(jīng)濟體制改革的實際情況來調(diào)整各方面政策。計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟并伴隨著不斷深化的改革這一形勢，促進了政府出臺關(guān)于農(nóng)村勞動力流動問題的政策。這一調(diào)整過程主要可以分為以下五個階段，分別是從嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城到允許并鼓勵農(nóng)民進城、控制農(nóng)村勞動力盲目流動、引導(dǎo)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)有序流動、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的一個變遷過程。

1.1949-1983年：農(nóng)村勞動力流動嚴(yán)控期

新中國成立初期，國家中央領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)特殊的歷史條件與國際環(huán)境，先后出臺了先國計后民生、先生產(chǎn)后生活、先城市后農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略政策[1]。由此，我國通過嚴(yán)控農(nóng)村勞動力的流動，限制農(nóng)村勞動力進城等方式限制農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。直至改革開放前夕，“城鄉(xiāng)二元制”的戶籍制度和就業(yè)制度仍然限制農(nóng)村勞動力的自由流動，這種情況一直延續(xù)到改革開放初期。

2.1984-1988 年：允許農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移鼓勵期

自1984年起，為了推動改革和促進經(jīng)濟發(fā)展，我國農(nóng)民可以自籌資金與自理口糧，進城務(wù)工與經(jīng)商也得到政策上的允許。這扇門的打開標(biāo)志著我國農(nóng)村勞動力流動政策開始變動，它表明實行了三十 年的限制城鄉(xiāng)人口流動的就業(yè)管理制度開始松動[2]。隨后，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移得到初步釋放，政府通過政策來鼓勵農(nóng)村勞動力在不同地區(qū)與城鄉(xiāng)之間加強交流，同時也允許向貧困地區(qū)勞務(wù)輸出。

3.1989-1991 年：農(nóng)村勞動力盲目流動控制期

20世紀(jì)80年代后期，為了加強管理控制農(nóng)村勞動力的盲目流動情況，我國政府對農(nóng)村勞動力流動政策進行了局部調(diào)整[3]。這些政策的出臺，是為了對農(nóng)村勞動力盲目流動這一情況進行嚴(yán)格地管理與控制。政府在保留大部分允許農(nóng)村勞動力流動的政策和措施的同時，還推動了組織實施農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點起步。

4.1992-2002年：農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動引導(dǎo)期

從1992年起，我國對于農(nóng)村勞動力流動的政策逐步轉(zhuǎn)變。在經(jīng)歷了對農(nóng)村勞動力盲目流動的控制管理時期之后，我國開始對其實行鼓勵與引導(dǎo)政策，建立了跨地區(qū)流動的就業(yè)制度，該制度以就業(yè)證卡管理為中心，鼓勵農(nóng)村勞動力在宏觀調(diào)控下實現(xiàn)有序流動。同時，我國還改革了小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度。

5.2002 年至今：城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場建立期

自2000年后期以來，政府在關(guān)于農(nóng)村勞動力流動就業(yè)的政策中表明了積極的態(tài)度。一方面，重新定義城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，也就是取締對于農(nóng)民到城里就業(yè)的各方面不合理的限制，以達(dá)到實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化的目的;另一方面，積極推動涉及農(nóng)村勞動力流動的多方位配套改革，包括就業(yè)、保障、戶籍、教育、住房與小城鎮(zhèn)建設(shè)等。這標(biāo)志著中央政府在改革城鄉(xiāng)分割體制，推動城鄉(xiāng)勞動力市場一體化方面已邁出實質(zhì)性步伐[4]，預(yù)示著各地方政府也會做出相應(yīng)的政策變化與措施調(diào)整。這說明，我國農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移與流動逐步走入了一個全新發(fā)展時期。

二、我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的變遷規(guī)律

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展模式由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)化，農(nóng)村勞動力也依照我國經(jīng)濟實況而轉(zhuǎn)變，逐漸由初期的小規(guī)模、小范圍轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的大規(guī)模大范圍的轉(zhuǎn)移，而我國政府為了響應(yīng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移行為的不斷演變，也在不斷地調(diào)整相關(guān)政策[5]。然而，只有當(dāng)政府與農(nóng)戶的行為傾向基本一致時才更能促使勞動就業(yè)政策向著積極的方向發(fā)展。綜上所述，從政府的角度看，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的有關(guān)政策的演變能總結(jié)出以下三條基本規(guī)律。

1.沿襲漸進性

我國政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的沿襲漸進性主要表現(xiàn)在針對各個時期不同的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移態(tài)勢，政府的具體政策措施雖在不斷地變化，但每個階段的政策都至少在某一個方面沿襲了前一階段的政策導(dǎo)向;農(nóng)戶的就業(yè)決策和勞動力流動行為的變化則與政府政策的演進方向基本契合[6]。隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展模式在探索中一步步前進，相應(yīng)的政策也在做出或小或大的調(diào)整，而政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的制定也遵循著承前啟后的規(guī)律。

2.市場導(dǎo)向性

我國政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的市場導(dǎo)向性主要表現(xiàn)在，政府在對待農(nóng)民“在農(nóng)村內(nèi)部非農(nóng)就業(yè)”以及“到城市流動就業(yè)”兩方面就業(yè)渠道的態(tài)度上隨著時間的推移和改革的深入都顯得更為積極。在演進博弈中，政府通過政策與態(tài)度的調(diào)整來不斷地鼓勵農(nóng)村勞動力流動就業(yè)。因此可以看出，在對待農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況上，我國政府采取的政策路徑呈現(xiàn)出市場化取向的規(guī)律。這一取向的呈現(xiàn)不僅是政府受市場化總體推動，而且是源于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移行為的創(chuàng)新和就業(yè)渠道的擴展最終被社會乃至權(quán)威政府的認(rèn)可[7]。

3.相對滯后性

我國政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的相對滯后性主要表現(xiàn)每一階段的政策相應(yīng)于農(nóng)民的就業(yè)行為均做出反應(yīng)，但這種反應(yīng)相對于農(nóng)民就業(yè)行為來講有所滯后。我國政府在改革開放以來不斷進行著的政策制度創(chuàng)新首先是一種自下而上的過程，創(chuàng)新的強大動力首先來自農(nóng)民。從動態(tài)演進的角度看，政策反應(yīng)滯后于農(nóng)民行為，但政策制度的演進與農(nóng)戶就業(yè)決策行為相呼應(yīng)，也同樣表現(xiàn)出了“狀態(tài)依賴”的特征[6]。

三、我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的變遷趨勢

在我國，國情與特殊的國際背景的演變影響著政府對于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移政策的轉(zhuǎn)變。但從總體上而言，政府從1958 年出臺了一個限制城鄉(xiāng)人口自由流動的政策，1984年頒布了允許并鼓勵農(nóng)村勞動力進城務(wù)工的法令，再到現(xiàn)在對農(nóng)村勞動力流動的各種鼓勵和支持性的政策，其大體趨勢是逐步放開的。

1.國家將不斷推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革，并逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場

在過去的幾十年中農(nóng)村勞動力在城市務(wù)工，常常會遭受來自于就業(yè)、社保和教育培訓(xùn)等方面的嚴(yán)重歧視，許多調(diào)查顯示，城鄉(xiāng)戶籍制度受到限制是導(dǎo)致這些現(xiàn)象發(fā)生的主要原因。勞動力市場中長期存在的城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，是致使農(nóng)村勞動力囤積與無法就業(yè)的主要因素。因此，若想徹底打破農(nóng)村勞動力流動的束縛，就要在提高戶籍改革力度的同時，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。其中，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革尤其要先行[8]。

2.相關(guān)方面的制度改革會配套進行

整個農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移過程，涉及多個方面的制度規(guī)定，如戶籍制度、農(nóng)民工相關(guān)的就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度等。單方面的戶籍制度改革并不能徹底解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中的問題，也不能達(dá)到無差別對待城鄉(xiāng)居民。因此，我國在第十個五年計劃開展之際，出臺了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃城鎮(zhèn)化發(fā)展重點專項規(guī)劃》等一系列相關(guān)政策，用以輔助國家出臺的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策的配套實行。這些政策發(fā)布說明我國政府將不斷深化在打破城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度、社保制度、教育制度、小城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的重大改革，這是一個很有效很現(xiàn)實也很利民的開端，但在這些政策的落實過程中仍有許多工作任務(wù)需要完成。因此，預(yù)計我國將在未來較長時期內(nèi)，繼續(xù)出臺一些相關(guān)的跟蹤已有戶籍制度、社會保障制度以及就業(yè)教育制度的政策。未來保證農(nóng)村勞動力流動的有序開展，這些政策更多是從在全面推進農(nóng)村勞動力進城務(wù)工的完善勞動力市場方面進行。

3.國家將通過多層次的形式來促進城市化水平的提高

第一，拓寬現(xiàn)有城市化水平的廣度，加深現(xiàn)有城市化水平的深度。隨著若干惠農(nóng)政策的出臺，解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的途徑也愈來愈多。小城鎮(zhèn)集聚作為一種重要的解決途徑，除了要在戶籍制度方面進行大力度的改革之外，還應(yīng)該從產(chǎn)業(yè)集聚方面進行規(guī)劃和整頓，即加快對現(xiàn)有中小城市的第二、三產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，不斷深入的城市化建設(shè)，形成以提高城市勞動力吸收能力的特色。結(jié)合我國現(xiàn)階段的發(fā)展情況，應(yīng)該聚焦合理發(fā)展和改造大城市規(guī)模，重點發(fā)展中心城市，積極投入對中小城市的城建工作，盡最大可能提高城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸收。

第二，提高對農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的改革效率。近年來，我國農(nóng)村建制鎮(zhèn)的數(shù)量逐漸上升，但也漸漸呈現(xiàn)出一些不可忽視的問題，比如村改居結(jié)構(gòu)分散，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟集聚程度低，結(jié)構(gòu)功能尚不完全，這些固有的缺陷大大限制了小城鎮(zhèn)對剩余勞動力的吸納能力。因此，提高小城鎮(zhèn)建設(shè)的速度是今后我國政府不得不關(guān)注的重點，農(nóng)村工業(yè)化與小城鎮(zhèn)的結(jié)合也可以伴隨著我國城市化、工業(yè)化進程而實施，從而，農(nóng)村小城鎮(zhèn)對剩余勞動力吸納的問題也得到了解決。

第三，提高對三農(nóng)問題的重視，深化農(nóng)民工合法權(quán)益的保障。自2003年以來，我國多次推出條例和政策，以促進農(nóng)民增收和農(nóng)民工的合法權(quán)益問題得到解決，特別是三個“中央一號文件”的出臺[9]。該文件聚焦“農(nóng)民增收”問題，并且把焦點放在三農(nóng)問題上。同時，文件進一步保障了進城農(nóng)民的“國民待遇”，也對其就業(yè)機會與子女受教育的權(quán)利進行了保障性的規(guī)定。三個“中央一號文件”的出臺，從經(jīng)濟上與心理上保障了農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城市的成本。

四、對我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策制定的建議

解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的短期目標(biāo)，然而，但從長遠(yuǎn)的角度來看，它關(guān)系到我國小康社會與現(xiàn)代化社會的全面建成。所以，我們不僅要從狹義的解決農(nóng)村勞動力本身的就業(yè)問題出發(fā)，更要考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移帶來的問題。由此，政府出臺的相關(guān)政策還須著重在以下幾個方面得到突破性進展。

1.從本質(zhì)上改變城鄉(xiāng)二元體制

新中國成立初期，大量農(nóng)村剩余勞動力因為“城鄉(xiāng)二元體制”囤積在農(nóng)村，嚴(yán)重浪費了豐富的勞動力資源。改革開放以來，雖然國家對農(nóng)村勞動力的管理控制有所放寬，但農(nóng)民進城務(wù)工后的社會地位仍然低下，其無法保障自身的合法權(quán)益。多個地區(qū)沒有遵循貫徹我國要求的“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”對待農(nóng)民工的政策，致使統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化勞動力市場也難以建立起來[9]。所以，徹底改變城鄉(xiāng)二元體制，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展來說是非常重要的，這也是提升農(nóng)民工社會地位與完善城鄉(xiāng)勞動力合理流動機制的重要舉措。

2.加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進程

許多國際經(jīng)驗證明，就業(yè)機會與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程是息息相關(guān)的。在2010年，我國的城市化水平達(dá)到42.1% ，低于世界平均水平10百分點左右，更是低于同等工業(yè)化進度國家20百分點左右，這種明顯的城市化發(fā)展滯后性也是影響農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動力，無法解決就業(yè)問題的重要原因之一[10]。作為一個人口大國，如果完全依靠發(fā)展大中城市來吸收農(nóng)村大量剩余勞動力，這顯然是不現(xiàn)實的，而且是不可行的。因此，我國在全力推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時，也應(yīng)該重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，這樣，不僅緩解了大城市有限的勞動力吸納能力，也有助于進一步促進我國人口城鎮(zhèn)化的進城，這可以說是一種科學(xué)而現(xiàn)實的解決方法。

3.不斷推動勞動力市場的完善進程

農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，這不僅需要其培訓(xùn)、提高自身的各方面素質(zhì)，還需要政府采取相關(guān)宏觀調(diào)控措施來為其提供一個完善的勞動力市場與優(yōu)化的務(wù)工環(huán)境。政府不僅要為改善提高進城務(wù)工農(nóng)民的社會地位，還要采取相應(yīng)的措施來保障他們的合法權(quán)益，并建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場。同時，政府要積極出臺以公平與公正為根本原則的政策，來減少城市居民對農(nóng)村勞動力的誤解與歧視，實行戶籍制度的根本性變革，要逐步地將進城農(nóng)民納入社會保障制度之中[11]。

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收稿日期：2014-10-20

作者簡介：王允（1979-），女，遼寧大連人，社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)主任，講師，碩士，從事社會工作、社區(qū)管理研究。

（責(zé)任編輯：許廣東）